第五章 提高领导干部运用法治思维化解矛盾的能力_三、用法治方式化解矛盾

三、用法治方式化解矛盾

党的十八大将十七大确定的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”四位一体社会管理格局发展为“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”的五位一体社会管理格局，这里增加的“法治保障”，更加突出了法治在社会治理中的作用。此外，十八大报告还明确提出：“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、化解矛盾、推动发展、维护稳定能力。”

在社会治理中，党政领导干部要真正提高运用法治思维和法治方式缓解社会矛盾的能力，这主要包括两层意思：其一，法律是对社会中各个主体权利边界的划分。政党、国家、市场与社会以及个人应当严格按照法律规定行事，逾越法律红线就可能导致其他社会主体的权利受损从而产生矛盾。其二，法律规则应当成为调处社会矛盾的主要遵循。社会矛盾的处理应该以法律手段为主，以司法途径为主，而不是以过去的行政手段为主。

我国的矛盾调处机制包括信访、行政复议、民商事仲裁、法定调解（人民调解、行政调解、司法调解）、法院诉讼等。诉讼是解决社会纠纷最有效的法定渠道和最终的法律手段，非诉讼是运用诉讼以外的法律手段解决社会纠纷的重要辅助渠道。但受中国几千年行政与司法合一的传统体制和文化的影响，民众和基层政权更倾向于以行政力量解决各种矛盾纠纷，而不是通过法律途径来解决。也就是说，以政府为主体的行政力量往往代替司法力量主导纠纷调解。而政府在矛盾调解中往往无力应对或者有失公平，这必然导致群众对地方政府和干部的不满，导致干部与群众关系紧张，从而产生干群矛盾。

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信访制度，是指公民个人或群体以书信、电子邮件、走访、电话、传真等参与形式与国家的政党、政府、社团、人大、司法、政协、社区、企事业单位负责信访工作的机构或人员接触，以反映情况，表达自身意见，吁请解决问题，有关信访工作机构或人员采用一定的方式进行处理的一种制度。2013年，我国信访制度进行重大变革，即国家对各省市不再搞全国范围的信访排名、通报，有关部门确立了“把矛盾化解在当地”的新思路；2014年，中央要求实行网上受理信访制度，增强办理透明度。

当前，国内民众的纠纷解决方式呈现出“信访不信法”的现象，人们习惯于寻求行政力量而非司法力量解决纠纷。据2006年全国综合社会调查数据显示，广大民众仍然将政府而不是法律作为主要的权益救济渠道。该调查显示，在过去五年中，当在城市拆迁、土地征用、失业保障、企业

改制等方面遭到不公平对待时，人们首先想到的上诉对象是政府（占49.2%），其次才是法院（占16.1%），在实际采取行动时，首先去的仍然是政府（占43.4%），去法院的只有16.5%。

但这种纠纷解决方式使得大量本可以通过司法途径解决的问题而集中到党政部门。据统计，全国的信访总量2004年为1373万件（人）次，2005年为1265.6万件（人）次,2006年又下降了15.5%，为1073.15万件（人）次，此后全国信访总量连续保持下降态势，到2012年，全国信访总量同比下降11%。而同一时期，全国法院审理各类一审案件在2004年为507.3万件，2005年为516.1万件、2012年为844.2万件。相比之下，尽管信访总量不断下降，诉讼总量不断上升，但全国信访量还是一个非常庞大的数字。

有学者通过中国诉讼分流的数据分析发现，工商行政管理在解决合同、侵权、权属纠纷过程中，能够从法院的诉讼中分流相当大的一部分纠纷；公安机关处理的治安案件把大量的扰乱社会秩序、危害人民身心健康和财产安全的案件纳入到行政机关管辖的范围，大大减轻了中国刑事诉讼的压力。这表明在改革开放的特殊历史阶段，各类行政机构在中国解决纠纷的总体框架中具有相当重要的作用，行政主导的作用特别明显。

