|第六章| 政府治理是国家治理的关键_一、中国政府治理制度和组织结构

|第六章|

政府治理是国家治理的关键

在近代的国家发展进程中，政府成为一个核心概念。现代意义上的政府，指的是执掌行政权的国家机构。在实行“三权分立”的国家，各政党要登上执政的舞台，就要争夺政府的组阁权，通过执掌政府，实施施政纲领。在社会主义国家，政府成为行政的中心，执政党通过政府履行政府职能，推动经济社会的发展，因此，政府在国家治理的活动中占有重要的地位。尤其在当代中国，“有效的政府治理”成为国家治理现代化的关键。

一、中国政府治理制度和组织结构

当代中国的政府治理是在一定的指导思想和历史条件下形成和发展起来的，构成了政府治理的基本制度。

中国的政府和政府治理，是以马克思主义作为指导思想的。马克思、恩格斯对社会主义社会的一些设想以及对资本主义政府的批判，都对中国的政府制度产生了深刻的影响。中国政府治理在体制上的渊源，则可追溯到中国共产党在成为执政党之前领导建立的政权，包括20世纪30年代早期在江西革命根据地建立的中华苏维埃政权，抗日战争时期在陕甘宁边区建立的抗日民主政权，以及解放战争时期在解放区建立的革命政权。

——中华苏维埃共和国。1931年11月，中国共产党主持在江西瑞金召开第一次全国工农兵代表大会，大会通过《中华苏维埃宪法大纲》和《苏维埃地方政府组织条例》，宣布成立中华苏维埃共和国，选举产生工农兵代表大会执行委员会，并组织了临时中央政府人民委员会。

——陕甘宁边区政府。1937年，中国共产党和国民党合作建立抗日民族统一战线，中共中央随后宣布取消中华苏维埃共和国名称，将苏维埃政权改为国民政府的一级地方政权，亦即陕甘宁边区政府，参议会选举产生同级政府，作为行政机关。

——解放区革命政权。1945年抗日战争结束，国共两党的统一战线破裂。自1945年10月起，陕甘宁边区陆续将原边区各级参议会改为人民代表会议，由人民代表会议选举产生同级政府。随后，各解放区也先后召开人民代表会议，由人民代表会议产生同级人民政府。中国共产党在夺取全国政权之前建立政权的尝试所获得的经验，直接地体现于新中国成立的中华人民共和国政府制度之中。

苏联是世界上第一个建立了一整套社会主义政府制度的国家，又是中国革命长期的主要支持者，在某种意义上也是指导者。革命胜利之后，中国共产党在缺乏经验的情况下，面临着尽快建立社会主义政权的紧迫任务，必然要向苏联学习。20世纪50年代的中华人民共和国的政府制度，从基本结构、行政部门的设置及其相互关系，直到各政府部门、各具体制度的确定，几乎都模仿了苏联的体制。中华人民共和国的政府制度在发展和变革中，还借鉴了其他国家的有益经验，形成了中国的政府治理，表现为代表和履行政府职能的各种机构和规范它们相互之间关系的各种运行机制体系，这可以从政府运行机制的分析中归纳政府治理的组织结构。

一是政府结构。政府机构的运行机制是政府制度的重要内容之一。政府机构是国家行政活动的主体，是国家为了管理社会事务而设置的负责行政领导、行政执行、行政组织和行政监督的国家机关。在我国政府机构的设置和运行中，首先需要明确的就是政府之间的结构模式。中国是单一制国家，政府制度中有中央与地方之分。中央一级的政府制度就是国务院的组织和工作制度，地方政府制度就是自省级至乡镇各级地方人民政府的组织和工作制度。从中央人民政府即国务院到基层的乡镇人民政府，从国务院各部、委、行、署到市县的职能局、办，构成了一个完整统一的组织系统，并呈现出不同的结构模式，大致有以下三种：

第一，全国各级人民政府的排列组合呈现出塔式结构。处于塔尖的是最高国家行政机关即国务院，国务院下设31个（除台湾）省、自治区、直辖市人民政府和香港、澳门两个特别行政区政府。省级人民政府下辖若干市、县、区人民政府。因基层政府的不同又形成不同层级：二级制，如直辖市—区政府，省—县级市政府；三级制，如直辖市—区—镇政府，省（自治区）—县—乡（镇）政府；四级制，如省（自治区）—地级市—县—乡（镇）政府。中国国家行政组织体制从整体上说是中央集权的行政体制，各级政府机关之间存在着严密的领导与被领导的关系，这与中国是单一制的社会主义国家，强调中央集权统一领

