第七章 建立海洋规则的尝试：《联合国海洋法公约》_三、中国的海洋立法

三、中国的海洋立法

1840年以后，中国在未完全了解国际海洋法之前就在与英美等西方列强签订的条约中承担了在邻近“海洋”或“海面”内进行海难救助和缉盗的义务。1864年中国在对外交涉中第一次提到领海的概念，1899年首次规定毗连区，1924年第一次明确提出建立专属渔区。1949年以前，中国政府也曾陆续制订过一些海洋法规，如1914年北洋政府公布了《公海渔业奖励条例》和《渔船护洋缉盗奖励条例》。中华人民共和国成立后，大大加强了海洋领域的法制建设。新中国关于海洋的立法的理论探索与实践开拓大致分为三个阶段：

（一）第一阶段，从1949年到改革开放前

1949年中华人民共和国成立以后，国家要进行工业化建设，十分注重各种资源，但海洋资源并不是很重视。1954年的宪法、1975年的宪法及1982年的宪法全文中几乎找不到海洋两个字。这与当时的历史背景有关。从中华人民共和国成立到改革开放前，涉及海洋的法律法规主要有：“1953年颁布的我国《海港管理暂行条例》;1953 年7月1 日划定了舟山群岛的禁航区界限；1953 年10 月18 日划定了庙岛列岛禁航区；1956 年公布《关于商船通过老铁山水道的规定》;1958年9 月4 日发布的《中华人民共和国政府关于领海的声明》;1964 年发布《外国籍非军用船舶通过琼州海峡管理规则》;1971 年国家交通部制定和颁布了《海损事故调查和处理规则（试行）》;1973 年中国政府宣布加入《国际船舶载重线公约》;1976年发布《中华人民共和国交通部海港引航工作规定》等。”

这一阶段海洋方面的法律的主要特点是维护国家主权和国防安全。其中最重要的涉海法律文件是1958年9 月4 日发布的《中华人民共和国政府关于领海的声明》。1958年发生了台海危机，这个声明的发布具有维护中国的主权和国防安全的作用，也是在未来几十年最具权威性的文件。

（二）第二阶段，从20世纪80年代到90年代初

改革开放以后，我国逐渐重视海洋立法。在这一阶段海洋立法情况有较大的进步。表现在海洋立法数量在增加，种类也在增多。这阶段立法情况如下：

“在海洋资源方面，主要包括1982 年的《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》、1986 年的《中华人民共和国渔业法》和1987 年颁布的《中华人民共和国渔业法》实施细则等；在海上交通方面，主要包括1979 年的《中华人民共和国对外籍船舶管理规则》、1983 年的《中华人民共和国海上交通安全法》；在海洋环境保护方面，1982 年全国人大常委会通过了《中华人民共和国海洋环境保护法》，此法不仅是中国保护海洋环境的基本法律，而且是新中国制定的第一个法律级涉海文件。以此为依据，在1983 年颁布了《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》、《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》，在1985 年颁布了《中华人民共和国海洋倾废管理条例》，在1988年颁布了《中华人民共和国防止拆船污染环境管理条例》，在1990 年颁布了《

中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《中华人民共和国防治陆源污染物损害海洋环境管理条例》”。

值得一提的是1982年全国人大常委会通过了《海洋环境保护法》，此法不仅是中国保护海洋环境的基本法律，而且是新中国制定的第一个法律级涉海文件。以此法为依据，中国先后颁布了一系列海洋环境管理条例，以及10余项政府各部门制定的海洋环境保护规章和保护标准等，从而形成了海洋环境保护法律体系。

（三）第三阶段，20世纪90年代至今

这一阶段的起点是1992 年颁布的《中华人民共和国领海及毗连区法》。从这以后，中国在海洋方面不断制定法律，也不断修改一些不合时宜的法律，逐渐形成了中国特色的海洋法律体系框架。1958年的《中华人民共和国关于领海的声明》尽管确立了我国领海的基本制度，但毕竟没有提高到立法的高度。1982年中国签署了《海洋法公约》，面对新情况，中国1984年开始起草，并于1992年公布了《领海及毗连区法》。该法内容明确、简练、概括，重点突出了国家对领海的主权和对毗连区的管制权及其基本制度以及我国领海及毗连区的空间范围这两个基本内容。1992年《领海及毗连区法》共17条31款，若除去关于立法目的的第1条和关于杂项的第16、17条，在剩余的14条28款中，其规定与《海洋法公约》的相关规定大致相同的有16款之多，占57%，有的甚至是照搬了公约的有关表述；另有5款的规定与公约的表述稍有不同，或能从公约中直接找到根据；若将上述两类条款合计，则该法与《海洋法公约》有关规定的相似度高达75%。

