第三章 防治腐败的经验与教训_二、国外防治腐败的经验与教训

二、国外防治腐败的经验与教训

在社会形态上，西方发达国家属于资本主义社会，公共权力代表资产阶级的根本利益，但不可否认，其权力的公共性具有二重性，一是代表狭隘的资产阶级整体利益的公共性；二是为了维护阶级统治而必然体现出代表整个社会利益的公共性。这两种公共性都遭遇到权力腐败的困扰，因此，西方国家在防治腐败的问题上也是不遗余力，政治学家们致力于研究权力腐败的根源和形成机制等问题，政府也制定相应的措施，力图把腐败控制在一定的限度之内，在防治腐败问题上积累了一定的经验。

1．西方发达国家防治腐败的基本经验

西方国家进入资产阶级时代后，经过数百年的发展，在防治腐败的问题上，取得了很多的经验，概括起来，主要有两条，一是在权力体系内，通过分权的方式，加强监督，防治腐败；二是为权力体系的运行提供融洽的社会环境。

一方面，以分权为前提，通过权力之间的相互制约与监督，防治腐败。关于政治权力，西方社会公认的基本观点是：绝对权力导致绝对的腐败。为了防止任何权力层次生成绝对权力，就需要把顶端的国家权力和各个层级的公共权力加以分解，使每个权力都直接受到其他权力的制约，因此，分权构成西方社会公共权力的基本模式。当然，各个国家的具体的分权模式以及运行状况也不尽相同，而且在分权模式下也产生各自的特殊性。分权模式中，立法、司法和行政三权分立具有代表性。

简要地回顾一下西方社会的发展史，就可以看出，分权思想在西方社会源远流长。古希腊时期的城邦民主制，设计的初衷就是对公共权力的制约。西欧封建社会时期，就出现过元老院、平民团和执政官三权分立的政权组织形式。进入资产阶级革命时代，关于政权组织形式问题，英国思想家洛克曾提出立法、行政和外交三权分立的观点。孟德斯鸠则明确提出立法、司法、行政三权分立思想，并形成了比较完善而系统的分权理论。在孟德斯鸠看来，道德无法有效地约束权力，只有权力才能约束权力，就是说，不能寄希望于专制统治者的个人道德实施良性的政治统治。孟德斯鸠的分权理论为美国构建政治体制提供了理论基础，在资产阶级政治实践中发挥着重要的作用。美国凭借超级大国的地位，向外部世界输出三权分立的政权组织模式，用这种政治模式改造日本的政治体制，获得了巨大的成功。当然，有的国家接受了美国的三权分立模式，不仅没有推动社会进步，反而加剧了国家政治腐败，贫富差距不断扩大，平等自由毫无踪影，陷入社会动荡不安的泥沼中。事实证明这种分权模式没有普适性，应与所在国家历史文化传统和现实情况及民族特点结合起来，依据本国国情选择政权组织形式。当然，现代西方社会普遍实行权力制衡的政治体制是资产阶级革命的产物，矛头指向的是专制制度，其内在包含着鲜明的进步性和革命性，应该高度重视而不能简单地抛弃。

在美国，以三权分立为前提，代表社会不同阶层、不同利益集团的政党，通过议会选举、决策的方式协调彼此之间的矛盾和利益关系，最终通过政府权力贯彻下去。因此，不同的利益集团都把目光聚焦于政府，监督政府权力的一切运行，从而确保权力运行的“公共性”，防止腐败。在美国联邦政府的层次上是这样，在各级地方政府的层次上也是如此。由此形成了大大小小的无数个彼此力量相当的权力中心，彼此相互制衡、相互监督，比较有效地遏制了权力腐败。

从表面上看，美国通过议会选举，确保社会各个阶层、各个阶级都可以参与国家法律法规的制定，决定国家大事。美国国会实行参议院和众议院两院制。参议院不论各州大小，一律都有两个席位，众议院则按照各州的人口数量，按比例选举，最小的州也要至少拥有两个席位。参众两院之间也形成制约的关系，防止国会被个别大州操纵。实际上，议会的选举通常也被各个利益集团所控制。但不可否认的是，这种模式使得议会变成有规则的利益角逐场，因而，还是有利于社会各个阶层和阶级之间关系的平衡。同样，美国司法机关与政府和国会处于同等的法律地位，因此，对政府制定和颁布的法律性文件拥有否决权，使政府权力受到司法机关的制约。也就是说，美国联邦政府以及地方政府主要是担当执行机构的角色，立法、司法和行政都不可能把决策、执行和监督权力集于一身，不会产生绝对权力。

以分权为基本架构，西方国家建立了比较严密而完善的关于公共权力管理方面的法律和制度，有的国家和地区还专门设立一些特殊的反腐机构，共同构成了防治腐败的体系。在具体的细节上，各个国家

