一、从怀特计划、凯恩斯计划到《布雷顿森林协定》

第二章

确立世界统一货币体系：《布雷顿森林协定》

在布雷顿森林体系以前两次世界大战之间的20年中，国际货币体系分裂成几个相互竞争的货币集团，各国货币竞相贬值，动荡不定，以牺牲他人利益为代价，解决自身的国际收支和就业问题、呈现出无政府状态。鉴于20世纪20、30年代混乱的国际货币金融关系造成的严重破坏，二战尚未结束，美国就开始筹划建立一个新的国际货币体系，该体系力求以美元为支柱、并有利于美国对外经济扩张。美国主张在很短的一个过渡阶段之后，不允许保护关税、贸易限额，以及诸如竞争性货币贬值、多种汇价、双边清算协定、限制货币自由流通措施等各种形式的金融壁垒存在下去。美国和英国的财政官员分别从本国利益出发，设计战后国际货币金融体系，即“怀特计划”和“凯恩斯计划”。

战后国际经济，关键在于建立一个稳定的国际贸易和国际货币体系，这是美英两国在战时就已经认识到的。就美国而言，这既符合以美国的民主模式改造世界的理想，又是战后美国保持自身经济健康发展所不可或缺的。随着战争局势的明朗化，美国朝野普遍担心战后美国是否有能力维持繁荣和高水平就业。由于战时美国工业生产能力靠军火生产而急剧增长，一旦政府停止巨额军火采购，严重失业便可能随之而来。因此，战后必须有比战前更高的需求才能保证战时经济顺利转轨，才能使工业正常运转。虽然有人乐观地认为，在战后几年内外国对美国商品的大量需求和战时被压抑的国内消费能力会继续支撑局面，但一旦其他国家恢复了生产能力，美国国内在战时积聚起来的消费能量释放完毕，美国经济仍难免因生产过剩而陷于危机。要使经济健康发展，只有向外寻找出路，通过不断扩大对外贸易刺激经济增长，维持高水平就业，为此就必须建立有利的国际经济环境。然而，二次世界大战不但使资本主义世界在整体上遭到严重削弱，而且使资本主义经济体系更趋分裂。战时英国与英镑区国家在经济上抱成一团，其他国家也竞相实行严格的经济管制。这种局面不仅不利于整个世界经济的稳定，同时也阻碍了美国商品的大规模输出。从政治上着眼，美国政府认为，1931年奥地利发生的金融危机扩大到全世界，导致刚重建不久的金本位体制再次解体，此后各国纷纷管制外汇，缔结双边支付协定，各种金融贸易壁垒林立，致使国际贸易一落千丈，各国经济激烈倾轧，成为二次世界大战爆发的经济因素。因此，整顿战后国际金融，建立稳定的国际货币体系，消除各种阻碍国际贸易发展的经济壁垒，进而建立多边自由的世界经济体系，不但能维持美国经济增长，而且也是消除战争的有利经济因素，是建立以美国为主导的战后世界秩序所不可缺少的。

早在1941年，美国财政部长摩根索就指示其助手哈里·德克斯特·怀特为建立战后国际货币体制草拟计划。1942年3月，怀特根据他本人提出的关于设立战时盟国间银行机构和稳定基金组织的盟国货币与银行行动计划以及建立仅有西半球国家参加的国际稳定基金计划，草拟了“联合国家稳定基金与联合国家及联盟国家复兴银行计划草案”，此项方案中关于稳定基金部分于1943年4月7日由美国政府正式公布，定名为“联合国家外汇稳定基金”方案。

“怀特方案”主张，在战后设立一种国际货币稳定基金，资本总额为50亿美元，由各会员国以黄金、本国货币和政府证券认缴，认缴份额取决于各会员国的黄金外汇储备、国民收入和国际收支差额等因素。“方案”拟定建立一种与美元发生联系并有固定含金量的国际货币单位——“尤尼它”，它可与黄金相互兑换，在成员国之间自由转移，并可用来向“基金”购买外汇，以弥补国际收支逆差。会员国应固定其货币的汇价，非经“基金”同意不得任意改变。

若会员国出现临时性国际收支逆差，可用本国货币向“基金”申请购买所需要的外币，但其数额最多不得超过该国认缴基金的份额。“方案”规定，债权国可自行处理国际收支的顺差，债务国则应对国际收支逆差进行单方面的调节；“基金”应有监督和干预会员国国内经济事务的主动权；对一切重大问题的表决须经4/5多数票通过，而会员国的表决权则应由各国向“基金”缴纳的份额决定；“基金”的总部须设在认缴份额最多的国家。

