第八章 财税改革新常态：总体思路与路径展望_改革的影响
改革的影响
宏观影响
1．地方政府债务。
深化财税体制改革通过法治化渠道确保了各级政府财政收入的合理性和可持续性，中央政府对宏观经济进行相机抉择的宏观调控将拥有更加坚实的财政基础，由于避免了税收在宏观调控中的“顺周期”不利影响，宏观调控的效果也将更加精准和有效。中央和地方政府事权和收支责任在法律层面上的确认与厘清，将有助于改善分税制改革以来地方政府收支不对等和财政压力大的局面，也有助于中央政府对教育、医疗、社会保障等领域的投入，对平衡区域发展、缩小贫富差距等方面都将更加有力。
图8-31980～2012年中央财政收入和支出占国民总收入（支出）比重 资料来源：万得资讯、民生证券研究院
图8-41978～2012年地方财政收入和支出占国民总收入（支出）比重 资料来源：万得资讯、民生证券研究院
当前，中国地方政府债务主要的负债主体是各级融资平台公司，债务的主要资金来源包括银行贷款、BT（建设-移交模式）和发行债券。财税改革对地方政府财力造成的影响将直接决定以银行为代表的金融系统的稳定，继而可能对实体经济产生影响。2013年6月底，全国地方政府债务（负有偿还责任的债务与负有担保责任的债务）总计约13万亿元，可能承担一定救助责任的债务约4万亿元。
表8-4 全国政府性债务规模及主要构成 资料来源：国家审计署、民生证券研究院
图8-5 2013年6月底全国政府性债务规模 资料来源：国家审计署、民生证券研究院
2013年6月底，中国各级地方融资平台公司承担着约37%的政府债务、33%的政府负有担保责任的债务和46%的政府可能承担一定救助责任的债务。
图8-62013年6月底中国地方政府债务负债主体 资料来源：国家审计署、民生证券研究院
银行贷款、BT和发行债券，三者合计超过了中国地方政府债务资金来源的70%，而其中又以银行贷款占绝大多数，普遍超过了总资金来源的50%。因此，地方政府的偿债能力将对银行贷款不良率产生重要影响。
1999～2005年，中国的城投债增长缓慢且以中央企业债券为主，发行量相对有限，年均仅270亿元；2005年后，地方企业债的启动使城投债发展步伐明显加快，地方企业债券和央行中期票据分别以年均2690亿元和5783亿元的规模增加，并迅速成为城投债的主力。2009年3月，中国人民银行发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，支持有条件的地方政府组建投融资平台发行企业债、中期票据等融资工具，城投债出现跨越式增长。2009～2013年，中期票据和地方企业债券的发行规模平均约占城投债的60%和30%。
2013～2014年，地方政府偿债压力较大，负有偿还责任的债务余额比重接近已发行债务的45%。财税改革无疑将通过对地方政府偿债能力的影响，对未来银行贷款、融资平台公司的坏账率产生影响，继而对金融系统和实体经济造成一定的冲击。
表8-52013年6月底地方政府性债务余额未来偿债情况 资料来源：国家审计署、民生证券研究院
当前，中国地方政府债务风险总体可控，但长期以来对于土地财政的高度依赖短期难以扭转，依托地方政府融资平台发行城投债、BT等缺乏有效约束的举债模式，将逐步向依托发行市政债，征收资源税、环保税、房产税、编制和公开政府资产负债表等形式转变，进行有效约束和规范。
第一，地方财政对土地出让金的高度依赖和收支管理的不规范情况依然严重。1992年，国家对土地收入分成比例的收取办法做了调整：土地出让金总额的5%上缴中央财政；地方财政收取的土地出让金比例，由各地方财政部门自行确定。根据国土部统计，2004年全国土地出让金高达5894亿元。2013年，地方政府土地出让金收入高达4.1万亿元，不少城市的土地出让收入占到了本级财政的60%以上。2010年，11个市的674.81亿元土地出让收入（约占征收总额的20.1%）未按规定纳入基金预算管理，违规变更土地出让收入用于弥补部门经费、楼堂馆所建设达56.91亿元。
第二，地方政府依托融资平台公司，以信托贷款、融资租赁、理财产品、BT、城投债等融资成本较高的形式，形成的债务规模巨大、违规融资问题严重。2012年年末，地方政府融资平台贷款余额9.3万亿元人民币，超过2012年地方本级财政收入1.5倍。截至2013年6月底，全国共有约7170个融资平台公司。2011～2012年，全国有6个省本级和7个省会城市本级通过信托贷款、融资租赁、售后回租和发行理财产品等方式融资1090.1亿元；12个省会城市本级和1个省本级通过BT和垫资施工方式实施196个建设项日，形成政府性债务1060.18亿元；3个省本级和3个省会城市本级的部分单位违规集资30.59亿元，合计2180.87亿元，占这些地区两年新举借债务总额的15.82%；地方有关部门违规为817.67亿元债务提供担保，部分单位以虚假或不合规抵押融资262.38亿元；223家融资平台公司2012年偿债资金中，有54%来源于财政和举借新债，有151家当期收入不足以偿债。2013年6月底至2014年3月底，9个省本级为偿还到期债务举借新债579.31亿元，但仍有8.21亿元逾期未还。BT融资年利率最高达20%，集资年利率最高达17.5%。