在1996年以前，中国未通过立法的形式对专属经济区和大陆架的主权权利和管辖权予以确定。虽然之前发过一些声明，如中国早在1972年就开始通过声明主张其在大陆架的权益。

在此之前，中国涉海法律法规中通常使用“沿海水域”这一概念来指代中国的管辖海域。按照1993年《船舶和海上设施检验条例》第29条第3款的规定，“沿海水域，是指中华人民共和国沿海的港口、内水和领海以及国家管辖的一切其他海域”。

其实，早在1992年国家海洋局就向国务院递交了有关专属经济区和大陆架法的送审稿，但直到1996年批准公约后，鉴于与我国相邻或相向的沿海周边国家都已经制定了有关专属经济区和大陆架的法律或政府声明，为了有利于解决我国同有关沿海周边国家海域划界的问题，在公约规定的范围内确定我国对专属经济区和大陆架的主张，才开始审议工作，并最终于1998年6月26日公布施行了《专属经济区和大陆架法》。与《领海及毗连区法》一样，该法的起草也是“以《海洋法公约》为依据，内容未超出《海洋法公约》的范围”，而全国人大法律委员会在审议时也“注意了与《联合国海洋法公约》规定的衔接”，但该法对公约有关专属经济区和大陆架的一些解释性、具体操作性的规定未作具体规定。为了确保我国享有公约和国际法赋予的所有权利，《专属经济区和大陆架法》第13条规定：“中华人民共和国在专属经济区和大陆架享有的权利，本法未作规定的，根据国际法和中华人民共和国其他

有关法律、法规行使。”该法共16条28款，若除去关于立法目的的第1条和关于杂项的第15和16条，在剩余的13条25款中，其规定与《海洋法公约》的相关规定大致相同的有15款，占60%，有的同样是照搬了公约的相关表述。此外，另有5款规定能从公约中直接找到根据。若将上述两类条款合计，则《专属经济区和大陆架法》与《海洋法公约》的相似度高达80%。

此外，中国于1999年对1982年制定的《海洋环境保护法》进行了修订， 2000年对1986年制定的《渔业法》进行了修订。这两部涉海法律的修订都是为了配合1996年批准《海洋法公约》。另外在2001年制定了《海域使用管理法》以便加强内水和领海的使用管理。

以上可以看出，中国涉海立法的一个突出特点就是力争与有关国际法规则相协调。除了1992年《领海及毗连区法》和1998年《专属经济区和大陆架法》这两部涉海基本法律之外，1999年修订后的《海洋环境保护法》（第97条）和1996年《涉外海洋科学研究管理规定》（第14条）都规定，如果中国缔结或者参加的国际条约与本法或本规定有不同规定的，适用国际条约的规定，但中国声明保留的条款除外。而1983年《防止船舶污染海域管理条例》第13条更是直接规定，对于航行国际航线、载运在200吨以上的散装货油的船舶，“除执行本条例外，并适用于我国参加的《1969年国际油污损害民事责任公约》”。这种在国内法中直接规定适用特定国际公约的做法在我国的立法实践中是极为罕见的。

应当指出的是，尽管目前我国海洋法律体系的基本框架已经建立，但在海洋立法中仍有一些不足之处。第一，还存在一些立法空白，如尚无管理海上人工岛屿、设施和结构的建造、使用方法的立法，也无外国军用船舶在我国领海和内水中航行及逗留的规则等。第二，部分法律显得过时、陈旧，如对我国水域内的外国籍船舶进行管理的规则还是1979年制定的《对外国籍船舶管理规则》。还有一些仅仅是陆地立法的简单延续，而没有顾及海洋本身的特征。如有关海洋石油开发的基本法律是1986年的《矿产资源法》，该法虽经1996年修订，但根本没有考虑海洋石油开发的特点。第三，有的法规立法层次太低，仅停留在部门规章的级别上，难以实现立法目的。

党的十八大以来，习近平总书记强调，我国既是陆地大国，也是海洋大国，在海洋上拥有广泛的战略利益，建设海洋强国是实现中华民族伟大复兴的必然抉择。海洋不仅是国家领土的重要组成部分，还蕴含着丰富的自然资源。为推进海上统一执法，提高执法效能，将原国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理，这为实现海洋强国战略有着重要的意义。为了维护中国的海洋权益，在2012年6月21日，国务院批准设立海南省三沙市。中国政府为了捍卫国家主权和领土领空安全，维护空中飞行秩序，中华人民共和国国防部在2013年11月23日划设了东海防空识别区。随着时代的发展，海洋强国战略的不断推进，海洋法也需要不断的更新以适应整个形势的发展。

（本章完）