|第六章| 政府治理是国家治理的关键_三、中国政府治理建设的途径和任务

三、中国政府治理建设的途径和任务

当代中国的政府治理建设，其动力既来自市场、社会以及国际力量的推动，又来自政府对自身结构和功能的认识和基于这种认识基础上的自我改善。政府是推动经济社会进步，实现国家现代化的主体力量，又是接受现代化过程冲击和考验的客体对象。中国的政府治理是一个开放性的系统工程，必须从政府自身、政府外部的各因素以及政府与公民、社会之间的互动中去寻求建设发展的途径和任务。具体而言，包括以下几个方面：

一是改革政府机构，建立强而精的政府。改革开放以来的政府机构和人事制度改革以及行政法制建设等都属于中国政府治理的范畴。自党的十四大确定要建立社会主义市场经济体制后，党的十五大又把行政改革的目标确定为“按照发展社会主义市场经济的要求，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善公务员制度，建设高素质的专业化行政管理干部队伍”。中国应坚持这个目标，逐步地精简机构和人员，理顺职能与内部关系，完善法律和法规，改革行政管理的流程和内部制度，使能适应社会化、专业化、合理化、科学化的行政管理体制建立得更加完美，运转更加协调，从而提高政府治理的行政效率和公共能力。

二是培育社会中介组织，建立政府与社会的合作。除了要理顺政府组织内部的结构与相互关系之外，更为重要的是要处理好政府与社会的关系。任何一种理论都不可避免要涉及政府的地位和作用，尤其是以公民权利为本位的国家，政府的地位更是受到限制。我国历来有重政府、轻社会的传统，要改变这种状况，要顺利实现计划经济向市场经济转型，实现政府职能的转变，就必须培育和发展社会中介组织，完善社会的自组织结构，培养社会的自治与自律能力，建立政府与社会的相互依赖、相互协作的互动关系。

三是重视公民的参与治理积极性，实现治理民主化。在西方，参与治理被作为一种公共行政改革的基本模式，受到理论界与实践者的高度重视。公民，不仅是作为顾客，是上帝，要求享受各种服务和权利，而且也应成为公共服务的监督者，必须在参与治理中实现自己的权利和价值。此外，西方人士从管理心理学的角度，论证了公民和低层公务员作为最直接、最了解公共需要的群体，通过吸收他们参加决策过程与治理过程，发挥他们的积极性，可以提高公共服务的质量和效率。当前，中国在实施政务公开方面进行大量的努力，在基层民主自治方面也取得了可喜的成就，应大力发展和支持政府治理民主化的实践，逐步健全人民参与治理、监督公共行政的系统配套制度。

四是变革行政管理具体方式，实现政府治理制度创新。“政府掌舵而不划桨……政府授权而不必躬亲……”西方国家在公共行政改革中提出的企业型政府范式，其实质上是改变传统的行政管理方式，从而实现提供更高效的公共服务和公共产品。在具体方式上，通过市场机制在公共服务领域的运用，通过合同出租、私营化、合营化等各种灵活多样的方式，来实现和扩大政府的公共职能。中国也要明确公共生活领域权力主体多样化的现实，灵活地运用行政指导、行政合同、行政规制、行政许可以及各种经济法律的手段来实现公共职能，最大限度地以最低的成本求得最大效益的收获，最大限度地满足人民的公共需要。

当代中国政府治理建设，处于全面建成小康社会决胜阶段的大背景之下。在全面建成小康社会决胜阶段，中国经济面临着下行压力，为了更好地发展，需要加强供给侧结构性改革，增强持续增长动力。围绕着解决重点领域的突出矛盾和问题，必须加快破除体制机制障碍，以供给侧结构性改革提高供给体系的质量和效率，进一步激发市场活力和社会创造力，这为推进中国政府治理改革提供了新动力，但同时表明，经济要发展，确实也离不开搞好政府治理改革。为了推进中国政府治理建设，必须完成以下七项任务：

一是推动简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展。这项改革任务包含的要点比较多：第一，要以敬民之心，行简政之道，切实转变政府职能、提高效能。第二，要继续大力削减行政审批事项，并且注重解决放权不同步、不协调、不到位问题，对下放的审批事项，要让地方能接得住、管得好。第三，要深化商事制度改革，开展证照分离试点。第四，要全面公布地方政府权力和责任清单，在部分地区试行市场准入负面清单制度。第五，对行政事业性收费、政府定价或指导价经营服务性收费、政府性基金、国家职业资格，实行目录清单管理。深化价格改革，加强价格监管。第六，修改和废止有碍发展的行政法规和规范性文件。创新事中事后监管方式，全面推行“双随机、一公开”监管，随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，及时公布查处结果。第七，推进综合行政执法改革，实施企业信用信息统一归集、依法公示、联合惩戒、社会监督。

二是大力推行“互联网+政务服务”、推进政府信息化建设。2016年的《政府工作报告》指出，“加快政务信息化建设，实现部门间数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵。”“互联网+政务服务”说起来是信息化建设，但实质是一种国家能力的建设，对政务公开、政府职能转变和行政体制变革具有重要推动作用。现在，整个互联网技术也更加发达，以此为基础的大数据正在深刻影响着经济社会生活。多年来，政府在信息化建设方面投入力度不断加大，许多政府部门硬件设备获得极大改善，但在农村、基层和偏远地区硬件设备则相对薄弱。加快信息化建设更为重要的问题在于，必须解决部门利益阻挠，使得信息内部掌握而不对外公开，从而造成信息孤岛现象。还要调整信息建设机制，克服以部门为中心的信息建设导致不能互联互通，对软件开发和系统维护不重视的问题。2015年8月，国务院常务会议审议通过的《大数据发展行动纲要》，确立了把政府大数据建设和创造健康发展的大数据作为核心内容，指明了信息化建设的基本方向。

