第五章 提高领导干部运用法治思维化解矛盾的能力_四、用法律法规预防矛盾

四、用法律法规预防矛盾

社会矛盾的治理重在源头、重在预防。要从根本上预防社会矛盾，就要求各级领导干部牢固树立法治意识、强化法制观念，通过法律法规明确国家、市场与社会三者间的边界，协调好三者间的利益关系，保障民众的合法权益，从源头上遏制社会矛盾。

第一，增强领导干部和整个社会的法治意识。法治意识是法治社会的先导，是人人遵守法律法规，避免矛盾和冲突的重要前提。应大力开展社会主义核心价值观宣传教育，使领导干部和人民群众牢固树立法治的价值观念。大力开展普法工作，使领导干部和人民群众熟知有关法律法规，奠定自觉地按照法律法规行事的基础，进而把社会矛盾化解于萌芽状态。

第二，把权力关进法治的笼子里。滥用权力是当前我国社会矛盾发生和激化的重要原因。要预防社会矛盾，必须管住权力。为此：

一是以法治制约权力。权力缺乏有效的约束，是法治中国建设必须直面的难题。正如孟德斯鸠所指出的，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”权力制约权力，就是以法治为基础，通过在不同的国家机构中进行权力的整合，以达到权力的适当分解与平衡。对于现阶段中国的实际而言，一要依法加快推进党委权力和政府权力的分开，避免权力过分集中于党委；二要依法理顺政府各个部门的权力，既要实现条条顺畅，也要保持块块协调，避免权力的过多交叉所产生的互相推诿现象；三要依法实现中央政府和地方政府之间的合理分权，给予地方政府更多的自主权，避免权力过于集中。

二是依法明确界定公权力的边界。公权力边界的模糊和不确定是造成公权力扩张的根本因素。一方面，要依法明确政府权力与社会权力的边界。另一方面，要依法明确公权与私权的边界。另外，还要对公共利益进行明确的界定，防止公权机构以“公共利益”名义谋取私利，损害公共利益，甚至是侵犯公民私权。

三是依法强化社会监督。要依法畅通公众参与监督的渠道，为公众参与监督提供各种有效的渠道。要增强公民的权利和责任意识。如若每个公民个体都抱着投机态度，那么无论如何都不可能实现公权力的良性运行。正如林肯所指出的，“有什么样的人民，就产生什么样的政府。”此外，要充分地理性地发挥网络的监督作用。

第三，加强以改善民生为重点的社会建设。法治的一大目标是人民安居乐业、国家繁荣富强。法治思维下的社会治理，就是要强化尊重和保障民众的生存权与发展权，不断满足人民群众日益增长的物质文化需求。

中国共产党九十多年的奋斗历程，完成了三件大事：进行新民主主义革命，建立了新中国；进行社会主义革命，建立了社会主义制度；实行改革开放。这三件大事，其突出的特征就是大幅地改善民生。正因为如此，中国共产党才能够得到群众的支持与拥护，才能够推进社会的进步。

当前我国的社会矛盾和社会问题，主要是民生领域的矛盾和问题。因此，社会治理应当从源头开始，通过改善民生，实现学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。只有消除引发矛盾和问题的风险源，才能从根本上协调社会关系、化解社会矛盾。

需要引起重视的是，改善民生虽然能够化解社会矛盾，维持社会稳定，但在特殊情况下，改善民生也可能会带来新的不稳定。如果改善民生的对象是绝大多数人，是普惠型的民生改善，绝大部分群众都能获益，那么改善民生就能够维持和谐的社会关系；但如果是改革型的部分民生改善，部分群众受益部分群众受损，那么改善民生就可能导致新的不稳定。后一种类型的改善民生是对现有利益关系格局的调整，对于那些民生状况有待改善的群体而言，改善民生所需要的社会资源需要通过再分配从既得利益群体中获取，这就可能会引起不同利益群体之间的不和谐。比如房价，高房价导致一些人买不起房子，住无所居，因而他们希望降低房价，但如果政府过分压制房价，或者房地产开发商降低房价，虽然无房者得到实惠了，但对已经买房的人来说，房价下跌则导致自身利益受损从而引发不满。从实际情况看，当前一些地方房价下跌，就已经引发了一些不满和抗议。

第四，鼓励和支持社会组织参与社会治理。社会组织参与社会治理，这是现代治理理念的重要特征，也是法治思维的题中应有之义。社会治理的主体是人民群众，所以要通过激发社会组织的活力来动员民众参与社会治理，实现政府与社会的良性互动。随着社会转型的深入，当前中国社会的政党、国家、市场与社会的边界逐渐清晰，政党、国家、市场与社会都相继成为独立的主体。党政分开、政企分开、政资分开、政社分开已经成为中国共产党处理各社会主体的主要思路。在社会治理中，一方面要发挥党委和政府的作用，另一方面要充分发挥社会组织在社会治理中的协同作用。

一是增进社会组织的独立性。社会组织是居于国家与分散的社会成员之间的中介力量，它对社会自主管理和社会参与管理具有至关重要的作用。首先，它能避免政府直接面对分散的个人而造成的管理成本过高的问题，减少政府与民众直接的面对面地摩擦。其次，通过社会组织，公众可

