|第二章| 国家建构和国家治理转型_二、国家治理的类型和转型
二、国家治理的类型和转型
现代国家的国家治理，从英国进行“光荣革命”于1689年通过《权利法案》、建立君主立宪制政体、确立了资本主义的国家制度算起，在其三百多年的发展进程中，先后形成了治理的四种类型和三次转型。
第一种是统治型。和历史上任何一次的国家更替一样，作为现代的、新兴的资本主义国家，也是建立在暴力的基础上，并凭借暴力维持自己的阶级统治。现代的、新兴的资本主义国家，是由代表着资本主义生产方式的资产阶级根据自己的利益要求，在与封建地主阶级的政治斗争中建立起来的，在当今世界上，英国、法国、德国、意大利、荷兰、西班牙等国，都是经过资产阶级革命建立起现代的、新兴的资本主义国家的代表。
在早期资本主义国家阶段，资产阶级统治者既要镇压被推翻的封建统治势力的复辟反抗，又要面对来自被剥削压迫的工人阶级和劳动人民的底层抗争，强化国家机器的统治职能成势所必然，成为货真价实的“统治型国家”。例如，法国经历了长达八十多年的复辟和反复辟的斗争，每一次斗争都使这部国家机器得以加强。法国大革命自1789年7月爆发后，正在开会的三级会议转变为制宪议会，成为法国的最高权力机关，制宪议会通过了著名的《人权宣言》。1791年制宪议会颁布了法国历史上第一部宪法，规定法国为君主立宪制国家，实行三权分立原则。1792年巴黎人民起义推翻王权，宣布成立共和国，从而建立起法国历史上第一个资产阶级共和国，即法兰西第一共和国。但法兰西第一共和国成立后，1804年拿破仑·波拿巴称帝，建立起法兰西第一帝国，恢复了一些旧制度，尤其是等级制度，随后1815年法兰西第一帝国覆灭，波旁王朝复辟。1830年7月，巴黎人民推翻复辟的波旁王朝的统治，建立了七月王朝，实行君主立宪政体。1848年二月革命后，成立了法兰西第二共和国，路易·波拿巴当选为共和国总统。1852年，路易·波拿巴加冕称帝，建立起法兰西第二帝国。1870年在普法战争中法国战败，法兰西第二帝国覆亡。而在随后爆发的巴黎公社革命中，工人起义者遭到了资产阶级政府军的疯狂镇压，3万多人被杀害，还有5万多人随后被处决或者监禁，7000多人被流放到新喀里多尼亚。对于法国早期资本主义国家所拥有的暴力统治机器，马克思曾经一针见血地指出，“这个行政权有庞大的官僚机构和军事机构，有复杂而巧妙的国家机器，有50万人的官吏队伍和50万人的军队。这个俨如密网一般缠住法国社会全身并阻塞其一切毛孔的可怕的寄生机体”，经历一切变化不过是使它的统治职能更加完备。
第二种是管制型。随着资本主义国家政权的逐渐稳固，资产阶级统治者开始转向对于公共行政事务的治理。资本主义国家也就从赤裸裸镇压的统治型国家转向了更多处置社会公共事务的管制型国家，这是国家治理的第一次转型。首先，资产阶级革命后，英、美、法等国家的人事制度沿袭了封建时期色彩的政治恩赐和政党分肥，产生出一系列弊端：结构性贪污腐败、周期性政治振荡、行政效率低下、人才选拔通道狭窄等。为了适应市场经济的需要和政治稳定，英国采纳中国科举制的优点，于1854年通过了建立文官制度即公务员制度的《诺斯科特——屈威廉报告》。从19世纪中叶到第一次世界大战结束，英、法、美等主要资本主义国家陆续建立了公务员制度，用以协调资产阶级内部的矛盾和冲突，节省政府开支，抑制和减少腐败。人事制度从恩赐制到现代公务员制度的转变，可以说是一种制度创新，也标志着现代国家的治理模式有了历史性改进。其次，对行政事务实行科学管理，即实行政治—行政两分法。美国学者威尔逊于1887年发表《行政之研究》，主张把政治和行政分开科学管理，另一学者古德诺于1900年发表《政治与行政》，定义了行政与政治的不同作用，阐明这两者是完全能够区分的。他认为政治是国家意志的表达，而行政是这种意志的执行。在政府里的政务官负责作决策决定，贯彻执政党和国家的政治意图，公务员则只负责具体的执行办事。第三，确立以科层制为核心的行政组织理论，即确立法理型的命令—服从关系。马克斯·韦伯创立了科层制理论，他指出，现代国家是通过法定选举产生的，具有合法性。因此政府内部科层制结构的上下级关系是命令—服从类型。在法理型命令—服从类型中，个人对领导的服从是根据所认可的法律对职级制表示承认。服从，不是对领导个体的服从，而是体现于对由法律规定的某个职位的服从。
管制型国家公共行政的基本特点，一是严谨精准，公务员讲专业技术性，科层制拥有完美的技术化程序和手段，不仅愈益倚重各类专家，而且在管理的方法和途径上也越来越科学化、合理化。二是责任到位，公务员的从属关系一般是由严格的职务或任务等级序列先在地安排的，每个职务本身的规定细致而明晰，使得每个个人都能够照章办事而不致越出权利义务体系范围。三是
