第五章 权力体系外部防治腐败的基本策略_一、加强社会建设，构建社会监督体系

第五章

权力体系外部防治腐败的基本策略

立足于权力体系，开辟权力制衡与监督新路径，构建权力的“笼子”，这是防治腐败的基本立足点，但这还不够，因为“笼子”并不是在真空的环境中独立运行，而是在复杂的社会体系中经受各种冲击和考验，社会环境的状况对于“笼子”的有效性产生重要的影响。因此，为权力的“笼子”塑造优良的社会环境是实现“把权力关进制度的笼子里”的重要保障。

在权力制约方面，权力主体之间的利益具有共性，彼此之间的制约力度、方式方法等方面都可能出现扭曲的情况，导致权力主体为了私利而同流合污。在权力监督方面，腐败官员也会形成一荣俱荣、一损俱损的利益团体，使权力监督落空。要解决这些问题，就需要超越权力体系的界限，推行阳光政治，进而引入社会力量，消除“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太险”的状况，倒逼全部权力回归正轨，根除腐败。西方发达国家在社会监督公共权力方面创造了很多可供借鉴的经验，当代中国，来自于群众、社会组织、新闻媒体等社会因素对权力监督的力量也日益强大，成为防治腐败不可或缺的重要力量。

一、加强社会建设，构建社会监督体系

建设社会主义和谐社会，扩大公民个人权利，维护公民合法权益，依法保护公民监督权力的权利，这是在社会生活层次上防治腐败的最广泛的力量。

1．保护公民依法监督权力的权利

公民对权力实施监督，这是公民的一项基本权利。在封建社会，权力就是统治阶级欺压百姓、奴役百姓的工具，形成了依附型、主仆型社会。劳动人民无条件服从权力，没有任何监督权力的权利，整个社会对公共权力顶礼膜拜。新中国成立后，公共权力与社会的关系发生了根本性的变化，广大劳动人民成为国家的主人，在国家政治制度的层次上科学地解决了公民个人与公共权力之间的关系，实现了伟大的社会变革。可是，在具体的政治体制上没有根本解决公民与权力之间的关系问题，并逐步形成了强政府、弱社会的格局，在“**”时期，着眼于个人权益的“公民”概念基本被“人民”所取代，公民监督已经无从谈起。比如，在国家、集体和个人之间的利益发生矛盾时，主要就是依靠政治手段，牺牲个人利益满足集体的需要，牺牲集体利益满足国家的需要，这种模式实质上否定了个人的正当利益。

改革开放以来，社会利益多元化的趋向日益明显。不仅国家、集体和个人之间会产生各种矛盾，个人之间、家庭之间、家庭内部成员之间也会产生各种利益矛盾和纠纷。面对这种情况，人们越来越关注自身的合法权益。依靠政治手段已经无法解决复杂的利益关系，只有依据宪法和法律才能真正保护自己的利益不受侵犯。宪法和法律是每个人的“护身符”，也是公民对公共权力实施有效监督的“武器”。

比较而言，在封建社会，法律是统治阶级手中的工具，主要任务是镇压和剥削劳动人民；在当代中国，宪法和法律的首要任务是保护公民的合法权益，依法治国，首要的是依法治吏。因此，依法治国的理念，体现在公民监督权力方面，就是要依法重构国家与社会之间的关系，培育公民意识，强化公民对公共权力的监督。

在计划经济体制下，我们打造了“全能政府”，政府干预到社会生活中的每个细节，在社会主义市场经济条件下，政府与社会呈现出分化的态势，但是，由于传统因素的影响，权力体系对社会的干预依然比较多，有时还会超越法律的界限，损害公民的合法权益，因此，在某种程度上，整个社会还是表现出对权力的依附性，造成了权力主体和其他社会主体在社会地位方面的失衡。只有坚持“法律面前人人平等”的原则，把公共权力与公民个人之间的一切关系置于法律的框架内，才能建立起权力主体与公民个人在人格、地位、财产等在内的平等的社会关系，摆脱人身依附关系，消除权力依附的不良影响。以法律为依据，培养公民的平等意识、独立意识才有客观的依据，这样，为公民监督公共权力提供了最基本的思想文化和社会支持。