以实现社会价值或更广泛的公益价值，增强自我管理的能力和社会责任感，减少对政府的依赖，帮助政府解决社会管理中的一些薄弱环节。再次，社会组织能够加强社会成员的自我管理能力，促进公民社会发展，促进社会资本增值，促进全社会形成热心公益、扶贫帮闲、团结互助、平等友爱、共同发展的社会氛围和人际关系，实现社会价值理性的回归。

知识链接

社会组织的概念、特征及分类

在国际上，由于各国在文化传统和语言习惯方面存在着不同，社会组织在不同的国家和地区有多种不同的称谓。如非政府组织、非营利组织、公民社会、志愿者组织、慈善组织等等。与政府、企业相区别，社会组织具有非营利性、非政府性、独立性、志愿性、公益性等基本特征。

我国将社会组织分为三类，即社会团体、基金会和民办非企业单位。社会团体是由公民或企事业单位自愿组成、按章程开展活动的社会组织，包括行业性社团、学术性社团、专业性社团和联合性社团。基金会是利用捐赠财产从事公益事业的社会组织，包括公募基金会和非公募基金会。民办非企业单位是由企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事社会服务活动的社会组织，分为教育、卫生、科技、文化、劳动、民政、体育、中介服务和法律服务等十大类。

在新中国成立之后的四十年里，国家几乎完全控制着各类社会组织，妇联、工会、青联和行业协会等组织都是作为党政组织的分支机构而存在，农村的公社和城市的单位则直接成为国家的基层政治组织。进入新世纪以来，我国的社会组织在规模、自主性以及专业化程度方面都有了很大发展。但社会组织发展所必需的空间资源依然在政府的掌握之中。首先，国家掌握着社会组织的准入门槛。国家规定社会组织在民政部门登记之前必须先找到挂靠单位（这里的单位一般为行政事业单位或者国有和集体企业），组织成立之后既要接受登记管理机关的管理，又要接受业务主管单位的管理。其次，国家直接掌握着社会组织的组织机构。就目前而言，很多社会组织的领导都由政府指派，要么由行政人员直接担任领导（如青联、学联、工会、妇联），要么由具有政府工作经历的人员担任，尤其是国家级层面的行业协会。再次，国家掌握着社会组织的生存资源。社会组织的生存和发展依靠社会服务，而提供社会服务则需要成本。

当前，我国的公益基金和志愿者组织不发达，社会组织提供社会服务缺乏资金支持和劳动力支持。而政府负有提供公共服务的职责，是社会服务的主要生产者，同时也是社会服务的消费者，但当前政府向社会组织购买服务的机制还不完善。政府应当给社会组织更开放的空间，一方面降低社会组织的准入门槛，由挂靠和审批制度转为注册和登记制，把社会组织管理的重点放到对其运行的监管上；另一方面让社会组织能充分发挥其社会治理的职能和作用，通过合同出租或公共服务购买，引导其参与社会管理和社会服务。

二是推广政府向社会组织购买公共服务。上个世纪九十年代，英国首先提出了公共服务和公共物品供给实行公私合作的理念，这一理念随后被美国、加拿大等国吸收借鉴并付诸实施。我国的政府向社会组织购买公共服务始于本世纪初上海的养老服务领域，后来国内其他城市也相继开展探索，购买领域扩展至医疗卫生、教育服务、社区服务、培训服务、就业服务、计划生育、市容绿化、环保卫生等领域。2012年和2013年中央财政先后安排共4亿元专项资金用于支持社会组织参与社会服务，累计847个项目，涉及十多个省市的社区服务、养老服务、医疗救助、受灾群众救助、教育培训等领域。在积极借鉴国内外实践经验的基础上，党的十八届三中全会提出，“推广政府购买服务，引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”

政府向社会组织购买公共服务至少具有以下三方面的意义：其一，有利于发挥市场在公共服务领域资源配置中的决定性作用。十八届三中全会提出，要发挥市场在资源配置中的决定性作用。推广政府向社会组织购买公共服务，社会资本介入公共服务领域，这将有助于营造公平的竞争环境，激发市场主体活力，优化资源配置，提升公共服务的质量和效率。其二，有利于促进公共服务方式的转型。政府向社会组织购买公共服务，这将促进公共服务适应群众需求多样化的实际情况，推动公共服务由“政府配餐”向“百姓点餐”的转变，解决部分领域公共服务产品短缺、质量不高和效率低下的问题，实现公共服务的精细化。其三，有利于建立廉洁高效政府。传统的公共服务提供是通过行政指令来实现的，政府既是公共服务的提供者，又是生产者，还是监督者。这种方式不但容易降低服务质量，还容易滋生“权力寻租”。此外，政府向社会组织购买公共服务，还可以将一部分市场愿意承担的公共服务职能剥离出去，促进政府精简机构和职能，专注于主要公共产品和公共服务的供给，从而提高政府的效能。