第三，新《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和地方政府资产负债表，将有效约束和规范地方政府的融资行为，继而从根本上化解地方政府的债务风险。根据国务院批转的发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》, “规范政府举债融资制度。开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”。2012年中国城投债发行总规模为8660亿元，预计2014年，中国将允许10个省市作为试点，尝试自主发行市政债，自发自还。2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了修改预算法的决定。新《预算法》通过了解决地方政府债务问题的路线图，即在赋予地方适度举债权的基础上，通过建立规范化的地方政府财务状况的反映和披露机制，向社会公开，引入监督、评估和预警，对地方债实施分类管理和规制，继而达到加强地方政府债务管理，厘清政府和企业责任，防范财政风险的日标。
新《预算法》
新《预算法
》在“怎么借、怎么管、怎么还”三个层面，对解决当前地方政府债务管理中存在的问题，具有里程碑的意义，具体而言：
1．以透明、规范的地方债逐步替代地方平台融资模式，明显降低地方政府面临的期限错配和由此带来的流动性和违约风险，同时将大大提升地方债务融资的透明度；
2．新《预算法》明确要求地方政府公布资产负债表，这将实质性地增加地方政府的财政透明度、约束地方政府过度举债的冲动，有助于从源头上控制地方政府的债务风险；
3．要求国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。
然而，落实新《预算法》，在如何处理隐性和或有负债、如何设计预警体制和责任追究制度、如何完善地方债评级体系、如何提高地方债市场的流动性、如何进行中长期的债务可持续性预测等方面依然面临较大挑战。
政府资产负债表
2011年，财政部国库司印发了政府资产负债表试编指南，选定包括北京、浙江、江苏、天津等在内的12个省级政府，政府资产负债表的试编工作正式启动。2012年，试点扩大到23个省级政府，2014年要求全部省级政府启动试编政府资产负债表。根据新《预算法》，包含公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算在内的全口径预算在未来都将公开，前三本预算收入分别来自税收、收费和政府性基金等国有资本经营收益。从2014年起，对国有资本经营预算调入一般公共预算的比例将逐步提高。
总体而言，政府资产负债表依然处于试编阶段，全面公布有待时日。主要问题在于：
1．如何界定地方政府资产负债表中应包括的资产、负债和国有企业范围，才能同时满足易于操作和利于补缺堵漏的双重目标；
2．当前将涉及权责发生制信息使用合并、抵消的整合报表操作，离最终要设立的综合财务报告制度还有一定距离；
3．已编报表中数据在反映真实情况的准确性和有效性方面，依然有待加强。如有实物对应的公路、铁路、航道等基础设施资产的数据长期缺乏，对没有对应实物量的资产和负债的调查则需要更长时间。
2014年10月2日，国务院办公厅发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，进一步明确了中央政府的不救助原则。通过赋予地方政府以发行政府债券的形式的适度举债权限、建立违规融资的惩罚机制、举债责任和违规挪用债务资金的追究机制、风险预警机制等措施，指明了中国未来化解地方政府债务风险的“开明渠、堵暗道”的总思路。
2．宏观税负。
“营改增”对降低企业的税收负担，将逐渐显现在引导资源在行业间的优化配置方面有着积极的促进作用。逐步完善税收的征管体制和更加合理的央地事权划分和收支责任制度，也有助于企业免受政府财政压力增大时随意增加税费的侵扰。
2004～2013年，中国国内增值税和营业税占税收总收入比重持续略微下降，平均约占全部税收收入的45%。按照现有规划，2016年“营改增”将在全国范围内全面推行，占近年来税收总收入约15%的营业税将全面停止征收。根据试点方案，在现行增值税17%和13%两档税率的基础上，新增设11%和6%两档低税率。