社会主义民主政治的主体是公民，没有公民的参与，社会主义民主政治就是一句空话。公民监督公共权力，既是一项基本的政治权力，也是政治义务，因此，依靠公共权力维护公民的政治权利是社会主义国家的重要职责。特别是，在个别权力主体侵害公民政治权利的时候，应当代表国家依法处置。近年来，有的干部利用手中权力，秋后算账，伺机打击报复那些揭发他们违法违纪行为的公民，肆意践踏了公民的正当权利，严重地妨碍了公民正当行使监督权力。对于这些权力主体，应当加大惩治力度，让来自社会的反腐勇士不受非法伤害，并给与积极的鼓励和褒奖，弘扬社会正气，打击歪风邪气。

国家应当以更加开放的态度对待来自公民的举报和揭发，即使举报和反映的内容与事实有一定的差异，只要不是恶意诬陷，都应给与充分的保护和肯定。因为，作为个体的公民，其信息来源极其有限，而且往往受制于个人的知识水平，对某些问题的分析不能尽善尽美，因此，其反映的问题和观点难免失之偏颇，如果没有宽容的态度，就会采取政治手段、法律手段对公民采取某种惩罚措施，这就完全违背了法治精神，以“合法”的形式侵害公民的政治权利。

公民监督权力不仅需要政治热情和责任感，同样也需要规范意识。现实中，有的公民忽略了法治精神的本质，随意在媒体，尤其是网络媒体上公开发表一些缺乏依据的言论，看似是检举揭发官员的不当行为，实质则是没有事实根据，侵害了官员个人的名誉权、人格权等等，结果，为了维护法律，反而触犯了法律，甚至为此承担法律责任。因此，需要加强培育公民规范性意识，把公民监督纳入规范化、法制化的轨道，不断提高公民监督权力的质量和水平。

最后，促进公民从个人意识上升到公共意识，在更高的层次上监督权力。公民个人意识更多的是关注个人的自由、平等、财产、公平、公正等具体行为，并在实际生活中竭力维护这些价值。要更好地实现这些价值，就要在制定公共政策、参与社会公共事务、监督政府等活动中表达自己的愿望，从而把个人意识升华为公共意识。可见，拥有良好的公共意识的公民，站在更高的层次上，开阔自己的视野，更加透彻地把握权力运行目的和规则，从而更加有效地监督权力。

从个体的角度说，公民监督是以权利监督权力，当把这种监督视为个人力量的角逐的时候，权利注定是失败者；当把这种监督置于法律的框架内的时候，这种监督就转化为正义与非正义的力量角逐，

正义者必定赢得最后的胜利。

公民监督是防治腐败的重要力量，国家政治制度为公民实施监督提供了最充分的保障，并已经显现出无限的潜力和发展前景，对于各种体制性制约，唯一正确的选择就是在坚持党的领导的前提下，加强顶层设计，通过不断地改革，解决各种具体问题，引导公民不仅敢于监督，还要善于监督，推进公民监督达到新阶段。

2．社会组织的监督作用与实现途径

公民监督权力是社会监督权力的重要组成部分和基础，但是，单纯的个人力量有限，在其直接面对强大的公共权力的时候，往往居于劣势，因此，其监督的能力和效力都有很大的局限性。社会组织则能够有效地聚合公民个人的权利，把个人面对公共权力的局面转化为社会组织与公共权力之间的关系，可以极大地提高公民监督的力量。就是说，依靠社会组织，一方面可以把各种正当的、合理的建议和意见整合起来，并以放大的方式，及时、准确地表达出来，另一方面还可以把各种非理性的、错误的要求过滤掉，引导成员树立理性思维。因此，大力培育社会组织，发挥社会组织的监督作用，能够更有力、更有效、更规范地监督公共权力。