“怀特方案”的各项规定表明，美国政府想凭借其强大的经济实力取得战后国际金融的主导地位，但又不愿承担过多的责任。要达到真正恢复多边自由的世界经济的目标，若能恢复金本位制当然最为理想。因为在黄金输送点的作用下，各国货币汇率的波动较小，能够保证国际金融及贸易的稳定发展。然而，英国在第一次世界大战以后因恢复金本位而遭遇的种种困难仍历历在目。美国虽在二次大战中积聚起巨额黄金储备，但仍不敢像当年英国那样，冒险为恢复和维持金本位而根据国际收支状况来调节国内经济。正因为如此，怀特设计了一种有规定含金量的“尤尼它”，想以此来稳定会员国的货币汇率。而“尤尼它”的储备基金是由各成员国认缴的黄金、货币及政府证券组成，对美国经济的压力不至于过大。这种做法实际上是部分恢复了金本位体制的机制，并能避免直接恢复金本位所带来的风险。即使在布雷顿森林会议建立双挂钩以后，美国也只承担了向外国中央银行和政府按官价以美元兑换黄金的责任，风险大大缩小，但因美国占了很大一部分基金份额，美元因与“尤尼它”直接联系而成为最主要的国际储备货币，美国仍可执战后国际金融的牛耳。

美国虽在二次大战后成为世界首富，但也无力包揽天下，要想顺利建立战后国际货币体制，还必须取得英国的积极合作。英国虽在战争中经济实力遭受严重打击，但英镑在当时仍是主要的国际储备货币，伦敦也保持着国际金融中心的地位。由于英镑区的关系，当时世界贸易约有40%仍以英镑结算。若能促使英国与美国合作，放弃歧视性货币政策，尽快恢复英镑的自由兑换，则战后国际货币体系大局可定。因此，美国在筹划战后世界经济重建的过程中一直以英国为主要谈判对手。

英国在战争中经济大损，疲弱不堪，再也无力像第一次大战以后那样，挑起整顿国际金融的大梁。然而，英国政府也不愿轻易放弃英国在国际贸易与金融中的重要地位，受制于美国。早在1941年9月，当时任财政部顾问的英国经济学家约翰·梅纳德·凯恩斯便提出了一个“国际清算同盟计划”。在美国政府公布“怀特计划”的同一天，英国政府也用官方白皮书的形式正式发表了“凯恩斯计划”。

在“凯恩斯计划”推出之时，英国政府已意识到战后英国在对外经济中有两项艰巨任务。一方面，英国要尽量保全“帝国特惠制”和“英镑区”，以此确保英国在国际贸易与金融中的统治地位；另一方面，估计到战后

经济恢复需要大量进口商品，而其出口又一时无法增加，要尽力设法使战后必将出现的对外贸易逆差不至于成为英国恢复经济的重大负担。因此，“凯恩斯计划”便力图为英国在战后创造一个有利的国际经济环境。

作为著名的经济学家，凯恩斯当然懂得再度恢复金本位已为世界经济状况所不允许。因此，他在计划中竭力贬低黄金的作用，想以一种国际信用货币“班柯”来作为国际清算单位。他提出“清算同盟”的成员国不必向“同盟”缴纳基金，而“班柯”的份额又应按二次大战前三年各成员国进出口额的平均值分配。这种提法虽在一定程度上符合当时绝大多数国家普遍存在的资金及外汇短缺的实情，但若按此法办理，英国便可占“班柯”份额的16%，整个英联邦可占35%。何况在计划中凯恩斯虽也同意恢复多边结算，但不主张对“英镑区”进行干涉。这样，英国的第一个目标可望达到。为了实现上述第二个目标，凯恩斯又提出，作为国际清算机构，“同盟”应向国际收支逆差国提供透支，成员国以“班柯”在“同盟”中开设来往账户，逆差国可按份额向“同盟”借款，顺差国则应将顺差款项存入“同盟”账户或购买逆差国的商品。他声称，“这种方法可以促使国际贸易的扩大，防止因外汇储备不足而影响贸易的发展”。凯恩斯的这段话可能是事实，但英国也就可以在战后恢复时期不付出什么代价就得到大量进口商品。

