|第二章| 国家建构和国家治理转型_一、现代国家的建构

|第二章|

国家建构和国家治理转型

国家治理，是世界各国必经的一个阶段，人类只有经历国家治理，才能向着未来社会治理走去，这是历史大趋势。但是，国家治理所具有的必然性和普遍性，并不等于说各国的国家治理都是同步的、均衡的、一样的。事实上，随着欧洲文艺复兴和资产阶级革命的兴起，封建制国家被逐步打破，开始了现代国家建构和国家治理的转型，但具体情况又不尽相同。各个国家由于经济、政治、文化、社会等条件的不同，国家建构和国家治理的转型发展有着明显的不同。研究中国国家治理体系现代化，就要立足于中国实际，阐明中国的国家建构和国家治理转型发展的具体情况。

一、现代国家的建构

国家发展的历史说明，人类已经依次经历了奴隶制国家、封建制国家、资本主义国家和社会主义国家。而不同类型国家之间的更迭替代，实际上都要发生并要完成国家建构的任务。由于习惯上把奴隶制国家、封建制国家称为古代国家、中世纪国家，把资本主义国家、社会主义国家称为现代国家，因此，从中世纪国家转变为现代国家，是一次重大的、新的国家建构，经历着现代国家复杂艰辛的建构过程。

在欧洲文艺复兴时期，随着资本主义生产方式的萌发、教权的衰落和王权的崛起，建立现代国家的任务被历史性地提了出来。现代国家是指从近代以来通过资产阶级革命或民族独立运动建立起来的，以一个或几个民族为国民主体的国家。对于这样的现代国家究竟应该怎样建构，新兴的民族国家具有怎样的地位、权力，西方诸多的政治人物和学者进行了大量的论述，作出了重大的理论贡献。

一是马丁·路德领导的宗教改革运动。路德主张宗教信仰自由、政教分离和政权至上。他否定教皇和罗马教会的权威，反对教会干涉世俗政权事务，主张国家政权至上。这是他的政治思想的中心内容。路德强调建立一个由世俗政府统治的、独立于罗马的帝国。君主应全力维护世俗社会的秩序，人民则负有服从世俗国王的义务，这种服从是良好的品德，不服从是最大的罪恶。约翰·加尔文是宗教改革运动的又一个领袖人物，他主张世俗权力是神圣的。加尔文指出，政府是人得救的外在手段。人在地上作客旅，就需要有政府，世俗权力是神圣的。宗教和教会也要辅助政府的活动。宗教反对教徒脱离人间的生活，反对教徒不做工、不自食其力而靠人养活。加尔文要求废除教皇和主教制，主张在教会中实行民主共和制度，教职人员由教徒公开投票选举产生，教职人员与信众平等，并服从信众兄弟大会决定，不能个人专断独行。这些民主共和的主张虽然还只是作为教会的组织原则在加尔文教会中实行，但它却表达了资产阶级要求民主共和的政治愿望。恩格斯在评价加尔文宗教改革的主张与实践时说，加尔文“以真正法国式的尖锐性突出了宗教改革的资产阶级性质，使教会共和化和民主化”。

二是尼科洛·马基雅维利的国家权力学说。马基雅维利在《君主论》中从人性出发，阐述了国家的起源问题，指出国家并不像神学家所说的是上帝创造的，而是人自己为了共同福利的需要建立起来的，人是国家的目的和对象，人是国家命运的操纵者。马基雅维利的政治学的核心不是君权神授，而是民族主义的中央集权思想，并以“人”为中心观察国家，以权利作为法的基础，指出国家的基本要素是军队、法律体系和行政机构与职能等方面，从而开创了以民族国家为研究重点的政治学。马基雅维利认为，权力是国家的核心和政治的目的，国家的根本问题就是统治权，政治就是国家权力，统治者应以夺取国家权力和保持国家权力为根本目的。在国家的政体形式上，马基雅维利从亚里士多德阐述的三种正常政体的比较中得出，共和政体是最好的、最理想的政体。共和政体的优点在于：第一，它把君主制、贵族制和民主制的原则结合在一起，是最稳固的国家形式，能适应各个不同时代