国内外的理论与实践都表明，社会组织在保护公民自由、监督公共权力、提高政府绩效、防治腐败等方面发挥着重要的作用。

19世纪，法国著名思想家托克维尔研究了19世纪的美国社团组织，认为“人们的愿望一定会通过私人组织的强大集体的自由活动得到满足。”通过结社，人们能够“得到文明所能提供的一切好处”。托克维尔完全肯定了社团对于个人自由的积极意义。人们结社后，“他们就会知道在这样一大群人中应当遵守什么秩序和采取什么步骤，才能使他们步调一致地和首尾一贯地奔向共同的目标。”就是说，社团能够最有效地保证集体力量的一致性和目标的一贯性，通过组织而实现个人的目标。对于社团的态度，“各国政府却对一般社团持有天生的好感，因为它们不难发现，一般社团不是指导公民去关心国家大事，而是把公民的注意力从这方面拉走，使公民逐渐埋头于自己的全靠国家安定才能实现的活动，从而可以阻止公民发动革命。”这是国家，也是资本对于一般社团组织的根本态度。因为一般社团组织并不以国家政权和经济利益为目标，而是以国家的安定、法律的尊严以及持久而稳定的社会环境为目标。或者说，社团组织有利于推动国家安定、法律秩序和政府稳定。这也正是资本对环境提出的基本要求。

当代美国著名政治学家帕特南从20世纪70年代开始，对意大利的民主化改革进行20多年的跟踪研究，其成果集中于《使民主运转起来》一书。他认为，意大利南部北部地区的差异，直接的原因在于社团组织的发展不平衡。北方地区的社团组织数量多，质量高，产生了大量的有利于经济和政治的社会资本 ，从而造成北方地区的政府绩效以及经济发展远远超过南方地区。通过对一个国家（意大利）的不同地区（南部与北部地区）的对比性的研究，从另一个角度凸显了社团组织的积极作用。托克维尔、帕特南分别以美国和意大利的社团组织为研究对象，从国与国之间的比较、一国内不同地区之间的比较，比较完整地证实了社团组织的重大作用。

社团组织把个人连接在一起，成为个人连接政府的重要纽带。这种连接方式具有有效表达个人利益诉求的重要功能，从而把利益的表达和利益冲突控制在社会的基层，而不至于无限扩散与放大，维护了社会稳定。建立社团组织，能够培养公民的合作精神，起到整合社会资源、弥补政府和市场的不足的作用，减少政府与社会之间的冲突。由此，社团组织成为与政府、企业并存的第三种力量，并以强大的组织力量监督公共权力。《联合国反腐败公约》第13条明确规定，各缔约国均应当“推动公共部门以外的个人和团体，例如民间团体、非政府组织和社区组织等，积极参与预防和打击腐败，并提高公众对腐败的存在、根源、严重性及其所构成的威胁的认识。”有的国家创立了专业的监督政府行为、遏制政府腐败的非政府组织，如美国的反商业贿赂组织“商业改进协会”、韩国的“经济正义实践市民联合”、以色列的“国家廉政运动”，等等。由此说明，作为体制外反腐败的非政府组织，已经成为不可忽视的重要力量。培育和发展社会组织进行预防、打击腐败已经成为世界各国的共识，也足以说明社会组织在监督权力中发挥的重大作用。

当今社会，各类社团组织已经成为社会生活中最为普遍的社会现象之一。由于人们在社会生活中面对着共同的问题而产生共同的信仰，进而组建社团。经过共同的行动而产生社团精神，在这种共同的精神的指导下，个人以组织成员的方式参与社会生活过程。从社团的性质上看，有基于政治、经济、宗教、文化、教育、个人爱好和兴趣等方面因素组建的社团，内容十分复杂。

新中国成立以来，社会组织的发展经历了一个极其曲折的过程。改革开放前，城市人是“单位人”，农村人是“社员”，每个人都固化了，政治结合模式替代了其他所有模式。由于公共权力控制了社会生活的各个方面，社会组织几乎没有发展的空间。改革开放以后，我们党逐步重视发展和培养社会组织，并取得了长足的进步，但还是存在很多问题。

