第五章 权力体系外部防治腐败的基本策略_二、发挥媒体舆论监督的独特作用

二、发挥媒体舆论监督的独特作用

所谓媒体监督，主要是指报纸、刊物、广播、电视、网络等大众传媒对各种权力主体的违法犯罪、渎职腐败行为所进行的揭露、报道、评论或抨击，具有速度快、范围广、影响大的特点。在西方社会，由于媒体所特有的开放性与广泛性，在监督权力的运行、揭发腐败、评论等方面发挥重大作用，被称为“无冕之王”。在我国，媒体监督为权力监督体系注入了新的活力，媒体监督、媒体反腐已经成为监督权力的重要力量，并引起了党和政府以及全社会的高度重视。

1．媒体在权力监督和反腐败斗争中的重要作用

从国际社会上看，发达国家特别重视舆论监督，并把它视为廉政建设的重要支柱。从国家方面说，政府重视媒体反腐败作用从《联合国反腐败公约》中可见一斑：要确保社会公众、社会组织参与监督，防治腐败，那么，“这种参与应当通过下列措施予以加强：（一）提高决策过程的透明度，并促进公众在决策过程中发挥作用；（二）确保公众有获得信息的有效渠道；（三）开展有助于不容忍腐败的公众宣传活动，以及包括中小学和大学课程在内的公共教育方案；（四）尊重、促进和保护有关腐败的信息的查找、接收、公布和传播的自由。”这些措施无不依赖新闻媒体。媒体不仅担当权力与社会之间的中间人角色，同时也可以利用自身的优势，直接对权力实施有效的监督。如，瑞典前副首相用公务信用卡购买个人衣物被曝光后，受到了处理。芬兰中央银行行长有一次在公务接待中点了一道鹅肝，被媒体指责“超标”，结果引咎辞职。类似的，因新闻媒体揭发官员不当行为而导致其丧失权力的案例非常多，不再一一列举。

从社会方面说，无论是个人还是社会组织，都重视媒体在监督权力、反对腐败中的重大作用。如“透明国际”设计的国家廉政体系，就把大众媒体作为基本的“廉政支柱”之一。“透明国际”的创始人之一——杰米里·波普认为：“如果政治家和国家公务员确信，他们不会有被新闻媒体在公众面前曝光因而受到羞辱的危险，他们就愈易受到滥用权力以谋取私利的诱惑，而政治家在追逐这类好处的时候，总试图使新闻界保持缄默。”“透明国际”的另一位创始人彼得·艾根甚至看到了新兴新闻媒体——网络对反腐败的积极作用，他说：“对于我们这些反腐败积极分子而言，网络已经成为一种主要的、不可或缺的反腐败工具。”

在我国，在国家的控制下，围绕权力监督问题，我国的媒体报道大致经历了一个倡导廉政、惩治腐败、揭发腐败的过程。与此相应，媒体监督也经历了一个由弱到强、由点到面、由浅及深的一个过程。媒体在权力监督方面发挥着越来越重要的作用，并取得了显著的成效。可以说，利用网络等媒体揭发腐败，标志着媒体监督达到了一个新的高度。十八大以来，有相当一部分腐败分子被网友通过实名揭发、举报而落马，为反腐败事业提供了新的力量。

同时，媒体监督的发展过程是媒体行业在党的领导下有序发展的过程，也是媒体的自由度不断提高的过程。自由是媒体生存的依据，没有自由，就没有监督，自由性是媒体监督的首要原则。媒体拥有采集、发布、传送和收受新闻的自由，包括报刊出版的自由，影视播放的自由，新闻采访与报道的自由，媒体发表意见和进行批评的自由，媒体自由是发挥媒体监督功能的前提。典型性是媒体的重要原则。媒体报道要考虑社会公众的心理，抓住具有典型的权力腐败案件进行报道，引起社会公众的关注，形成舆论热点，典型报道是媒体扩大监督作用的内在要求。及时性是媒体的又一个重要原则。媒体报道要快，要及时，能够反映出新闻的应有价值，尤其是在我国，通过媒体揭发，能够有效地引起社会的普遍关注，进而引起上级领导的注意，加快查处腐败案件。

