二、用法治思维搞好深化改革顶层设计

设计一词源于工程学，指根据任务和要求，统筹考虑各个要素，制定出工作方案、计划和图样。设计是一项复杂的系统工程，包括多方面的内容，如工程学的设计，包括任务分析、功能分析、系统综合、系统权衡、设计评审、系统研制规范等内容。由于其科学性，设计被逐渐应用于社会政治、经济等领域，进而出现了顶层设计范畴，意思是做一件事的规划或计划。

理论链接

全面深化改革需要加强顶层设计和整体谋划，加强各项改革的关联性、系统性、可行性研究。我们讲胆子要大、步子要稳，其中步子要稳就是要统筹考虑、全面论证、科学决策。经济、政治、文化、社会、生态文明各领域改革和党的建设改革紧密联系、相互交融，任何一个领域的改革都会牵动其他领域，同时也需要其他领域改革密切配合。如果各领域改革不配套，各方面改革措施相互牵扯，全面深化改革就很难推进下去，即使勉强推进，效果也会大打折扣。

——习近平《关于的说明》，《人民日报》2013年11月16日

我们党在推动社会主义现代化建设和改革开放的过程中是十分重视顶层设计的。第一个五年计划到第十一个五年规划，是一种经济建设的顶层设计；党的决定、决议，是一种对党的建设和社会主义现代化建设的全面顶层设计。但由于经验不足和社会主义现代化建设的探索性，我们并没有把这种顶层设计上升为自觉意识，明确提出顶层设计范畴。直到2010年，在社会主义现代化和改革开放经验日益积累的基础上，党的十七届五中全会在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中提出了顶层设计的范畴：“改革是加快转变经济发展方式的强大动力，必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革。更加重视改革顶层设计和总体规划，明确改革优先顺序和重点任务，进一步调动各方面改革积极性，尊重群众首创精神，大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，不断完善社会主义市场经济体制，使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为科学发展提供有力保障。”2011年，习近平在谈到社会管理问题时讲到了顶层设计问题，他说：“推进社会管理体制机制创新，要统筹考虑、超前谋划，在顶层设计上下功夫，努力增强制度设计的协调性、系统性、前瞻性。”2012年12月，在十八届中

共中央政治局第二次集体学习时习近平再次强调，“改革开放是前无古人的崭新事业，必须坚持正确的方法论，在不断实践探索中推进。摸着石头过河，是富有中国特色、符合中国国情的改革方法。摸着石头过河就是摸规律，从实践中获得真知。摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的，推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。”此后，顶层设计逐渐成为全面深化改革的重大问题和社会的热点。

顶层设计是一个相对的概念。随着对顶层的不同理解，顶层设计也有多种多样的类型，如国家层面的顶层设计，省（市）层面的顶层设计，地市层面的顶层设计等。

方法决定成败。顶层设计作为全面深化改革的方法，直接决定全面深化改革的成效。而要搞好顶层设计，产生顶层设计的全面深化改革效果，就需要法治思维，需要用法治思维认识、方向、评判顶层设计问题，把法治思维变成谋划全面深化改革顶层设计的过程，把全面深化改革顶层设计纳入法治化轨道，实现法治思维与全面深化改革顶层设计的有机结合。

第一，用法治思维强化全面深化改革顶层设计的目的。目的决定全面深化改革顶层设计的方向，决定全面深化改革顶层设计的成败。顶层设计为民是全面深化改革的性质的必然反映和要求，是搞好全面深化改革顶层设计的前提。用法治思维谋划全面深化改革顶层设计，其法治为民的理念，就要贯穿于全面深化改革顶层设计之中，要以法治的强制力保证为民的方向和目的，进而奠定全面深化改革顶层设计的基础。

第二，用法治思维确立全面深化改革顶层设计的任务。与全面深化改革顶层设计的目的相适应，全面深化改革顶层设计有全面深化改革的意义和指导思想规划、全面深化改革的总体框架规划、全面深化改革具体事项规划，全面深化改革环境规划，全面深化改革战略步骤规划，全面深化改革方法规划，全面深化改革的质量检验与评估规划，全面深化改革预计效果规划等一系列任务，如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的重大意义、指导思想、总目标、任务等，就是这种顶层设计任务的生动体现。用法治思维确立这些任务，就是为这些任务注入法治理念，融入法治精神，把这些任务纳入法治轨道，实现规划任务与法治的一致性，为顶层设计的最终实现奠定法治基础。

第三，用法治思维规范全面深化改革顶层设计的程序。全面深化改革顶

层设计的程序主要包括调查研究、研究分析、制定规划、贯彻落实、实施反馈、检查评估等多项内容。这些程序，体现着顶层设计规律。遵循这些程序，是搞好全面深化改革顶层设计的重要要求。法治思维是一种程序思维。坚持法治思维，可以强化程序意识，在规范程序中增强程序的法治性，在遵循程序的过程中提升全面深化改革顶层设计的质量。

第四，用法治思维理顺全面深化改革顶层设计各个要素之间的关系。全面深化改革顶层设计是一个系统工程，涉及到中国特色社会主义的经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革、生态文明体制改革等方面，每一项改革又有多方面的内容，如经济体制改革，包括市场在资源配置中起决定性作用，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展等许多内容；涉及到解放思想和实事求是的关系，整体推进和重点突破的关系，顶层设计和摸着石头过河的关系，胆子要大和步子要稳的关系，改革发展稳定的关系，以及改革先后的关系；等等。在这种情况下，搞好全面深化改革顶层设计，不仅需要马克思主义哲学、系统论、信息技术等知识，而且需要法治思维，需要运用法治确定各个内容的边界，理顺各种关系，形成既有法治约束力又有系统性、整体性、协同性的顶层设计，实现各项改革举措的相互配合、良性互动，进而达到重点突破、整体推进的改革实践效果。

第五，用法治思维激发全面深化改革顶层设计者的潜能。全面深化改革顶层设计是一种创造，其设计者潜能发挥的如何，直接关系到顶层设计的成效。运用法治思维进行全面深化改革顶层设计，不仅可以通过其法治为民理念以及宪法法律至上、公平正义等精神激发设计者个人的思想、本领、毅力，而且还可以以法治的约束力增强设计者集体的组织领导、民主集中、密切配合、团结奋斗等潜能，进而提高全面深化改革顶层设计的质量。

第六，用法治思维应对全面深化改革顶层设计面临的外部环境。外部环境是全面深化改革顶层设计必须考虑的条件，如世情、国情和民情，国际局势是和平发展合作还是矛盾冲突战争，周边地区的发展状况等，这些都是全面深化改革顶层设计必须考虑的因素。运用法治思维，把法治因素融入全面深化改革顶层设计之中，可以增强应对外部环境的力量，进而更好地实现全面深化改革顶层设计的要求。

（本章完）