“营改增”后，未达到增值税起征点的小规模纳税人，改革前后税负基本保持不变；超过增值税起征额但未达到一般纳税人标准的小额纳税人，由于税率和相关费用均下降，从而带来总体税负的降低；对一般纳税人而言，可能存在部分企业由于自身经营模式的特点或可抵扣项较少，“营改增”后实际税负增加的情形。
2014年3月，财政部税政司发布的“营改增”试点运行基本情况显示，截至2013年年底，“营改增”试点中一般纳税人50万户（占18.5%）、小规模纳税人220万户（占81.5%），交通运输业近55万户（占20%）、现代服务业超过215万户（占80%），全国“营改增”在2012年和2013年分别减税426亿元和1400亿元。
新增税种（如房产税、资源税和环保税等）带来的税收收入的增长能够在多大程度上弥补营业税停征导致的税收收入下降，与未来房产税、资源税和环保税开征的时点、力度和范围不无关系，而这些因素又有赖于中国未来房地产行业对潜在经济增长率的贡献度、产业结构调整与增长方式转变的实际进展。
微观影响
1．消费税。
消费税改革主要在于三个方面：一是征收环节的调整，即从生产端调整到零售端；二是征收范围的扩大，即将那些对资源、环境有压力的商品（如电池）以及近两年兴起的奢侈品（如私人飞机、游艇）等纳入征收范围；三是税收权限的调整，即划归为地方税种的同时赋予地方政府在制定税率等方面较大的灵活性。根据改革方案，2014年下半年将实现征收扩围，2015年进行征收环节的调整。
2013年，中国消费税总额达8321亿元，是中国的第四大税种。征收环节从生产端调整到零售端后，预期消费税将出现较大增长，并有望成为中国仅次于增值税的第二大税种。尽管征收范围会扩大，但主要税源将依然是卷烟、酒、成品油、汽车四大类，新增奢侈品税源带来的税收收入增长在短期内将比较有限。最后，消费税税收权限的调整，在弥补“营改增”后地方财力下降的同时，还可在一定程度上抑制地方政府的投资冲动。
此外，财税改革中直接税比重的提升通过降低低收入居民的实际税负，增加居民的实际收入来促进消费，所得税和财产税比重的加大可降低间接税对贫富差距“逆向调节”的负面影响，对缩小贫富差距、化解社会矛盾具有积极作用。
2．资源税。
2007年，中国已经开始酝酿资源税的相关改革，然而掣肘于当时的通胀压力和金融危机影响，改革进程一再被搁置。2010年5月，中国石油、天然气资源税改革在新疆破冰试点，并于2011年全面实施；而作为中国使用最广的资源，政府在选择煤炭税改革的时机和制订具体方案方面就显得尤为谨慎，直至最近才被重新提上日程。
中国的资源税占税收总收入的比重长期保持较低水平，未来改革的重点在于通过清费立税来建立和完善资源品价格的市场形成机制。2002年，中国的资源税仅为75亿元，2013年达到1005亿元，12年间增长了12倍之多，然而其占税收总收入的比重却长期低于1%；与之形成鲜明对比的是资源税之外的名日繁多的各种税费项日，以煤炭行业为例，日前中国涉煤税费多达109项，其中包含21个税种和88种收费项日，这无疑加重了企业负担。
在当前国内
煤炭企业亏损面超过70%的情况下，近期出台“清费立税、确保不增加企业总体负担”的煤炭资源税改革方案，对整个行业而言无疑将是一大利好。2014年12月1日起，中国的煤炭资源税将由现行的从量计征改为从价计征，日前讨论的税率方案在2%～10%的区间内，具体由省级政府在规定幅度内确定。据估计，煤炭企业在从价计征后，税负将上升2～10倍，企业应对税负增加的压力很大程度上取决于清费立税的进度和效果、行业总体产能过剩的程度及其与上下游产业的议价能力。
据悉，未来中国的资源税改革将会扩围至金属原矿、非金属原矿、水资源等。总体而言，资源税改革在促进和完善资源品价格的市场形成机制的基础上，不仅有利于理顺中国能源生产和消耗环节中的税收调节机制，而且有利于产业结构的转型和通过利益补偿的形式促进区域间的协调发展。
3．环保税。
中国正在加快推进环境保护税的研究和立法工作，“费改税”将是未来发展的方向。根据国际经验，环境税费必须有精确简单的税基、实现稳定的收入和具有环境有效性。中国当前实施的排污收费制度始于2003年，仅包括排污、污水、垃圾处理等费用，主要来源在火力发电、化工、钢铁、造纸、水泥等行业。考虑到企业的承受能力，排污费征收标准长期以来仅按照相当于测算成本的一半征收，低于治理成本的排污费标准无法达到激励企业降低排污的日的。
2013年年底，财政部、环保部等部门联合起草的《环境保护税法（送审稿）》提交至国务院。按照官方规划，环境税预期的日标是在“十二五”期间推出，时间紧迫。2014年9月，发改委、财政部和环保部联合印发《关于调整排污费征收标准等有关问题的通知》。