之间也有一定的差别。德国制定了《公务员法》和《公务员惩处法》等法律，不仅规定了公务员的基本行为规范，还对接受红包礼物、宴请“人情”等行为做出了明文规定，在细微处防治腐败。法国不仅制定了相关的法律，还成立专门的“法国预防贪污腐败中心”，该中心直接接受总理领导，法国还有一个预防腐败监察机构——“政治生活资金透明委员会”，该机构负责审查政府成员、议员和企业负责人的财产状况，并有权对来历不明的财产进行调查。日本则不仅有健全的防治腐败的法律体系和强大的立法、司法等防治腐败监察机构，还成立了许多民间反腐败组织，彼此之间既有合作也有分工，制约权力的运行。新加坡成立的专门反腐机构——“反贪污调查局”享有特殊的权力。该局不仅可以无证搜查，还具有独立办案权，可以对任何级别、任何职位的涉嫌腐败的官员进行调查，任何人不享有法外特权，等等。各个国家反腐败的目标是一致的，在具体操作上则各有特色。

另一方面，权力运行受到了权力体系之外的社会体系的有力监督，防止腐败的发生。任何权力体系都运行于社会环境中，因此，社会环境的具体状况对腐败的发生概率产生重要的影响。在西方社会，人们对于公共权力的态度很复杂，其中，影响力比较大的观点有两种：一是契约论的观点，即把权力视为个人权利的让渡，从而形成公共权力。社会公众与权力主体之间是代理关系，如果权力主体很好地行使权力，那么就可以继续拥有权力为社会服务，如果权力主体违背了被代理人的意志，损害了被代理人的利益，那么就可以更换代理人。这种观点意味着，一切公共权力来自于人民，人民有权选择自己的代理人，选择的依据就是代理人能否正确地行使权力。二是从人性恶的立场出发，把权力视为一种恶的力量的观点。公共权力本身是一种邪恶的力量，只是由于人们生活的需要，就必然要产生一种凌驾于社会之上的力量，以维护社会秩序，也就是说，公共权力是一种必要的邪恶的力量。这两种观点的共性在于：都要求人们以理性的眼光审视政府的一切行为。因此，人们特别强调依法行政，即规范公共权力的一切行为。简言之，所谓法治国家，关键是公共权力守法。

基于人们对公共权力的认识，为了防止权力腐败，避免权力腐败而带来的损害，就需要划定明晰的公共权力运行的界限，并通过发展社会组织的方式扩张公民个人的力量，形成公民权利对公共权力的有力制约。西方社会流行的一些俗语，恰如其分地表明公民与政府之间的关系问题，比如，风可进、雨可进，国王不能进；总统是不可靠的，法律才是可以依赖的，等等。

还有一个重要方面，就是社会舆论对权力的监督。政府无权控制社会舆论，舆论由社会自主管理，形成独立于政府之外的意志表达渠道，社会以相对自由的精神，对政府权力的运行发挥强大的舆论监督作用。历史证明，新闻媒体在监督公共权力、防治腐败等问题上发挥了不可替代的作用，并被赞誉为“无冕之王”。这不能不说与西方社会的舆论自由具有重要的关系。

从单纯的个人的角度说，西方社会在长期的历史发展中逐渐形成了个人本位的自由主义精神，突出强调凭借个人努力实现发展，因此，一般公民并不指望利用公共权力谋取私利。西方社会信奉的是“上帝面前人人平等”“、法律面前人人平等”、“金钱面前人人平等”的三大平等观念，以此为基础，整体的社会建设分别从文化、政治和经济方面为个人的发展提供了公平的机会，比较有效地遏制了基于个人欲望而冲击权力体系的现象。

国际著名的非政府组织——“透明国际（Transparency International）”通过对各国政府贪污腐败行为的调查，公布了2013年的“全球清廉指数排行榜”，该排行榜显示，部分资本主义发达国家和地区清廉指数较高，中国内地的清廉指数比较低，从一个侧面表明，部分发达国家在防治腐败方面取得了可供借鉴的成功经验。

2．西方发达国家在防治腐败方面的根本缺陷

西方发达国家本质上是资产阶级占据统治地位的社会，金钱拜物教、资本拜物教是资产阶级社会的主流价值观，资本追逐利润的本性，资产阶级无度贪欲的阶级本性，尽管权力体系设计采取了相应的防范措施，也不可能完全根除个人腐败；不同集团的利益要求导致的社会冲突决定了西方国家无法完全消除集团性的腐败，甚至产生小集团操纵权力，以“合法”的形式损害社会根本利益来满足私利的现象。根本原因在于：以阶级利益对抗为基础的社会，是不可能根除腐败的。

