|第十章| 实施共治是国家治理之重_一、共治的理论依据

|第十章|

实施共治是国家治理之重

共治，即共同治理，也称合作治理、协同治理、多元治理，是当代治理所呈现出来的最显著的特征之一。共治，意味着在公共事务领域中，国家与社会、政府与市场、组织与公民个人、公共部门与私人部门共同参与，形成合作、协商的伙伴关系，通过上下的、双向度或多维度的互动过程，最大限度地增进公共利益。它既包括政府机制，也包括非正式、非政府的机制。在共治展开的过程中，可以有未被正式赋予的权力，其主体也未必是政府，也无须依靠国家的强制力量，却能在其活动领域内有效地发挥作用。共治的存在基础是，形成被多数人接受才会生效的规则体系。实施共治，是国家治理的重心所在。

一、共治的理论依据

治理作为一种风靡全球的理论，它在当代的兴起和发展，有着广阔的经济政治背景和深刻的社会历史缘由。

一方面，当代治理理论的兴起是由于西方国家出现管理危机，即是针对着“政府失灵”“市场失灵”作出的回答。20世纪70年代，西方发达国家出现了“社会福利病”，政府被视为“超级保姆”，政府管理中出现了职能扩张、机构膨胀、效率低下、服务低劣、财政不堪重负等一系列问题，出现了“政府失灵”，公民也无法对公共管理过程实施有效的监督；市场机制则造成了分配不公、外部化、市场垄断、失业等一系列问题，出现了“市场失灵”。面对政府和市场出现的失灵现象，以及第三部门作用的有限性，西方国家意识到公共事务的治理应该是政府、市场和社会的共同参与和合作。在这样的背景下，治理理论作为既重视发挥政府的功能，又重视社会组织群体力量的相互合作、共同管理的方式和理念登上了历史舞台。治理理论反映了西方社会整合政府的、非政府的多种管理工具以达到善治的目的。

另一方面，公民民主意识、民主权利的增强和社会组织的发展壮大，要求走向治理。随着自由、民主制度的实行和社会组织的成长成熟，公民成为各种社会自治组织和公共事务的直接参与者、决定者，形成了由其独立行使或与政府共同行使的社会活动过程，这已不再是统治，也不是管制和管理，而是治理了。治理是政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网络系统。其中，社会组织集团是网络式治理体系中不可或缺的重要因素，它为网络式治理系统的全面运作提供了动力基础和体制化支撑。在众多领域，公民的社会组织或许可以比政府或市场的作用更为有效，且通过这些组织还可以改善政府的管理，弥补市场的缺陷。公民的社会组织的发展壮大，是治理理论勃兴的坚实基础。

当代治理理论的内容，集中在多元的焦点和核心上，换言之，共治的直接理论依据是多元化。多元化主要包括以下三方面：

第一，重视社会组织力量的多元化。治理理论认为，提供公共服务的职责不再仅囿于政府，非政府

组织与私人组织同样可以提供公共服务，甚至供给效能更佳。政府并不是社会管理的唯一权力中心，社会中的非政府组织与私人组织也可以致力于公共服务的提供和社会问题的解决。在国家治理的变革中，应当把传统上属于政府的部分责任和职能转移给社会组织。

第二，重新定位政府在多元化中的角色。治理理论在关注社会组织力量多元化的同时，对政府的角色给予重新定位。治理理论所推行的调控方式使政府的地位和传统角色发生了根本的变化，使其成为有效政府而不是全能政府，国家和政府不再是唯一的决策者，政府成为治理体系的一个组成部分，但依然认为政府在当代社会中发挥着重要作用。为此，治理理论提出了元治理（meta-governance）的概念。元治理是为克服治理失效、使治理更加有效而提出的概念，“是对治理中的基本矛盾进行协调以实现治理活动成功的努力，从本质上看，元治理解决的是不同治理模式之间的冲突”。元治理是治理理论重视政府在社会公共管理网络中的重要功能的体现，充当元治理角色的仍然是政府。但元治理也恰恰说明了，它是以多元为前提依据的。