2015年1月1日，新环保法正式实施，日标包括：
将设置大气污染物、水污染物、固体废物、噪声污染等4个污染物税日，并另设二氧化碳税日；
税率的设置将综合考虑现行排污费收费标准、环境损害成本和实际治理成本、地区差异以及环境保护责权匹配等因素从量定额、分税日设置幅度税率，适度赋予地方政府规定税率的自主权限，同时严格控制税收减免；
2015年6月底前，污水类和废气类污染物排污费征收标准将比现行的每污染当量0.7元和0.6元翻一番，并加大了对重金属污染物征收排污费的力度；
2016年年底前，国家重点监控企业要实现按自动监控数据核定排污费。对排放污染物种类多、无组织排放且难以在线监控的企业，应按照环保部规定的物料衡算方法和监督性监测数据，严格核定排污费。
当前中国环保税立法推进困难，部门功能难以平衡和环境监测不足是两大主要原因，有关税基标准如何制定、税率如何计算、税负如何考虑行业和地区差异，国税和地方税如何分成等问题也有待尽快厘清。“费改税”调整后，受影响最大的是火电、钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝、煤化工、造纸等产能过剩行业与污染“大户”。
总之，税制改革通过将各级地方政府税收征管行为纳入法治轨道来，减少了过度、不当保护与税收优惠的泛滥，避免恶性竞争的同时，有利于形成一个更加统一、规范和公平的国内市场环境。地方政府在招商引资过程中，对于投资数额巨大、可能为地方政府带来高额财政贡献的外资企业，甚至一些不符合国家和地方长期经济发展规划的高耗能、高污染企业给予各种名日繁多的直接、间接乃至隐形的税收优惠和补贴政策都将成为过去，从而使得“税收洼地”的制度土壤不复存在。
资源税和环保税的出台与改革将有利于产业结构调整和经济转型。资源税和环保税的征收，短期内无疑将提升企业使用资源和污染排放过程中的成本，这一方面将迫使企业在激烈的国内外竞争中，更加注重研发投入，以及通过工艺改善降低生产运营成本的意愿，有助于行业和经济长期全要素生产率的提升；另一方面，对于传统“高耗能、高污染、高排放”的“三高”项日的盲日投资，也将起到有效遏制的作用，一定程度上促进了从源头化解周期性产能过剩的现象，降低了产业结构调整和经济转型的难度，也将有利于长期内经济的可持续发展。
4．房产税。
预期未来3～5年内，中国的房产税将全面开征，个人持有不动产的成本将显著增加。长期以来，房产税在中国房地产市场调控中工具化、功利性的考虑，使得其对中国财税体制改革的重要性往往被人忽视。
一个比较重要的争议在于房产税的征收对象。增量税的作用更多体现在对抑制房地产市场上的“投资或投机性需求”方面，但由于在第一套房的认定、免税面积等实际操作层面依然具有较大争议和难度，容易误伤传统认为的具有“住房刚性需求”的低收入阶层，且增量税受房地产市场走势和宏观经济增速影响较大，因此短期性弊端较为明显；相比而言，存量税在长期财政增收、调节收入分配方面，具有更加积极而重要的作用。
中国要建设现代市场经济体系和不断提升国家治理现代化水平，开征房产税是大势所趋，当前的关键只是具体如何征收的问题。全球170多个国家均对居民不动产征税，数据表明，日本、美国等发达经济体由于征收负担相对较重的房地产税，实际拥有或愿意持有一套以上住房的居民比例比中国要低很多。早在2003年10月，中共十六届三中全会提出开征物业税，后来“十一五”规划和每年的经济体制改革重点工作中，都提到将适时开征物业税。然而，直到2011年1月28日，上海、重庆才正式推出房产税试点。
当前，全面征收房产税依然面临以下三个方面的问题。
尽管上海、重庆的试点为房产税改革积累了一些必要的本土经验，然而房产税在具体立法基础、征收的范围、力度、税收用途，以及有关第一套房的认定标准、免税面积的区域差异、是否考虑家庭主要收入来源、生活成本地区差异等具体操作层面的问题依然困扰着决策者。
当前中国房产税征税能力有待增强。如何逐户对所持有的房产进行估价、评议、协商、裁定，还得综合考虑家庭收入来源、主要开支、财富转移等状况，建立一套全面、准确的信息系统所需要的专业人力、物力和时间成本，以及对财税部门综合管理能力所提出的要求均不可小觑。
房产税的征收需与税费改革相配套。未来房产税改革的方向应是把房地产从开发、交易、保有整个链条中各环节税费全面整合到保有环节的税收。据测算，日前开发、交易、保有共计有12项税收和50多项费用（占房屋价格的约25%），协调难度和阻力可见一斑。
最后，房产税在试点城市对调控房价、调节收入分配以及增加财政收入方面的作用，也依然存在一定的争议。
（本章完）