法治原则，公务员讲法律条文规定，受制度约束，必须依法办事。
管制型国家公共行政的弊端主要在于：其一，效率低下，因为机构繁琐、层层审批、公文旅行。官僚制度就像一部运转良好的行政机器，它要求其成员只是做好自己分内的事，即使在一些情况下过分的程序化可能导致效率的低下也在所不惜；其二，不计成本，政府具有垄断性、神秘性，不讲经济效益，预算往往逐年增加，甚至出现了年底预算花不完突击花钱的现象；其三，具有扩张倾向，英国学者帕金森总结为国家患有“机构病”，不断进行自身机构和人员的扩张、膨胀。总起来说，管制型国家形成一个等级森严的官僚制机构，并以这个官僚制机构为中心，政府无所不能、无所不管，由它发号施令，民众得求它办事。政府高高在上、冷若冰霜，正像老百姓所怨言的“门难进、脸难看、话难听、事难办”，是名副其实的“管制型国家”。
第三种是管理型。针对管制型国家公共行政的弊端，20世纪60年代欧美国家发起了行政改革运动，使国家的行政管理进入了“新公共管理”的阶段，这是国家治理的第二次转型。新公共管理的理论大家奥斯本、盖伯勒等人提出“重塑政府”或“政府再造”的口号，振聋发聩、风靡世界。新公共管理理论主张，政府“掌舵而不划桨”，要对政府角色定位，把决策制定（掌舵）和决策执行（划桨）分离。为了实现两者的分离，新公共管理主张通过民营化等形式，把公共服务的生产和提供交由市场和社会力量来承担。而政府主要集中于掌舵性的职能，如拟订政策、建立适当的激励机制、监督合同执行等。由于政府不再干预具体的公共事务，而且重视第三部门组织的作用，可以减少机构人员，实现大社会、小政府。新公共管理理论主张，“公共品”如国防、公安、城市基础设施等必须由政府独家经营，但政府在采购中容易产生寻租活动，应在政府管理中引入市场竞争，通过招标降低成本。新公共管理理论主张建立“企业家政府”，将企业管理的理念和方法引入公共部门。企业家是最精明的，最知道优化配置，主张对精明管理的官员进行提成奖励，建立有使命感的公共组织。有使命感的政府比起照章办事的政府士气更高、更有创新精神，从而也更有效率。
新公共管理的基本特点在于，一是改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，公务员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，顾客至上，增强对社会公众需要的回应力。二是更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共管理的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面充分的自主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。三是强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性。新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。
新公共管理在日趋流行的同时，在实践中也存在不少问题，产生不良的影响，因而遭到许多批评和指责。新公共管理的弊端主要是：对市场机制过分推崇，具有严重的市场化倾向，过于讲究经济效益，把政府等同于企业，鼓励了一切向钱看的动机，导致了公共服务意识的弱化；过于强调绩效管理，对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估是必要的，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估；有害的私营化，公营部门过分私营化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避政府必须承担的提供社会福利的责任。由上可见，新公共管理以市场化和企业化管理作为其核心理念，形成一个高效率、低成本、重绩效的行政管理机构，可以说它是非常有效的“管理型国家”，但它的服务确实还不到位。
第四种是治理型。针对新公共管理的弊端，20世纪90年代兴起了治理理论，使当代国家进入了治理型国家的新阶段，这是国家治理的第三次转型。治理型国家是后工业社会出现新情况、新问题的要求。当人类步入后工业社会的时候，社会利益的多元分化越来越明显，社会公共事务的治理要求相关治理机构有更灵活更高效的回应，以国家为中心的治理结构和以科层官僚制为主的治理机制已经无法适应社会发展的要求。而且，在后工业社会中人们的价值追求也日趋多元化，他们对国家治理的多样化也提出了更高的要求，这与现代政治治理模式所强调的整齐划一和高度规则化的治理形成了一定的张力。在后工业社