第三，倡导多元的网络体系。在明确了政府的角色之后，治理理论对治理的网络体系做出了重要的阐释。新的治理体系的权力向度是多元的、上下互动的、相互依存的，而不是单一的和自上而下的。换言之，政府不再“一权独大”、依靠传统的统治权威对社会公共事务实行单向度的管理，而是通过社会合作网络，即建立在广泛协商基础之上的伙伴关系，实现社会治理。治理的主要特征“不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作”。

以上阐述的治理理论表明，由于现代社会生活日趋复杂化、多样化，其对治理者的要求也趋于多元化，单一的治理主体以单一的方式自然无法满足社会的要求。因此，治理理论的基础依据是多元化。多元化，即在公共事务处置的制度安排方面，主张社会公共事务由多主体安排，要求主体多元化，由多元的主体在协商合作的基础上共同治理公共事务，形成多元治理。多元治理通过责任共担和契约化等多种形式，整合不同领域的力量以形成合力，共同促进公共事务的管理。多元治理既可以弥补政府力量的不足、提高政府的治理能力，也可以通过“让权于社会、让权于市场”，增强社会和公民参与公共事务管理的积极性、主动性，促进社会公共事务管理事业的发展。

多元化和多元治理，形成以下五种特点：一是主体多元。多元治理包括多个治理主体，其主体既可以是政府与市场、社会、公民的合作，也可以是公共机构和私人机构的合作，强调多元主体相互平等，不再是政府垄断的单一主体模式，不再侧重于政府主导社会经济

等各项事务。由于现代社会是一个权力、利益逐渐分化的多中心社会，多元治理坚持利益主体的多元化，充分体现了“协商民主注重民主的实质，以承认利益多元化为前提，主张协调各方利益，谋求社会和谐”，制定政策、措施时应考虑各种不同主体的利益，并以社会公共利益最大化为取向。

二是权力多元。多元治理的权力向度是多元的，其权威并不限于政府，否认在公共治理体系中存在一个至高无上的权力中心。故多元治理虽然需要权威，但这个权威却并非一定是政府。鉴于任何一个治理主体都不可能拥有充足的资源来独自解决社会公共问题，各主体必须相互依赖、进行谈判和交易来解决问题，政府则要以法律及公共政策的形式支持不同的利益要求。同时，虽然各治理主体共同参与决策，但在不同决策层次各主体权力有所不同，其权力大小取决于与决策对象的利益相关度。

三是方式多元。多元治理的方式既可“上下互动”也可“水平互动”，更强调灵活性、协调性、沟通性，主要通过协商、协调、沟通、合作、确立认同和共同的目标等方式来治理公共事务，改变了对社会公共事务实施管制或管理的“居高临下”“自上而下”的传统方式。因此，多元治理是各主体互动协作的过程，以协商、参与机制为基础。有效的协商和参与机制是保证多元治理模式健康发展的重要基础。多元治理通过促进不同治理主体之间的沟通与协商，使政府与其他利益相关者原来的管理与被管理、控制与被控制的关系转变成了相互协作的关系。各个治理主体之间的协作意味着以妥协和相互理解为基础的契约关系，以及对权力和资源的更为公平的分配和再分配。

四是运作多元。多元治理的运作方式是复合的、合作的、包容的，以调节复杂多变的社会关系和利益矛盾，增强治理的有效性，改变过去单向的、强制的、刚性的行政控制或命令主义的“统治”方式。多元治理运作过程应保持灵活透明、信息公开，并对治理风格与文化的变化给予及时回应，通过多元治理的运作过程对多元利益主体的责任进行分配。

五是规则多元。多元治理在传统的法律、法规和政策的规则体系基础上，采用契约的、多边的、自治的法律法规、合约、信用、自治章程等规则体系。多元治理行为者有能力和责任运用这些法律的、市场的和文化的规则等来更好地调控和指引公共事务，弥补法律、法规和政策的不足。多元治理的原则可概括为构建信任体系、开放的信息系统、信息共享等原则。

概而言之，共治的理论基础在于多元化以及由此形成的多元治理，多元化强调的是国家与社会、政府与市场、组织与公民个人、公共部门与私人部门等多元主体之间相互交流、合作与协调的共同治理、共同决策、共同分享的过程。与此同时，多元化和多元治理也是一种多层次的、多方式的治理模式，是多元权力向度、多元治理方式、多元运作方式、多元治理规则的统一。

（本章完）