随着社会的发展，党和国家对媒体监督也越来越重视，并出台了一系列法规文件，鼓励和发展媒体监督事业。2004年12月，中共中央印发的《中国共产党党内监督条例（试行）》，将舆论监督作为10项党内监督制度之一。2005年1月，中共中央印发的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》提出，要在党的领导下，充分发挥新闻媒体的舆论监督作用。2007年10月，党的十七大报告在论及权力制约和监督机制时强调：“落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。”明确把舆论监督纳入到权力监督体系中来。随后，中共中央印发《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，明确提出：“党报党刊、电台电视台和重点新闻网站、政府网站继续办好反腐倡廉专栏、专题节目。完善反腐倡廉新闻发布制度。做好反腐倡廉对外宣传工作。严格执行反腐倡廉新闻宣传纪律。加强反腐倡廉网络文化建设和管理，开展反腐倡廉网上宣传和热点问题引导。积极营造良好的思想舆论氛围。”由此可见，党和国家高度重视和支持新闻媒体正确开展舆论监督，即无论是官办媒体还是民办媒体都要遵守职业道德，坚持科学监督、依法监督和建设性监督。

改革开放前，媒体完全

被国家所控制而没有独立的地位，整个社会几乎只有一个观点、一种声音，官媒合一，基本谈不上媒体监督。媒体的主要任务是工作报道和正面宣传，连反面典型也很少提及，总体上呈现出封闭的状态。改革开放后，适应社会多元化发展的要求，媒体行业逐渐产生了不同形式的、具有独立性的民办媒体，打破以往官办媒体一统天下的格局，媒体才真正开始发挥监督权力的作用。其中，官办媒体居于主导地位，民办媒体也构成了媒体行业的重要组成部分。面对不同的社会需求和公众愿望，不同形式的民办媒体之间产生了多样化的竞争，通过监督权力、揭发腐败而赢得公众的支持，这既是赢得竞争的重要手段，也是社会良知的一种表达。官办媒体的发展则遭遇到了来自于市场的瓶颈约束。面对民办媒体的蓬勃发展，官办媒体需要通过进一步的改革，理顺媒体与政府之间的关系，以更加开放的态度适应社会发展的要求。在面对市场的过程中，官办媒体既要正确地把党的声音向社会传达，又要在市场竞争中赢得应有的主导地位，实现政治目标、社会目标与市场目标的统一。

2．媒体对权力监督的改进和提高

媒体监督的重要性是不言而喻的，西方国家的媒体在权力监督方面发挥了重大的作用，有力地维护了阶级统治。我国的媒体监督起步晚，还存在诸多观念上、体制上的问题，因此，我国的媒体监督距离党和人民的要求、期望还有很大的差距，问题主要集中在以下几个方面：

第一，在权力监督的理念上还有明显的误区。从官办媒体上说，对于反腐揭腐还有一定的顾忌。比如，有的人认为反腐揭腐属于负面报道，有损党的形象，不利于维护党的执政地位，因而，在这一方面的报道采取最小化的原则。而实际情况则恰恰相反，我们党正是在不断改革中获得发展的，也只有不断地加大反腐力度，清除和防止腐败，才能最好地维护党的执政地位。民办媒体同样也存在理念性的误区。在市场竞争和利润需求的双轮驱动下，有的民办媒体片面地把监督权力视为赢得眼球、增加销售获取利润的机会，因此，有的就采取夸大事实、肆意渲染的手法，甚至虚假报道，混淆视听，不仅没有发挥监督作用，反而干扰了社会正常秩序，增加了社会不稳定因素。如，有的媒体报道的根据是道听途说，造成信息不准确，甚至严重失实、制造假新闻，有的媒体对国家反腐败政策、方法、措施断章取义，以偏概全，误导公众。面对民办媒体中的问题，官办媒体有时行动迟缓、低效，错过了有利的时机，在正确引导舆论方面未能发挥应有的作用。官办媒体与民办媒体在监督理念上的误区，导致的结果都是媒体监督没有落到实处，偏离了科学监督、依法监督和建设性监督的基本要求。