的状况；第二，它能够使社会财富增长得更快，以增进入民的福利，使大多数人都有得到物质利益的机会而防止社会财富被君主所垄断；第三，它比较容易实现人民的自由和平等，容易废止少数人的特权，使人民能够参加国家管理、发挥他们的智慧和力量。

三是让·布丹的国家主权论。在《国家论六卷集》中，布丹开宗明义地说明了主权的重要意义。国家主权、主权的性质、范围和归属等问题，是国家理论的根基。布丹认为，一个国家必须具有至高无上的主权，就像一家之中家长占统治地位，妻子要服从丈夫，子女要服从父亲。掌握国家主权的人叫主权者，组成具有最高主权的合法政府。对于什么是国家主权，布丹说：“主权是在一个国家中进行指挥的……绝对的和永恒的权力。”主权包括八个方面：第一，立法权。布丹认为主权者是一切法律的唯一渊源，法律不过是主权者的命令。所以他说，“主权者就是立法者”，一切服从者都不能参与立法权。第二，宣布战争与缔结合约的权力。第三，任命官吏权。由于主权者不可能亲自行使国家的所有权力，所以有些权力要委托官吏去行使。第四，最高裁判权。主权者是国内最高裁判官，最高裁判权是不可能转让的。第五，赦免权。属于最高裁判权的一部分。第六，有关忠节和服从的权力。服从者有效忠和服从主权者的义务，没有主权者的同意，绝对不能解除这种义务。第七，货币铸造和度量衡的选定权。第八，课税权。这八权是统一的，构成完整的国家主权。但从布丹列出的八权来看，主权中最重要的是立法权、宣战与讲和权、重要官职任免权和最高裁判权。布丹认为，主权与管理权是不同的，管理权是行使主权的权力。主权即统治阶级的统治权是绝对的、不可分割的，而政府的统治权即管理权力是主权派生的，是可以由国家不同机关来分掌的。布丹第一次把国家的组织形式和管理形式区别开来，即把国家类型和政府形式区别开来。

四是雨果·格老秀斯的国际法理论。格老秀斯在《战争与和平法》一书中认为，国际法是对各国有约束力的各种行为规范，各国为了安全、幸福的需要，应该签订共同遵守的国际法。他从国际法的角度论述国家主权，认为所谓主权就是“它的行为不受另外一个权力的限制，所以它的行为不是其它任何人类意志可以任意视为无效的”。这就是说，一个国家的主权，对内来说，是最高的统治权，它是至高无上的；对外来说，它是独立的，不受另外一种权力的支配、限制。格老秀斯认为，国家主权应包括颁布法律、司法、任命公职人员、征收捐税、决定战争与和平问题、缔结国际条约等权力。格老秀斯对主权的分析表明，他主要是从国际法角度考虑主权问题的。他不仅从主权对内最高这个方面来考察主权的性质，而且还考察了主权对外独立这个方面。如果说布丹只是从加强君主专制的需要出发，提出主权最高、永久、不可分割等性质，那么格老秀斯这种关于主权国家对外独立的性质，则是对布丹主权理论的发展和补充。

五是约翰·洛克和孟德斯鸠的分权学说。洛克根据布丹政府的管理权是主权派生的，可以由国家不同机关来分掌的思想，提出国家的权力可以分解，在政府管理中要体现分权原则，即分为立法权、行政权和对外权。立法权是指导如何运用专家的力量以保障这个社会及其成员的权力；行政权是负责执行被制定的和继续有效的法律的权力；对外权是负责决定战争与和平、联合与联盟以及同国外进行一切事务的权力。三种权力中，立法权是最高权力，但也不是专断的权力，它不能超出保障人们基本权利的范围。说它最高，只是相对于行政权和对外权。后来，孟德斯鸠受到洛克影响，在考察英国政治制度的基础上，进一步形成了更为科学的三权划分和分权制衡学说。孟德斯鸠认为，一个国家的权力可以划分为三种：第一，立法权，它拥有制定、修正或废除法律的权力；第二，行政权，它拥有处理有关国际法事项的行政权力；第三，司法权，它