三是推进大部制改革，优化行政层级和行政区划设置。大部制改革是一个系统工程，不仅是横向，也包括纵向改革；不仅是中央政府机构的改革，也是包括各个地方政府在内的行政机构改革。大部制改革，不光是整合出几个大部门的事情，在地方搞大部制，主要还涉及国家现行行政层级比较多的问题。现在中国大陆有31个省区市，有的省管上百个县，最多的有一百五六十个县，目前提出的省直接管县（市），就是想裁掉地级市这一级的行政管理层级，从而减少一个行政层级。但是，按照现有的国家行政区划设置，省级政府搞了大部制改革后，又怎能管得过来？一个省通常管辖四五十个县还可以，要是管辖了七八十个甚至一百多个，就不一定能管过来和管得好了。因此，党的十八大报告提出，要优化我国的行政层级和行政区划设置，在有条件的地方逐步探索省直接管理县（市）改革，推进和深化乡镇行政体制改革。

四是推进事业单位制度改革。目前，我国事业单位共有110多万个， 3100多万正式职工，1000多万离退休人员，总共4000多万人，完全由政府负担。一些事业单位功能定位不清、政事不分、事企不分、机制不活，国家支持公益服务的政策还不够完善。这些问题影响了公益事业的健康发展，迫切需要通过推进事业单位改革加以解决。依据其社会功能，现在把现有事业单位划分为承担行政职能、从事公益服务、从事经营活动三类。同时，根据职能任务、服务对象和资源配置方式，公益服务单位，进一步细分为公益一类和公益二类，确保其公益属性和生机活力。可见，社会功能是否为公益性质，是划分现有事业单位三大类的唯一标准。通过推进事业单位制度改革，到2020年建立新管理体制，将形成新的事业单位管理体制和运行机制，形成中国特色公益服务体系。

五是推

进政府廉洁履职和反腐败斗争。要落实履行党风廉政建设的主体责任，严厉整治各种顶风违纪的行为。《中国共产党纪律处分条例》第一百一十四条规定，“党组织不履行全面从严治党主体责任或者履行全面从严治党主体责任不力，造成严重损害或者严重不良影响的，对直接责任者和领导责任者，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分。”各级政府的负责人，要切实承担起党风廉政建设主体责任，凡是失职失责者，必须受到纪律的惩处。要加强行政监察工作，推进审计监督的全覆盖。以减权、限权、创新监管等举措，减少寻租空间，铲除滋生腐败的土壤。要推动党风廉政建设持续深入发展，特别向基层延伸，纠正侵害群众利益的各种歪风邪气，惩治腐败、除恶务尽。

六是坚决处理为官不为，克服庸政懒政怠政。当前，在政府治理改革中，治理工作不力、为官不为、庸政懒政怠政，成了一个迫切需要回答和解决的问题。政府中确实有不少官员勤奋奉公，追求创新，但也确实有一些官员思想境界不高、精神萎靡不振、出工不出力、疲疲沓沓、安于现状、乐于守成。这后面一部分人或者工作不上心，多一事不如少一事；或者感叹现在当官没好处，得过且过，对事情拖着磨着，甚至搞“不给好处不办事”；或者不敢担当，怕惹问题，怕遭非议，遇到矛盾躲着来，碰到困难绕道走，不愿得罪人，充当老好人。进一步整肃和解决官员庸政懒政怠政的问题，必须采取有力的举措：第一，要把公务员和干部勤政务实、干事创业的精神动力激发起来，增强公仆意识、责任意识。第二，要把公务员和干部勤政务实、干事创业的物质动力激发起来，注重党在执政条件下公务员和干部的个人利益问题，切实解决公务员和干部收入过低和干事创业效益与其物质待遇不相称的问题。第三，要有效激发公务员和干部勤政务实、干事创业的动力，还要让制度释放出巨大能量。必须营造良好的从政环境、政治生态和干事创业的宽松氛围，要健全激励机制和容错纠错机制。凡是在改革中出现失误的，只要不是为了私利，就要宽容失误，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事，也能干成事，使他们心情愉悦，敢于担当。

七是加快各项政府治理制度的更加成熟定型。1992年，邓小平在南方谈话时指出，要用30年时间使中国特色社会主义的各方面制度更加成熟更加定型。按照这样的时间表，应该于2020年完成这样的工作。在政府制度方面，一要成熟完善行政领导制度。国务院是中国最高国家行政机关，实行总理负责制，总理负责国务院的全面工作，副总理和国务委员协助其工作。由总理召集和主持国务院全体会议、国务院常务会议，国务院工作中的重大问题，必须经全体会议或常务会议讨论。中国的行政领导职权是带有合议性质的总理负责制。在中国的各级地方人民政府机关中，也普遍采取首长负责制，既体现了集体领导，又有利于分清职责、快速高效地进行行政领导。二要成熟完善行政立法制度。宪法规定，国务院“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。行政立法可分为制定行政法规和制定行政规章两种。制定行政法规：由国务院发布的行政法规，由国务院总理签署发布令，行政法规涉及的范围很广，可涵盖国务院的管理范围。制定行政规章：行政规章是指国务院组成部门、直属特设机构、直属机构、经授权的直属事业单位，各省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，根据宪法、法律或行政法规，在自己的职权范围内制定的规定、办法。三要成熟完善行政执行制度。要坚持严格规范公正文明执法，依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，健全行政执法和刑事司法衔接机制，建立健全行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制，完善纠错问责机制。

（本章完）