第二，在媒体体制、机制上还不够顺畅。在西方发达国家，政府基本无权从事媒体行业，媒体主要由私人或社会承办，或者更准确地说，是由各类资本承办，在对公共权力不信任的前提下进行权力监督，监督的根本目的在于维护资产阶级的利益。在体制上是融洽和一致的，其监督的力度强大。在中国，存在官办和民办两类不同产权性质的媒体，还存在一些拥有官方背景的民办媒体，产权性质不同的媒体，在目的、运作方式等方面存在显著的差异性。围绕权力监督问题，官办媒体和具有官方背景的媒体拥有更加广泛的信息渠道，但是，受制于公共财政的生存需要，特别是，有的媒体官员本身就隶属于公共权力体系内的成员，为了避免在监督上偏离上级意图而给媒体带来生存问题，也为了维护个人的切身利益（官位、待遇等），因此，其眼光内敛，比较倾向于以保守的态度对待监督问题；而民办媒体的信息渠道窄，来源不畅，但是，为了生存、为了盈利，为了投资者的利益，民办媒体就会广泛搜集信息，极力寻找能够增加销量、提高市场占有率的任何信息、事件，力图在市场竞争中赢得一席之地，因此，其眼光向外，在权力监督方面就更加具有开放性。两种体制不同的媒体面对同一个公众群体，处于各自不同的动机，因此，对同一个案件、同一种腐败行为所表现出来的态度往往有一定的差异，有时会导致公众无所适从。

第三，在实施媒体监督时，运用的方法还不够成熟、科学。在反腐倡廉的宣传方面，宣传的对象不够明确，内容上缺乏针对性，导致信息的无效传递；在形式上也比较单调，宣传先进典型时，追求“高大全”，批判反面典型时，就一无是处，让人产生虚假、不可靠的感觉，缺乏实事求是的精神，难以达到应有的效果。在手法上，如在披露腐败案件时，热衷于情色、贪污腐败的金额等浅层次上的内容，比一比谁的情人多，谁贪腐的金额高，这些钱能够满足什么样的奢侈消费，私生活如何奢侈糜烂，如何一人得道鸡犬升天，等等，在庸俗的格调上满足社会上一些庸俗的心理需求，带有低级娱乐化的倾向，而且还会捎带地否定党的执政地位。这种方式不仅不是监督，反而还会对某些人产生负面的诱导作用。就是说，媒体监督的报道对于问题发生的根源、过程以及应采取的对策等方面，普遍缺乏理性的分析。虽然，一些官方媒体没有娱乐化的倾向，可是，又极易罗列一些空话、套话、官话，同样也没有社会吸引力。在表现方法

上的不成熟、不科学，媒体监督就难达到教育、警示和启迪的作用。

第四，媒体监督的效果还不够理想。问责制是实现媒体监督的必要条件，而我们的问责制还在探索中，还没有形成科学完整的体系，因此，媒体监督的效果就大打折扣了。有的腐败现象经过媒体曝光，确实显示出了这一监督手段的作用，但是，相当一部分腐败问题被曝光后，腐败分子没有受到应有的处理，有的处理得不痛不痒，应付媒体和社会。有的表面上是按规处理，而实际则仅仅是“避避风头”，过段时间，被曝光官员可以换个单位、换个地方官复原职，个别的甚至不降反升，类似情况对媒体监督是严重的打击，也是对党、国家权威和法律制度权威的挑战。

我国的媒体监督处于起步阶段，因此，在体制上、机制上、方法上等方面还存在许多问题，需要通过改革，强化媒体监督，不仅从制度上、体制上，而且要在操作的层次上，把媒体监督纳入到监督体系中来，发挥媒体监督的优势，推进反腐败斗争进入更高的层次。