拥有处理有关民政法规事项的审判权力，是惩罚犯罪和裁决私人争论的权力。孟德斯鸠明确地阐述了三权分立的制衡原则。他认为，“制约”和“均衡”是为了防止权力滥用和杜绝专横。所谓“以权力约束权力”，就是立法、行政、司法这三种权力互相分立、互相制约、保持平衡。

综上所述，现代国家的建构，始于16世纪初经济社会的发展和民族国家的形成。现代国家和中世纪国家的不同，主要在于国家是否具有在某一有限领土内的最高权力机关。具体而言，它们之间有着以下五个方面的区别。

一是现代国家要求政教分离，它把政治学看作是道德哲学的一个独特的分支，研究政治统治的艺术。这一点是通过恢复亚里士多德的传统而实现的，亚里士多德主张伦理学研究个体的善，政治学研究集体的善，城邦国家体现了集体的善业。但在中世纪，国家实行政教合一，阿奎那等神学家把国家学说变成神的学说，国家的存在不过是神的意志的存在，地上世俗之国受到天上神之国家的支配。

二是现代国家阐明和证实了国家统治者拥有最高权力，它在自己的领土范围内具有垄断地、合法地使用暴力的权力。但在中世纪封建制国家，国王的权力并不是很大，各封建领主在自己的领地上拥有高度自治权，国王没有超越封建领主的绝对权力；国王的权力还受制于罗马教会，而中世纪罗马教皇的权力非常之大，对国王的权力构成了巨大的威胁，在教权与王权的斗争中，国王失败了要被开除教籍，变成异教徒。

三是现代国家要求承认在每个独立国家的领土内，作为立法者和人民效忠对象的最高权威是至高无上的。这种观念，使中世纪国家的封建领主和教会的权力受到了致命性的挑战。封建领主作为地方豪强势力，不再拥有不受约束管制的权力，而要承认和服从国家的至高无上的权力。现代国家一切强制性的权力都是世俗的权力，任何神职人员拥有的最高权威只能是教育和行道，而不能行使任何强制性的权力或进行世俗的统治。

四是现代国家被认为仅仅是为了行使政治权力、达到政治目的而存在。国家代表公共利益、公共意志，国家权力只限于维护社会和公民的基本的权利和利益。国家和社会、公民要有明确的区分，如果国家权力不受限制地膨胀，过多地侵入社会和公民领域，就会消除国家与社会之间的界限，不再成为自主性与独立性的“政治国家”。而中世纪的国家，则是侵入到社会生活领域。

五是现代国家要求实行分权制衡。和中世纪国家统治者专制独裁、垄断一切权力根本区别的是，为了保证公民的政治自由，现代国家的治权即三种权力必须分别交由不同的人和不同的机构来行使。如果立法权和行政权集中在同一个人或同一个机构的手中，政治自由便不复存在了，因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。如果司法权和立法权（或行政权）同时集中在一个人或一个机构的手中，政治自由也将不复存在，因为如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。如果三种权力都同时集中在一个人或一个机构的手里，那么独揽一切权力的个人或机构既可以用“一般的意志”去蹂躏全国，又可以用“个别的意志”去毁灭每一个公民，包括人的生命、财产和政治自由。现代国家的分权制衡思想，开始把国家和政府分开了，此时的政府是专司行政权的，而在中世纪国家，国家即政府、政府即国家，两者根本无法区别。只有到了近代，政府才有了独立的意义。以至于在政治学中讲到国家问题时，有了一个最基本的区分，现在讲到政府，一定要说明是广义的政府还是狭义的政府。广义的政府就是国家，因为国家就是一个管理机构；狭义的政府指的只是拥有行政权力、进行行政管理的政府。而在一般的意义上，现在的政府，就是狭义上的拥有行政权力的政府。

（本章完）