导相适应。同时，中国在遵循中央统一领导的前提下，也十分强调充分发挥地方的主动性和积极性，把集权制与分权制结合起来。

第二，政府职能部门的纵向分工呈现出纵向垂直结构。这种结构一般分为两种情况：一是同一级政府内部职能部门的纵向结构。如国务院的职能部门设三级：部（委）—司—处；地方国家行政机关一般设两级，如省政府的厅（局）—处，地级市政府的局—处（科）。二是上下级政府职能部门的纵向结构。公安、安全、审计、监察等独立性较强的职能部门，上下级之间是领导与被领导的关系；经济、文化和社会管理等部门，上下级之间是业务指导与被指导的关系。纵向职能结构是国家行政职能纵向分工的体现。上下级职能部门所管理的事务性质相同，但是管辖的范围随层级的降低而缩小，并且不同层级在权力关系上存在着不同程度的隶属关系，这就保证了行政职能履行的统一性和协调性。

第三，同级政府机关之间和政府机关内部各同级部门之间是横向并列结构。一般也分为两种情况：一是不同行政区域的政府关系，如各省、自治区、直辖市政府之间的关系，各县（市）政府之间的关系，各乡（镇）政府之间的关系，其中也包括不同管辖区域内同级职能部门之间的关系。二是同一人民政府内部各职能部门之间的并列关系，如国务院各部委的关系，同一部（委）内的各厅、局之间的关系，等等。处于横向并列结构中的各部委之间是平等协作关系。为了履行同一级政府的整体行政职能，它们之间的互相配合协作是十分重要的。

二是政府领导体制。与其他政治权力机关的集体领导体制不同，我国政府系统实行的是党委领导下的首长负责制。按照宪法规定，各级国家行政机关实行首长负责制。国务院实行总理负责制，各部委实行部长、主任负责制；地方各级政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。所谓首长负责制，是指各级政府及其部门的首长在民主讨论的基础上，对本行政组织所管辖的重要事务具有最后决策权，并对此全面负责。实行首长负责制目的在于强调行政首长在履行职能时的作用和明确其工作责任，从而提高国家的行政效率。中国的首长负责制是在民主集中制基础上的首长负责制，与宪法所规定的“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”是一致的。

首先，首长负责制是民主集中制原则在国家行政制度上的体现形式。民主集中制原则所否定的是排斥民主的官僚集中制与不要集中的无政府主义，它并不一概排斥适度加强个人的权力与责任。国家行政机关主要是执行国家权力机关的既定决议，其核心是效率问题。适度加强行政首长的权力与责任，正符合国家行政活动的特点。

其次，首长负责制是以民主制为前提的个人负责制。它在本质上不同于否定民主的个人独裁。这主要表现在，一是国家行政机关的首长都是由法定的民主程序选举或决定任职的，对国家权力机关以及上级国家行政机关负责并受其监督；二是行政首长只能在宪法和法律的范围内依法行使权力，行政首长履行行政职能的权限仅在于对宪法、法律的执行。

最后，首长负责制在制度上结合了合议制的特点。在决定本级政府行政事务中的重大问题时，行政首长都必须先提交有关会议进行民主讨论，然后集中相关意见，作出最后决策。不同的是，这一决策不受少数服从多数原则的限制。这样既保证了在重大决策上的民主讨论和意见表达，又能使行政首长的权力得到实现。

三是政府职能与责任机制。任何一个政府的存在都必须以其拥有的职能作为前提，任何一个政府的运转都以责任作为保障。在我国政府治理体系中，政府职能及其责任机制是政府治理的重要部分，也是我国当前政府治理变革的重要出发点和突破口。

政府职能确定了政府活动的范围和领域。政府职能包括政治职能、经济职能、文化职能、社会职能和生态建设职能。从政府治理的方式和程序来划分，政府职能主要包括计划、组织、指挥、控制、协调、沟通、监督等方面的内容，也就是常说的“程序性职能”。程序性职能是政府基本职能得以实现的手段。从新中国成立到社会主义建设的各个阶段，尤其是到当前的改革开放进入到建立和完善社会主义市场经济体制的阶段，政府职能的内涵更是发生了显著的变迁。为此，当前政府治理体系的改革成为时代的主题，主要原因也就在于政府职能的转变。