会中，在社会资源的配置方面，政府与市场一样表现出乏力的迹象，一方面，市场在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、统计成本等方面存在着内在的局限，单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置。另一方面，仅仅依靠国家的计划和命令等手段，也无法达到资源配置的最优化，最终不能促进和保障公民的政治利益和经济利益。
当代之所以兴起治理的理论并要求转向治理型国家，显然是因为治理比统治、管制、管理具有更广泛的适用范围，治理中的权力主体是多元的、广泛的，其手段也是多样的、相互的，强调沟通和协调。概括地说，治理和统治、管制与管理之间存在着以下几个方面的不同：
第一，主体不同。治理的主体远远要超过统治、管制、管理的主体。统治、管制、管理的主体主要是指以公共权力为后盾的公共组织或公务人员，国家成为中心和关键之所在；而作为治理的主体，国家权力组织并不是唯一的中心，其他的社区组织、志愿者组织和私营组织等都可以是权力的中心，都可以参与，共同进行决策和管理，主体和权威出现了多元化。
第二，权源不同。在权力的来源上，统治权、管制权、管理权都统一来自国家权力机关的自上而下的一级一级授权，并由被授权的权威机关行使。治理权则并非由上级权威机关授予，而是来自公众认可或社会契约赋予，甚至由人民直接行使，这便是自治、共治。
第三，对象不同。统治、管制、管理在大政府时代可以说政府控制着社会生活的方方面面，人们的一切都是其调控的对象；当进入到小政府的时代，政府的作用范围大为缩小；对于治理而言，由于主体多元化了，从现代的大企业、公司到学校、社区组织，它们的治理可以取代政府的控制，治理的范围和对象相当的灵活。
第四，手段不同。统治、管制、管理采取的手段和方法主要以具有强制性的行政、法律手段为主，有时甚至是军事性手段，以实现对社会的强力控制。而治理的手段除了国家的手段和方法外，更多的是强调各种机构之间的自愿平等合作。“治理的主要特征不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作。”治理的手段是复合的、合作的、包容的、协商的，有效性得以增强。
第五，运作方式不同。统治、管制、管理的层级是金字塔形的，权力顺着科层制的流向自上而下地垂直分布，以政府的权威对社会事务实行单向度的、强制的、刚性的控制，其作用的对象只能表现为接受和服从。而治理，由于参与主体的多元化，在迈向共同目的地的过程中，各个主体间的协调和沟通十分突出。治理的层级是扁平化的，所拥有的运行机制，不仅依靠政府的权威，而且依靠合作网络的权威。治理强调公民和社会机构的参与，其权力运行向度是多元的、相互的。治理的权力更多的是做水平的运动，权力的流向是双向或多向的互动。
第六，追求目标和评价标准不同。治理追求和实现的是“善治”（good governance），而统治、管制、管理追求的不过是“善政”（good government），善政的构成要素包括严明的法度、清廉的官员、高效的行政、良好的服务。这种善政是建立在传统的社会统治结构和韦伯式官僚体制之上的，包含于传统的政治与行政的理念之中。而治理达到的善治，已经超出了传统的统治范畴，它强调了政府与公民对公共生活的合作治理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，两者关系处于最佳状态。善治的构成要素被归纳为六个方面：合法性（legitimacy）、透明性（transparency）、责任性 （accountability）、法治（rule of law）、回应（responsiveness）、有效（effectiveness）。很显然，“善治”比“善政”拥有更多的民主、协商、合作的要素，对公民的权利和地位也给予更多的尊重和重视。
治理理论的兴起和治理型国家的实践，不仅仅是对传统行政方式的革新，更是一种社会历史性的变革。这种根本性的思想变革是社会发展的必然结果和历史诉求，将会指导国家变革。随着治理思想的实践和平民化，将会逐渐形成一种后工业时代的社会价值观，它建立在对工业社会和传统政府批判的基础之上，并同经济全球化、世界一体化相呼应，在信息技术和社会信息化的基础上得以传播和发展。同时，和统治、管制、管理相比，治理显然具有更大的优势：一是更能够发挥人类处置自身公共事务的正能量；二是更能调动全社会的积极性；三是更加科学、民主、有效率。众人拾柴火焰高，从某种意义说，治理还特别符合中国共产党强调的群众路线。
治理型国家，将是国家治理的终结，之后将进入人类未来社会的治理。为此，可以将国家治理的发展走向用下图加以表示。
（本章完）