当前，政府向社会组织购买公共服务处于起步阶段，还存在不少问题。首先是制度建设滞后。尽管一些地方政府已经制定了一些规定或办法，但都没有将向

社会组织购买公共服务纳入法律法规，全国层面也缺乏统一的法律规定。2013年9月，国务院办公厅下发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，对政府向社会力量购买服务作出了系统安排和全面部署，填补了我国政府购买服务政策领域的空白。但这个文件还需要相关的配套政策。其次是社会组织发育还不成熟，缺乏提供公共服务的经验，其服务能力、服务水平、服务质量和服务信誉都有待提高。最后是购买的程序混乱。购买程序规范性不高、合作随意性大、缺乏相互竞争、资金预算和实用不透明、评价和监督不到位等等。

对此，可以考虑从以下两个方面推进政府向社会组织购买公共服务：其一，建立健全政府向社会组织购买公共服务的制度。如通过顶层设计确立政府向社会组织购买服务的基本原则和方向，将《政府采购法》中的“服务”从后勤类服务扩展到公共服务，形成公共服务购买领域统一的、权威的和具有指导性的法律法规；完善与之相应的公共财政制度，逐步将所有公共服务购买纳入政府采购目录和公共财政预算；构建以公共财政资源支持为主，以事业单位和社会组织为服务主体的公共服务多元参与模式。其二，建立政府与社会组织法律上平等的契约合作关系，通过契约合同规范购买流程，明确双方的权责范围；把向社会组织购买公共服务同引导社会组织发展、提升社会组织能力结合起来。其三，综合运用项目资助、以奖代补等多种政策工具推动社会组织参与提供公共服务，为社会组织承接公共服务创造良好的平台和宽松的外部环境。

三是规范社会组织的失范行为。对于社会组织，一方面要增进其独立性，并通过向其购买公共服务引导其发展；另一方面，也要严格规范社会组织的失范行为。

当前，一些未登记的社会组织很容易成为境外反华势力插手国内社会矛盾的窗口。一些社会组织特意强调自身的独立性，刻意与其他组织特别是党政机关保持距离，由于缺乏活动资金，在国外反华势力的拉拢下，这些组织与国外组织联系紧密，很容易成为境外反华势力在国内的利用工具，甚至会成为境外反华势力在国内的代理。而境外反华势力拉拢的方式主要包括资金支持、对相关人员进行“业务培训”，并进行意识形态渗透。因而这些社会组织对社会稳定有很大的不确定性，也就是存在社会稳定风险。

由于这些社会组织的独立性，其开展的维权活动具有一定的号召力，特别是在环境保护、劳动维权、司法救济等领域，有些组织还具有很强的组织、策划和行动能力，以及较强的动员能力。

对于这些社会组织潜在的和实际存在的失范行为，党和政府一方面要适当引导，帮助其把握与境外势力交往的界限；另一方面，对于一些从事破坏活动、影响公共安全、侵害群众利益的社会组织，对于一些充当境外反华势力代理人的社会组织，党和政府应当严格依法处置。

但目前有关社会组织的法律法规还不健全，仅有《社团登记管理条例》（1998年）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年）和《基金会管理条例》（2004年）。国家应该抓紧制定《社会组织法》，一方面确定公民的结社权，另一方面界定公民结社权的边界，也就是对危害公共安全和公共利益的社会组织失范行为给予惩罚。

第五，畅通利益诉求机制和社会安全阀机制。中国社会的高速发展必然会引发大量社会矛盾，对于这些社会矛盾，一方面，要加强社会治理予以解决。但另一方面，即便社会治理体系再完善，社会治理的力度如何大，都不可能完全地、彻底地应对所有社会矛盾，协调好所有的社会关系。因此要建立健全社会安全阀机制，畅通民众的利益表达渠道和利益诉求渠道，不能让矛盾越积越多，不能让压力越增越大，而是要让他们自由地将其利益诉求表达出来，释放其内在压力，这样才有助于民众的身心健康，有助于社会的安全运行和协调发展。

当前，群众的利益诉求和矛盾调处机制除了正常的、制度化的利益表达方式（如信访、行政复议、民商事仲裁、法定调解、法院诉讼等）之外，互联网也是一种非常重要的利益诉求和利益表达渠道，是一种非常有效的社会安全阀。一方面，民众在工作生活中，总有这样那样的不满情绪，这些不满情绪可以在互联网虚拟空间中宣泄出来而只对社会产生较小的影响；另一方面，民众在网络空间中的利益诉求和利益表达，可能在得到广泛关注后引起制度化利益诉求机制的关注，将其纳入正常的矛盾纠纷解决渠道予以处理，比如网络反腐、网络信访。

但需要注意的是，互联网发挥社会安全阀功能的机制主要是通过宣泄矛盾从而保护主体的安全，并不能从总量上消解矛盾。对于基于互联网而形成的虚拟社会，不仅反映和延伸现实社会的各种社会矛盾，还会在其内部滋生各种矛盾和问题，比如网络谣言、网络群体性事件等。因此，对虚拟社会，也要按照党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会治理格局予以规制和引导。一方面，在不给社会和他人造成损失的前提下，充分保障民众的言论自由；另一方面，对违反相关法律规定的网络行为，如网络谣言、侵犯隐私的人肉搜索等行为追求其法律责任。

（本章完）