|第六章| 政府治理是国家治理的关键_二、中国政府治理的基本理论和目的

二、中国政府治理的基本理论和目的

政府，作为行政机关，是国家政治制度和行政体制的重要构成部分。政府的设立和运作，涉及诸多问题：一个国家的行政权力如何分配，如何行使，如何受到监督制约；行政机构怎样组织，有什么样的政府职能，自上而下的各级政府如何处理相互间关系；如何进行行政体制改革，运用立法权规范行政、实施行政，更有效地发挥政府的作用；等等。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央创新性地提出“政府治理”的理念，积极推进行政体制改革，推进法治政府建设和依法行政，加快政府职能转变和机构改革，实行政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，实行政务公开，建立权力清单制度和权力运行流程公开制度，大力实施简政放权，加大行政审批制度改革，构成了政府治理新理论、新特征。

政府治理作为国家治理的一个重要方面，其具体内涵如党的十八届三中全会的《决定》所表述的，“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。2015年的《政府工作报告》指出：“我们要全面推进依法治国，加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，增强政府执行力和公信力，促进国家治理体系和治理能力现代化。”2016年的《政府工作报告》更进一步指出，“加强政府自身建设，提高施政能力和服务水平。重任千钧惟担当。面对异常艰巨复杂的改革发展任务，各级政府要深入贯彻落实新发展理念，把全面建成小康社会使命扛在肩上，把万家忧乐放在心头，建设人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府”。概言之，这几年反复提及、共同聚焦的就是“四个政府”建设问题，这集中体现了中国对政府治理的理解认识，构成了政府治理的基本理论。在中国，政府治理是要通过完成切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力等项任务，达到建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府的目的。

法治政府，简言之就是指政府遵循法治、依法行政。党的十八大报告指出，要“建立健全权力运行制约和监督体系。坚持用制度管权管事管人”, “要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”。党的十八届四中全会《决定》进一步将法治政府界定为“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”六个要求。建设法治政府是社会进步的重要标志，一个文明国家、进步社会，必须有一套完备而又实施良好的法制。法治政府、依法行政，可以有力地助推经济社会发展：一是降低经济活动中的行政管理成本；二是最大限度地激发人们的创业积极性，利用各种制度和机制构建一种只要付出辛劳就能获得成功的社会预期；三是打破因行政管理而形成的垄断，更加合理、高效地配置资源；四是维持统一、公平的市场竞争秩序，确保政令畅通，合法权益得到切实保护，违法行为得到及时制裁；等等。

创新政府，包含两层基本含义，其一是政府推动经济社会发展的立足点，现在必须放在创新驱动上面，而不能靠过去的资源投入、资金投资，应转向主要靠创新驱动。当今世界，各国

竞争优势也主要是竞争创新的优势。其二是政府的自身建设也是这样，唯有通过创新，才能降低政府成本，提高政府效能，既要解决政府在创新发展中存在的资源不足、动力不足等瓶颈问题，更要解决政府在创新中存在的体制机制弊端问题。

廉洁政府，就是要求坚持依法用权，尚俭戒奢，深入开展党风廉政建设和反腐败斗争。认真贯彻落实党中央八项规定的精神，坚定不移地走群众路线，坚持不懈地纠正“四风”，继续严格执行国务院的“约法三章”，对腐败分子零容忍、严查处，无论腐败行为是出现在领导机关，还是发生在群众身边，都要严加惩治、绝不留情。

服务型政府，简言之就是为人民服务的、使人民满意的政府。服务型政府具有鲜明的五大特征：一是在政府机构和公务员队伍中，必须具备为人民服务的高尚品质和基本功能、作用；二是在政府职能结构中，公共服务职能更加突出，并逐步成为政府的主要职能或核心职能；三是在政府组织结构上，公共服务部门不仅占有相应的比重，而且占有重要的地位；四是在政府财政支出结构中，公共服务支出所占比例逐渐增大，并成为政府主要支出；五是在政府发展的取向上，必须建立健全惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的公共服务体系，实现基本公共服务的均等化。

建设法治政府，是规范行政行为实现有效治理的神圣使命。党的十八届四中全会《决定》为建设法治政府指明了路径。第一，要依法全面履行政府职能。完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为。推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。第二，要健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严肃追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。第三，深化行政执法体制改革。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。推进综合执法，理顺行政强制执行体制。严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。第四，坚持严格规范公正文明执法。依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。完善执法程序，建立执法全过程记录制度，明确具体操作流程。建立健全行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制。第五，强化对行政权力的制约和监督。加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。加强对

政府内部权力的制约，建立常态化监督制度。完善纠错问责机制，完善审计制度，推进审计职业化建设。第六，全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件，按照政府信息公开要求和程序予以公布。推行行政执法公示制度。推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。

建设创新政府，是代表着政府未来正确发展的前进方向。政府创新，就是要创新政府治理的方式、方法和手段。例如，加强创新政府建设，最重要的是必须做到决策的科学化民主化。怎样保证决策科学民主？有一个重要的条件就是决策不能只由领导人的脑袋来决定。领导人的脑袋很重要，但也不能够只是靠领导者的脑袋，要善于借助外脑。这个外脑就是现在中央提出来的智库，也叫思想库。习近平非常重视思想库建设，他提出，中国要建立一批有国际影响力的高端智库。为此，中共中央出台了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，在《意见》里面提出，要统筹推进党政部门、社科院、党校、行政学院、高校、军队、科研院所和企业以及社会智库协调发展，今后的决策需要通过智库来提交咨询报告。

建设廉洁政府，是人民群众的迫切愿望。党中央和国务院已经提出，党风廉政建设和反腐败斗争永远在路上。什么叫“永远在路上”？就是反腐败斗争是不会停止的，反腐败斗争上不封顶、不会设限；下无死角，也不定量，一反到底，除恶务尽。党的十八大以来的“打虎拍蝇”，已经取得了显赫的战绩，但今后的反腐败仍然面临着严峻复杂的形势，不但要继续清除腐败的存量，更重要的是要遏制腐败的增量，不让腐败继续产生。为了实现这样的目的，必须走制度反腐的道路，要确定制度反腐的根本保障措施。这就是中央提出要形成和建构“不敢腐、不能腐、不想腐”的“三不”反腐制度体系。只有彻底地清除政府中的腐败，才会兴党兴国。

建设服务型政府，是人民群众的根本要求。政府必须坚持主动作为，狠抓落实，切实做到勤政为民。广大公务员特别是领导干部要始终把为人民谋发展增福祉作为最大责任，始终把现代化建设使命扛在肩上，始终把群众冷暖忧乐放在心头。各级政府要切实履行职责，狠抓贯彻落实，创造性开展工作。为此，要采取以下四大措施：第一，树牢勤政为民的理念。服务型政府，总的要求就是政府机关和公务员要以为人民服务的思想作为根本指导，要以公民的利益为本位，以公共需求为尺度，把公共服务职能作为核心职能，尽最大可能公正地、有效地为公民提供满意、高质量的公共产品和公共服务。公务员必须树牢以人民为主体地位、人民高于一切的思想。第二，完善政绩考核的评价机制。要加快服务型政府建设，需要能够提供优质服务的公务员队伍，要对公务员进行政绩考核评价。对实绩突出的，要大力褒奖；对工作不力的，要约谈诫勉。第三，树立榜样、褒奖先进。第四，治理为官不为、庸政懒政怠政，对官场不正之风要进行严肃治理。

（本章完）