“凯恩斯计划”是以英国有巨额外债、国际收支严重恶化、并估计到战后英国在短期内无力摆脱这一困境为背景，按资本主义银行短期资金融通的做法提出的。这一计划或许能在战后初期促进国际贸易的扩大，但却与美国建立长期稳定的国际货币体系的计划发生了矛盾。为了协调双方的意见，美英两国于1943年9月15日至10月9日，在华盛顿开会讨论战后国际货币体系计划。双方代表团分别以美国财长摩根索和英国国务大臣理查德·劳为首。谈判则主要在技术专家怀特和凯恩斯之间进行。

会议一开始，怀特便断然否决了英国的“清算同盟计划”。因为，首先这一以透支为原则的计划会迫使美国要么将其对外贷款扩大到几乎无限制的程度，要么担负起调节国际收支的主要责任。美国担心，如果接受了英国的计划，其他成员国便会利用从“同盟”取得透支的特权来支付战后重建所需要的进口商品，而当时只有美国才有输出巨额商品的能力和必要。结果美国就将在“同盟”中有巨大的，但不能兑换成黄金或现钞的“存款”。虽然凯恩斯提出顺差国可用这笔“存款”购买其他国家的商品或用作对外投资，但在各国经济均遭受严重破坏的情况下，战后绝大多数国家根本无力出口大量商品，也无有利的投资环境，因此这一计划等于要美国根据自己的外贸顺差向别国提供无利可图的信贷。

其次，“凯恩斯计划”提出，在国际收支出现不平衡时，应主要由债权国承担责任调节本国经济，以纠正国际收支不平衡，这也是美国所不能接受的。由于战后其他国家无力扩大对美国的出口，而美国的生产力又大大超过国内需求，美国必将出现巨额贸易顺差。要美国单方面在国内采取措施加以调节，就意味着要它压缩出口，而这是美国保持高水平就业和经济繁荣所不允许的。在战时，美国负责经济事务的助理国务卿克莱顿就说过：“现在我们每年出口价值140亿美元的商品，如果将它降低到1930年危机时的20—30亿美元，是我们万万不能承受的。”当然，美国还可以用其他方式，如促使资本外流来调节国际收支，但这会影响国内投资，殃及就业，何况战后混乱的经济局面严重影响私人资本外流。此外，“凯恩斯计划”力图维护“英镑区”，这也不符合美国战后国际经济自由化的一贯主张。早在1941年大西洋会议期间，罗斯福就努力敦促丘吉尔“消除人为的限制和控制，赞成无条件支持国际经济机会”。美国决不允许战后再长期存在一个支付同盟式的英镑区。

当英国参加华盛顿谈判时，凯恩斯面临着三个问题：第一，战后英国是否能达到充分就业，他反对任何影响英国实现充分就业的国际货币体系。第二，他意识到战争已使英国海外投资大大缩减，战后英国无法依靠海外投资利润来支付其粮食和原料的进口。在这种情况下，英国要么迅速扩大出口，要么被迫降低国内生活水平。前者英国已力不从心，而降低国内生活水平势必引起政局动荡，万不可为。第三，凯恩斯担心战后美国会在国际金融出现动乱时再一次只顾自身利益，不肯出面维持局面。因此他想建立一种不受美国政策变化影响的国际货币体系。他所提出的计划就是要为这种体系奠定基础。然而，当时任何国际货币计划若得不到美国的支持，根本无法实现。因此，凯恩斯不得不在会谈一开始便放弃了自己的计划，接受“怀特方案”为谈判基础，然后在“怀特方案”的框架内尽力维持英国的利益，迫使美国多承担义务。