新中国初期，面临着巩固新生革命政权的严峻形势，当时把

执行阶级统治职能放在首位，是完全正确的。当政权已经巩固、生产资料私有制的社会主义改造基本完成以后，国家的中心任务是经济建设时，政府职能的重点应及时转移到大力发展生产力、强化社会经济管理职能上来。改革开放以后，我国终于实现了工作重点转移，把发挥社会经济管理职能放在首位。就当前而言，转变政府职能是指从适应高度集中的计划经济模式需要的职能，转变为适应社会主义市场经济体制需要的职能；从传统的社会管理职能，转变为现代的社会治理职能。建立一个科学的政府职能体系，才能为社会主义市场经济条件下政府系统的良性运行机制的建立奠定基础。

在社会主义市场经济体制的不断发展和完善的条件下，政府职能及其责任要形成新的定位。主要包括：第一，为经济和社会健康、稳定、持续发展提供有效的公共政策；第二，通过财政、金融、货币等宏观经济调控手段调节市场，引导社会经济发展；第三，通过经济立法、执法等法律手段规范市场主体的行为，维护市场秩序；第四，扩大政府的社会调控和社会服务功能，维持社会秩序，提供社会福利；第五，优化政府本身的管理，实现政府行政的法制化和高效化。

就责任机制而言，重要的就是政府责任监督机制，也就是我们常说的政府监督体系，其核心是行政监督。行政监督是指对国家行政机关及其工作人员的职务行为是否合乎宪法和法律而实施的全面监察与督促。行政监督的目的在于确保国家行政机关及其工作人员依法准确使用行政权力，防止对行政权力的滥用。中国正处于从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的时期，行政腐败是一个比较突出的政治现象。在此情况下，通过加强政府监督，对行政活动进行监控以抑制腐败，促进行政活动规范化，就成为一个更为必要的任务。

从以上我国政府治理体系的历史形成和运行机制中可以看出，我国的政府治理体系产生于特殊的历史时期，又在特殊的民主政治架构和政党政治背景下运行，既存在数千年封建社会遗留的痕迹，同时又受到苏联模式的深刻影响，我国的政府治理体系存在着不少弊端。一是权力过分集中，行政强势地位凸显，人治色彩浓厚。这有三个特点：在中央政府与地方政府权力分配上表现为中央政府高度集权；在政府对经济管理上表现为政经不分、政企不分，政府集中经济管理权过多，实行以行政手段为主的直接微观控制；在政府机构设置上表现为机构庞大臃肿而效率低下。权力淤积在各级政府部门，企业缺乏应有的生机和活力。二是政府治理职能界定不科学、机构设置不合理，效率和效能低下。政府管得过多、过死，形成了政府体系与机制上的无限责任和无限权力，一方面，抑制了个人择业、创业和投资的积极性，形成投资不足、就业机会少等问题；另一方面，政府权力过大，形成了权力部门化、个人化和利益化的局面，腐败问题层出不穷、久治不愈。机构重叠，部门之间、条块之间缺乏协调机构，政府内部工作不协调，或者协调的成本很高；政府行为效率很低，存在公文旅行、文山会海等。三是造成重复建设现象，多头管理，各自为政，导致效率低下，内耗严重。在政府组织的职能配置上，政府部门对职能的切割过于细小。在行政权力的运行方面，缺乏透明度。 在政府的公共服务和社会治理上，政府强调本位利益和缺失被期望的职能。本来政府的职能就是提供公共服务和社会治理，但是，目前政府的突出问题就是政府谋求政府及政府机构本身的利益，而忽视公众期望的公共产品提供，社会治理缺位。四是依法行政观念淡薄，行政随意性强，腐败现象严重。政府运行机制是政府体系运行的一套规则体系。政府体系不是一个静态的躯壳，而是一个动态的有机体。正像一部机器只有开动起来，才能体现它的功能。政府运行机制通过提供一系列规则，界定政府及公务人员的职责范围，约束人们之间的行为和相互关系，从而减少管理中的不确定性，促进行政管理体制的良性运转。长期以来，我国政府运行机制存在很多问题，主要表现为缺乏一套较为完备的规则体系。依法行政观念淡薄，权比法大的思想和现象比较突出；在权力制约方面表现的软弱无力，不仅一些监督制度不健全，即使是已经建立的监督制度，在现实运行中也往往由于各种原因没有发挥应有的作用；人情观念和裙带关系盛行，行政的随意性强，各种贪污腐败现象和不正之风在很多政府治理方面存在。这些都构成了政府治理不善的主要问题，需要在政府治理的改革和建设的实践中加以克服和解决。

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