从社会组织总量上看，我国的社会组织数量很大，但有的实际是官办组织，与我们所说的社会组织具有根本不同的性质，其运行的方式是庇护—附庸，而非信任/合作。从民办非企业组织数量上看，中国不算少，但加入社会组织的公民占公民总数的比例非常低，还无法改变整个社会的庇护—附庸模式，形成有效的社会资本。个人面对强大的公共权力，采取依附的原则是理性的选择。因此，虽然我国民间团体组织数量众多，但由于组织结构与规则松散，组织力量分散，因而在影响力上也就必然相对薄弱，再加上许多民间团体组织实际上与政府机构之间存在较强的依附关系，因而，在发挥外部监督制衡作用时必然效能不足。

当然，我们还应看到，建立中国特色社会主义市场经济、民主政治的发展目标，为发展社会组织、培育社会资本提供了良好的经济基础和政治基础。这是历史性的机遇，从中国民办非企业组织的发展看，中国人正抓住了这个机遇，进入快速发展时期。

从执政党、政府对社会组织的态度上看，对于发展社会组织还不够开放。由于政府对社会组织的发展具有关键的作用。新中国成立以来，中国政府对社会组织基本上持否定和打击的态度，以避免旧社会遗留下来的组织影响和妨害新中国政权，但同时也基本否定了正常的社会组织的发

展。改革开放以来民间组织的发展迅速，正是向有利于培育社会资本的方向发展。目前，我们对社会组织的发展设置了诸多的不合理的条件和门槛，不利于社会组织的进一步发展壮大。

从社会组织的基础——公民个人上看，公民的一些特性阻碍社会组织的健康发展。公民个人加入社会组织的目的和动力是发展社会组织的基础。但我们的困境在于，中国的市场化改革，把人们的主要的注意力引向对于经济利益的追求，利用一切方法（有合法合理的，也有不合法不合理的，政治体系中公共权力贪污受贿、经济领域中的坑蒙拐骗、假冒伪劣，文化领域中的钓名沽誉，社会生活中的笑贫不笑娼等等，一切向金钱看齐，疯狂地追求个人利益）追求个人利益的急迫性影响了部分人加入社会组织的动机，希望从社会组织中获得个人利益。对加入社会组织的利益，在理解上发生根本性的偏差。

社会组织不是利益问题，关键在于，它的原则是：你帮我，我帮你，让我们一起面对那些任何单独的个人都无法应付的问题，并且超越了亲属关系的界限 ；或者理解为：我现在就为你做这件事，因为我知道，你将来不定什么时候就会为我做件别的什么事情。只有以这种动机加入社会组织，才能产生大量的社会资本，也进一步促成合作，形成自我积累和扩张的机制。我们社会组织的尴尬处境在于：个人或者受传统影响，无法摆脱家庭至上的观念，或者由于政治意识形态的灌输，形成国家至上主义，而对于社会组织就变成实现个人即时利益的可有可无的工具。这种社会组织无法产生社会资本。

从社会传统上看，传统人际关系模式阻碍社会组织的发展。即历史路径依赖对社会资本的制约。根据费孝通先生的差序格局理论，个人以独特的方式形成自己独特的社会关系模式：“中国人是以‘己’为中心，像石子一般投入水中，和别人所联系成的社会关系，不像团体中的分子一般大家立在一个平面上的，而是像水的波纹一般，一圈圈推出去，愈推愈远，也愈推愈薄。在这里我们遇到了中国社会结构的基本特性了。……我的解释就是从自己推出去的和自己发生社会关系的那一群人里所发生的一轮轮波纹的差序。”

也就是说，由家庭关系而形成的家庭角色处于个人角色丛的中心位置，是最重要的角色，其他社会关系则依据与个人的血缘、姻缘关系的距离，逐步扩散开来，形成远近亲疏，并依据远近亲疏的原则做出个人的判断、选择、决策和行动，承担不同的角色。家庭与个人的关系最为密切，形成情感共同体、利益共同体，由家庭对个人的期待而形成的角色要求，最主要就是：为家庭多做贡献。在面对由普通公民构成的社会组织，社会组织的地位难以撼动家庭在公民心中的地位。这种路径依赖严重制约着社会组织的发展，成为发展和培育社会组织深层困境。