“信访不信法”现象的产生有多种原因。首先，由于“党的领导”观念深入人心以及在计划经济体制下形成的以行政手段处理信访问题模式，使得群众认为党委和政府有绝对权力，相信依靠党委和政府可以解决一切问题；其次，在现行体制下，司法权常常受到行政权的挤压，受地方党委和政府干涉较多而不能够完全独立；再次，由于司法腐败，司法常常被人情化、关系化，加之执行难等原因，群众不愿通过司法途径解决问题；最后，由于政府职能定位不准确，政府管了许多不该管的事，一些地方政府部门和干部的行政行为导致群众利益受损，地方政府或者党政干部成为矛盾纠纷的主体之一，在行政诉讼难以立案的情况下，只能直接找政府。

大量矛盾通过信访途径堆积在各级领导干部面前使得干群关系变得更加岌岌可危，主要原因在于，一方面，政府在解决矛盾纠纷时灵活性太强、原则性太弱，往往与相关法律法规不相符，甚至“突破法律底线解决问题”，这种法外解决纠纷的方式误导了群众，导致大量矛盾涌入信访部门，当信访解决了司法部门难以解决的矛盾问题时，它就会进一步弱化司法的权威性和公信力，强化信访的吸引力，最终导致大量矛盾涌向

行政机关，而当地方政府无力解决、疲于应付时，又必然会引起群众的不满；另一方面，一些地方政府为了一时稳定，片面追求信访零指标，不惜投入大量人力物力盯访、强制截访、采取限制人身自由等措施，进一步激化了干群矛盾。

针对群众热衷于通过找政府解决矛盾纠纷从而导致党群干群关系紧张的现实，党和政府应当作出相应政策调整，引导群众运用司法力量而非行政力量解决各类纠纷。

首先，要准确定位信访的职能，发挥其民意表达功能而剥离其过多的矛盾调解功能。一方面，信访制度是民意表达的重要渠道，它在上情下达和下情上达方面发挥着重要作用。政府应当强化信访的信息传递功能。另一方面，信访制度是司法救济主渠道的重要补充，是公民权利救济的补充性渠道。对信访制度权利救济功能要重视，但不能过分重视，应当严格遵照《信访条例》“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理”的规定，不通过信访机构直接解决纠纷。如果过度强化信访制度的权利救济功能，使其成为解决社会纠纷的主要途径，那么不仅不利于矛盾的解决，还可能因为纠纷解决的非法治化而造成社会治理的紊乱与无序。

其次，确立诉讼在解决矛盾纠纷中的主渠道地位。诉讼渠道以具有法律拘束力的法院判决、裁定或者调解书作为解决纠纷的结果，是最具规范性、权威性、公正性、确定力和强制力的矛盾解决方式。因此，应当通过合理的制度疏导，以充分发挥诉讼渠道在解决纠纷中的核心作用为前提，将诉讼渠道作为解决纠纷的最后的法律手段。

理论链接

全国政法机关要继续深化司法体制改革，为严格执法、文明执法、公正司法和提高执法司法公信力提供有力制度保障。要坚持从严治警，严守党的政治纪律和组织纪律，坚决反对公器私用、司法腐败，着力维护社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业。

——习近平：《在中央政法工作会议上的讲话》，2015年1月20日

最后，发挥调解在解决矛盾纠纷中的基础性作用。鉴于当前矛盾纠纷较多、法院审判压力大、审判执行难等现实问题，可以运用非诉讼纠纷解决方式（ADR，即Alternative Dispute Resolution，亦被译为替代性纠纷解决方式），发挥人民调解、行政调解和司法调解在矛盾解决中的基础性作用，坚持调解优先，依法调解，把人民调解工作做在行政调解、司法调解、仲裁、诉讼等方法前，立足预警、疏导，对矛盾纠纷做到早发现、早调解。

（本章完）