3．充分发挥媒体的独特优势，实现有效的权力监督

媒体承担着监督权力的神圣职责，并已经成为公认的重要力量，但是，媒体自身的不足制约着其进一步的发展，因此，需要通过持续的改革，逐步解决体制机制上的问题，在权力监督方面真正展示出“无冕之王”的强大力量。

第一，需要改革官办媒体的体制、机制。官办媒体是官与媒相结合的产物，既带有官的色彩，又有市场的特性，这种二重性使得官办媒体在具体的运行中呈现出矛盾性的特点。由于受到权力的直接控制，因此官办媒体的监督本质上属于同体监督，难以在权力监督方面实现突破。因此，应该以市场为基本导向，以官媒在舆论界中保持主导和引领者的地位为基准，保留必要的、少量的媒体，通过体制改革，把大量的官办媒体推向市场，切断官与媒之间的经济联系。改革后的官办媒体与民办媒体具有同等的市场地位、法律地位和社会地位，都要依赖于市场、依赖于社会的支持才能获得生存的依据。脱离权力直接控制的、具有独立性的媒体对权力的监督属于异体监督，只有这样才能发挥更有效的监督作用。

第二，要充分发挥媒体的专业优势、信息优势、资源优势，在权力监督方面实现新的突破。改制后的官办媒体，技术成熟、力量雄厚，构建了良好的信息渠道，拥有巨大的优势，完全有能力引领媒体监督事业的发展。民办媒体则需要进一步提高竞争力，积极参与到权力监督事业中来。完全市场化的运作，就能够有效激发各类媒体的活力，扩大异体监督的力量，监督权力运行的每一个环节。通过揭发腐败、恰当评论、正确引导舆论等方式，推进媒体监督事业的发展。

第三，要提高媒体从业人员的素质，提升监督的质量和水平。媒体依赖于市场，因此，有的媒体为了生存而不惜弄虚作假，践踏职业道德，甚至违反法律法规，对媒体监督造成了恶劣的影响。因此，提高媒体从业人员的职业道德素质，遵守职业操守，是首要的任务。同时，需要进一步提高从业人员的业务素质，以群众喜闻乐见的方式准确传达信息，而不能由于业务上的缺陷误导受众。特别是，媒体人要有铁肩担道义的胸怀，不怕强权，不怕打击报复，甚至不怕牺牲的精神，维护社会正义。

媒体监督不能独立实施，需要公共权力和整个社会的配合和支持。因此，需要理顺彼此之间的关系。如建立媒体监督刚性措施等，从法律上保护媒体监督的正当权利。

第四，要强化依法保护媒体监督的权力，不能“乱扣帽子”。媒体拥有法定的正当采访权、报道权、批评和评论权，任何个人和组织不得干涉。媒体依法揭露腐败案件、批评政府不当行为等，是媒体监督的重要组成部分，应该获得法律的完全保护，拒绝任何权力的干涉。如有不当之处，也只能通过法律途径解决矛盾和纠纷，防止个别人利用强权维护非法利益、掩盖事实。

第五，公共权力和整个社会以更加宽容的态度对待媒体监督过程中出现的各种问题，为推进媒体监督提供良好的社会环境。媒体监督的对象是强势的公共权力，因此，需要公共权力把自身的运行纳入法制化的轨道中来，推行阳光政治，确保一切权力在阳光下运行。如《政府信息公开条例》规定：行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开，这种公开性为媒体监督提供可以实施监督的前提。暗箱操作的结果是媒体可能通过猜测、想象、道听途说等方式表达自己的观点，监督就会发生各种问题，或者根本无法监督。另外，由于媒体监督在我国才刚刚起步，有的人对媒体监督持有怀疑甚至否定的态度，在某种程度上限制了媒体的自由度，妨碍了媒体监督的正常运行。

以社会主义市场经济为基础，现代意义上的媒体监督就像一个初生的婴儿，还远远不够成熟，暂时还存在不愿监督、不敢监督和不会监督的问题，但是其未来的发展必然会站在最广大人民的立场上，同一切损害人民利益的行为做最坚决的斗争，维护社会正义，并在推进中国特色社会主义事业中不断成长壮大。

（本章完）