面对这些问题，只能坚持实事求是的态度，不能急于求成，而要随着经济社会的发展而稳步前进。

要逐步摆脱个人关系的依附性，塑造新型的人际关系模式。发展社会主义市场经济，强化公民个人权利意识，重构家庭与个人的关系，使家庭侧重于向感情共同体方向发展，其经济利益依靠个人、社会、政府来共同面对和解决，逐步改变家庭的经济功能。在经济上提供一种保障，使个人的意识不再局限于家庭，同时，要积极引进西方公民社会的理论成果，培育适合中国的公民意识。也就是社会直接参与个人经济生活、政治生活、社会生活，形成个人对社会的依赖，形成相对独立的公民，即以自己的名义行使自己的权利，尽自己的社会义务。为公民组建和参与社会组织提供基础性的保证。

中国政府的强势地位决定国家政权在发展社会组织、培育社会资本中应当发挥重要的作用。第一，政府应当转变观念，放松管制、降低门槛。政府根本不必担心社会组织的发展影响或威胁政权，其实，大量的社会组织可以自我解决大量的社会问题，减少政府运行成本。社会组织的生存依靠公民的认可，社会组织通过良性运行以吸引普通公民，这是其能够存在的根基，其自身也生成强烈的自律意识。社会组织之间带有某种竞争意味的关系，也有利于政权稳定。第二，政府应大力鼓励成立各种社会组织，修改相关法律法规，降低准入门槛，避免政府直接干预社会组织的正常运行，尤其是不要利用政府权力强制收取各种费用。第三，政府应加强对社会组织的引导和保护，对于部分公共性事务可以而且应当交由社会组织处理，这样，既可以保持正常的关系，又可以引导社会组织正常发展。

对于政治体制改革，由于中国传统的影响和中国正在进行的各项改革，这种特殊国情决定了中央集权体制这个总框架还不能彻底改变，因为，需要集中力量办大事这种状况还没有彻底改变，但适度分权、权力制约则是民主政治改革的必要条件，这也是大力发展社会组织、培育社会资本的必要的政治前提。只有适度分权、实现自治，社会组织才能在一个良好、宽松的政治环境中得到健康发展，而大量的社会资本又为提高政府绩效、防治腐败、促进社会进步提供社会层次上的支持。政府与社会组织的关系越体现一致性，政府绩效就越高，社会就越认可和支持政府，政权就越稳固，决非只要经济发展了就可以解决政权的稳定问题和腐败问题。

总之，无论是公民个人还是社会组织监督权力，都应该从构建社会主义和谐社会的层次上，加以肯定和鼓励，并把社会监督体系纳入和谐社会建设中来，逐步创建新型的公共权力与社会之间的关系，在更高的层次上提升监督的水平。监督权力以承认和支持作为整体的社会主义政权为前提，和谐社会建设是社会主义的本质属性之一，也是权力运行的重要价值导向，因此，二者在社会价值的最高层面保持高度的一致性。社会对权力的有效监督是构建社会主义和谐社会的重要基础，构建社会主义和谐社会就需要加强权力监督，防治权力腐败破坏权力与社会之间的和谐关系，因此，不能把监督权力置于狭隘的“挑刺”、“整人”的低俗层次上，而应当把权力监督放到维护社会公平正义、推进中国特色社会主义事业的高度上来认识和把握。

构建社会主义和谐社会就是通过和谐社会建设，合理调节各种社会因素，缓解和消除各种社会矛盾，提高人民群众的物质生活质量和精神生活质量，而这个过程恰恰是在权力与社会之间的互动过程中来实现的。因此，构建和谐社会的前提就是创新公共权力与社会之间的关系，只有这二者关系和谐，才能推进和谐社会的建设。这就要求公民和社会组织作为权力的监督者，必须站在更高的层次上，才能理解权力运行的具体目的和方法，进而实施有效的监督。

（本章完）