美国号称自由国家

、法治国家，民主制度健全，但其腐败事件屡有发生。20世纪初，美国的腐败现象频发，经过长期的治理，腐败现象得到了一定的遏制，但并没有从根本上解决问题。“水门事件”就可以说明，美国依然面临腐败问题的困扰。

1972年的总统大选，为了取得民主党内部竞选策略的情报，6月17日，以美国共和党尼克松竞选班子的首席安全问题顾问詹姆斯·麦科德为首的5人潜入位于华盛顿水门大厦的民主党全国委员会办公室，在安装窃听器并偷拍有关文件时，当场被捕。事件发生后尼克松曾一度竭力掩盖开脱，但在随后对这一案件的继续调查中，尼克松政府里的许多人被陆续揭发出来，并直接涉及到尼克松本人，从而引发了严重的宪法危机。

1973年10月特别检察官考克斯对总统尼克松的调查进入关键时刻，前者要求尼克松交出与水门事件相关的证据。20日晚，尼克松下令，要求司法部长理查德森罢免考克斯的职务。但理查德森拒绝了他的无理要求，并随即辞职。司法部副部长拉克尔·肖斯接任司法部长后，也因拒绝罢免特别检察官而辞职。最后司法部的三号人物博克成为司法部代理部长，才答应罢免特别检察官。尼克松动员FBI封锁特别检察官及司法长官、次长的办公室，宣布废除特别联邦检察局，把此案的调查权移回司法部。尼克松滥用行政权力来维护自己的行为招来国民严重指责。1973年10月31日，美国众议院决定由该院司法委员会负责调查、搜集尼克松的罪证，为弹劾尼克松做准备。1974年6月25日，司法委员会决定公布与弹劾尼克松有关的全部证据。7月底，司法委员会陆续通过了三项弹劾尼克松的条款。尼克松于8月9日宣布将于次日辞职。“水门事件”表明，在美国，为了争夺权力而不惜采用非法手段的现象依然存在。

2009年发生在英国的“报销门”事件表明，利用公共权力谋取经济上的非法利益也是普遍存在的现象。所谓“报销门”，是指英国国会议员利用制度上的缺陷，利用公款，报销私人账单，而被媒体曝光的事件。该事件导致多名议员辞职，包括英国下议院议长迈克尔·马丁也于5月19日宣布辞职。事件的基本过程是这样的：2009年5月8日，英国《每日电讯报》在头版位置刊登了《内阁花费的真相》一文，披露了以布朗首相为首的部分内阁成员的公款报销状况。曝光的资料显示，英国议员的报销项目包括壕沟清洗、虚假房贷，甚至还有狗粮。

5月11日，《每日电讯报》曝光的对象是布朗的对手大卫·卡梅伦领导的保守党。5月12日，《每日电讯报》称，议会第三大政党自由民主党前领袖孟席斯·坎贝尔和该党议员安德鲁·乔治也涉嫌报销丑闻。英国议会的三大政党都卷入“报销门”。尽管这些报销均符合英国议会下院的规定，但上至内阁成员、下至普通议员，都在从体制内榨取好处，使自身利益最大化。也就是说，在英国这样一个号称民主法治比较健全的国度，掌握公共权力的议员也会千方百计利用制度漏洞谋取私利，上至首相报销清洁费，下至大臣报销色情电影票，“报销门”中披露的官员以权谋私让人震惊。发生“报销门”丑闻的基本原因是：英国议会制度在议员职业化发展、议会获得专用的办公场地和设施、实行年会制等方面采取了一系列措施，并为很多后来者所仿效。但是，在议员领薪、配备助理、为议会配备必需的辅助机构等问题上，英国议会却迟迟没有合理的制度和规定，特别是在议员领薪制度上还存在一定的漏洞。为补贴议员工作经费所需，就出台了“二套房”津贴等各种公务补贴报销制度。对于任何人来说，当然包括议员，设定一个固定的报销额度，都是一个颇大的、难以抵制的诱惑。再加上这项制度执行上并不公开，也没有什么可靠的监管，于是，虚假报销就大行其道了。

“水门事件”和“报销门”是发生在美国、英国最高权力层次上的丑闻，是分别以公共权力和经济利益为目标的腐败案例，再加上现实中时常发生的各种“丑闻”足以说明，无论西方国家采取什么样的体制机制，其漏洞永远是存在的。这也说明，单纯依靠体制机制以及社会力量的监督制约来防治权力腐败，还是不够的。因为，他们对于权力本质的认识局限于个人或利益集团的狭隘范围之内，他们无法站在广大劳动人民的立场上来理解“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的精髓，因此，西方国家在具体的体制上可以采取有力的措施防止腐败，却不能在社会制度层面上为防治腐败提供最可靠的基础，就是说，资本主义社会永远无法克服其社会制度目标与反腐目标之间的矛盾，除非推进资本主义社会进入到更高级的社会形态。

（本章完）