在接受美国方案为谈判基础之后，凯恩斯立即对该方案中的一些重要条款提出了异议。凯恩斯提出，“怀特方案”中关于“基金”有权控制会员国货币汇价的规定，不符合战后初期各国的经济实情。由于“方案”中规定会员国只能利用自己的份额来解决国际收支暂时性不平衡，若会员国的国际收支出现根本性不平衡而不能改变其货币汇价，其经济必然陷入困境。他要求允许会员国对调整货币汇价有相当大的自由权。对于“方案”中要求债务国完全担负起调节自身国际收支逆差的主张，凯恩斯坚持必须有某种方法来迫使顺差国采取调节措施。他提出会员国应有权歧视属“稀缺货币国”的出口商品，以迫使这类国家自我调节。这一主张显然是针对美国的。由于美国在战后一段时期内将成为主要顺差国，对美元的需求必将大增，而“基金”所储备的美元根本无法满足会员国的大量需求。在这种情况下，如逆差国有权歧视美国商品，就将迫使美国采取行动进行自我调节。此外，凯恩斯还坚决反对怀特提出的“基金”有权主动监督和干涉会员国内部经济生活的权力。按他的本意，“基金”应是一个被动的，能无条件提供贷款的机构。后一点在谈判中被怀特断然否定后，凯恩斯便力争实现“被动性”。他指出，若授予“基金”如此特权，各国将对建立“基金”的真实意图产生怀疑，无益于战后国际货币体系的顺利建立。

凯恩斯的反对意见旨在限制“基金”的权力，扩大会员国的行动自由。这显然与怀特以严格的条款规范会员国行为，尽早恢复多边自由国际金融的初衷相悖。然而，凯恩斯所述各条甚合情理，较怀特的主张更切合世界经济的实际，况且美国也不愿独家支撑局面。因此，在英国接受“怀特方案”的大前提下，美国同意修改“方案”中的一些条款。经过双方协商，同意在“基金”建立后为期五年的过渡时期内，“基金”只起有限作用，成员国有权根据各自国情控制资金交易或实行外汇管制；成员国有权在10%的限度内自由改变其货币汇价。这实际上违反了怀特在战后立即

实现自由兑换、建立固定汇率的初衷，变固定汇率为固定的但可调整的汇率。在英国的坚持下，美国同意允许会员国有权暂时限制对“稀缺货币”的自由兑换，并有权歧视“稀缺货币国”的出口商品。但哪种货币属稀缺货币应由“基金”决定，双方还就调节国际收支失衡和“基金”对会员国经济的干涉权问题达成协议，规定在国际收支发生根本性不平衡时，顺差国和逆差国同样有责任采取调节措施，“基金”对会员国经济的监督、干涉责任只具有被动性。华盛顿会议结束时，美英双方签署了一份“试行协议”，送呈各自政府批准。此后又成立了专家联合小组对“试行协议”做了进一步研究和修改，并于1944年4月拟就“专家关于建立国际货币基金的联合声明”，供各国政府考虑。

1944年7月，包括中国在内的44个国家的代表在美国新罕布什尔州的布雷顿森林召开国际金融货币会议，讨论建立战后国际货币体系。大会由美国财政部长摩根索任主席，成立了三个专门委员会进行具体工作。怀特主持第一委员会，讨论建立基金组织问题；凯恩斯主持第二委员会，讨论世界银行问题；第三委员会由墨西哥人爱德华多·苏亚雷茨主持，研究国际金融合作的其他问题。由于美英两国在1943年华盛顿会谈中已就战后国际货币体系的基本原则达成了协议，因此布雷顿森林会议的各项讨论仅在“怀特方案”的框架内进行。

在为时三个星期的会议过程中，一些中小国家对原方案忽视他们利益和要求表示不满。印度代表提出，“基金”除协调战后各国的货币金融关系之外，还应“协助不发达国家更充分地利用本国资源”。这一要求得到了一些经济不发达国家的支持。经过讨论，在最后通过的协定中指出，“基金”将“以会员国生产资源的发展作为经济政策的首要任务”。墨西哥和古巴等国代表对“基金”控制会员国调整本国货币平价的权限提出了异议。由于“怀特方案”规定，“基金”对于一些重大问题的表决均应由4/5多数票通过，只拥有少数表决票的中小国家若要变动其货币平价超过10%时，必将受到拥有多数表决票的大国的控制。这些国家代表要求小国在调整货币平价问题上有更大的发言权，提出应允许投票权小于总投票权10%的会员国享有每次可变动货币平价的20%的特权，这一提案由于美国代表的反对未能通过。当会议讨论世界银行的宗旨时，拉丁美洲国家提出，世界银行应对经济发展问题给予足够的重视，并要求该银行所放贷的资金应在战后复兴和经济开发这两方面各占一半。前者在会议上获得通过，后者却因美国和一些欧洲国家的反对而遭到了否决。

在会议结束时通过了《布雷顿森林协定》，其包括《国际货币基金组织协定》和《国际复兴开发银行协定》。

《布雷顿森林协定》为战后国际货币体系奠定了基础，由《布雷顿森林协定》建立的“国际货币基金组织”则成为保证战后国际货币体系正常运转的中心机构。为了避免战后再度出现各国间货币贬值竞争，稳定国际汇兑，消除妨碍世界贸易的外汇管制，《布雷顿森林协定》建立了一种国际金汇兑本位制，又可称美元—黄金本位制，这种国际货币金汇兑本位制是由所谓的“双挂钩”来体现的。

“挂钩”之一，是指美元与黄金挂钩。协定规定，“基金”各会员国确认美国1934年1月货币改革所规定的每盎司35美元的黄金官价，并将此作为国际货币体系的基础。为了维持这一黄金官价的稳定，当国际金融市场的金价波动严重冲击这一官价时，各会员国政府有义务协助美国政府进行干预，以平抑黄金的市场价格。“挂钩”之二，是指其他会员国的货币与美元挂钩、即与美元建立固定的汇率。各国货币与美元的汇率可按其含金量确定，或者不规定含金量而只规定与美元的汇率。各会员国货币平价一经规定便不得轻易变动。如果会员国调整货币含金量的幅度超过原平价的10%，那么必须以“国际货币基金”的同意为前提。各国政府在进行外汇交易和黄金买卖时，其汇率和金价的波动幅度也不得超过法定汇率和金价的上下各1%。此外，各会员国政府有义务干预金融市场的外汇行市，以保持汇率的稳定。

《布雷顿森林协定》所规定的“双挂钩”，确立了美元在战后国际货币体系中的中心地位。美元等同于黄金并在国际经济交易中充当黄金的代表或等价物。由于协定规定会员国为解决对外支付的暂时性困难可用本国货币向基金申请购买外汇，“双挂钩”体制无疑有助于战后初期黄金储备严重短缺的国家扩大对外贸易；战后资本主义各国普遍使用美元作为清偿对外贸易逆差和外债的主要国际支付手段，世界贸易的很大一部分也用美元估算。这些国家都用美元作为主要的外汇储备，有些甚至用美元及美国政府债券作为本国发行纸币的准备金。因此，美元的这种中心货币作用，对战后初期国际金融与贸易的恢复和发展，乃至整个世界经济的稳定都起到了一定的积极作用。然而“双挂钩”的实质却是整个布雷顿森林货币体系与美国经济实力挂钩。这种以美元和黄金为基础的金汇兑本位制，是在战后初期美国拥有绝对经济优势、尤其是美国拥有巨额黄金储备的前提下建立并运转的，一旦这一前提条件消失，这种国际货币体系便会陷入困境。

美国最初筹划的是一种世界性的战后国际货币体系，并将这一货币体系作为战后与苏联保持合作的重要一环。在“怀特方案”提出后不久，赫尔便在1943年10月的美、英、苏三国莫斯科外长会议上提出备忘录，建议由美、英、苏、中、加拿大、挪威和巴西等国组成一个专家委员会来研究国际经济合作，促进非歧视性贸易，重建稳定自由的汇率。为了争取苏联的合作，怀特本人曾于1944年3月建议给予苏联50亿美元的优惠贷款。他认为这样做将给美苏两国政府在战后的继续合作提供健全的基础。在布雷顿森林会议之前，美国还答应将苏联在“基金”的份额提高到12亿美元，以体现苏联的经济实力。

苏联政府对赫尔的备忘录曾表示赞赏，对建立“基金”和世界银行也曾表示有兴趣。1944年4月20日，莫洛托夫在召见美国大使哈里曼时表示，苏联政府虽然对国际货币基金有不同看法，并对一系列问题持反对意见，但仍同意指派专家在华盛顿同美国继续讨论。作为“国际货币基金”的发起国，苏联派代表团出席了布雷顿森林会议，还同意在“基金”和世界银行中承担和认缴资本份额，但最后却没有参加布雷顿森林会议。苏联政府认为，美国将在战后利用这两个机构对苏联和东欧国家进行控制和渗透，更担心“基金”关于取消货币管制、固定卢布汇价及交流经济情报的规定会有损苏联的国家主权。因此，苏联最后拒绝参加“基金”和世界银行。这使布雷顿森林货币体系的调节范围主要限于资本主义国家。但由于苏联对外经济活动在整个世界经济中所占比重很小，苏联的拒绝加入并不影响布雷顿森林体系作为国际货币体系的中心地位。

（本章完）