第四章 世界和平体制的规划：《联合国宪章》_二、联合国制宪会议的发起

二、联合国制宪会议的发起

（一）敦巴顿橡树园会议

1943年12月，美国国务卿赫尔领导专家班子将罗斯福建立新国际组织的设想具体化，也即后来为人所知的《普遍国际组织暂定草案》，随后作为美国方面的建议分别送交至中、英、苏三国，并征求意见，邀请三国参加1944年8月在美国的讨论会。蒋介石当即表示，中国也希望早日成立战后国际和平机构，提出希望在战争结束以前成立的愿望。

1944年8—10月，由中、美、苏、英四国在华盛顿附近的敦巴顿橡树园举行为落实《四国宣言》、筹建新国际组织的重要会议。在苏联坚持下，为尊重苏联在对日战争中的中立地位，会议分美苏英和中美英两个阶段进行。

第一阶段会议（苏联阶段）。从8月21日至9月28日举行的第一阶段会议又称“苏联阶段”，由斯退丁纽斯、葛罗米柯和贾德干分别率领美、苏、英三国代表团组成。橡树园会议的主要议题和争论都集中在这一阶段会议上，美、苏、英三国代表团事先已交换了各自的方案，中国的方案在第一阶段会议初期也已分别送给了其他三国代表团。由于与会各国对新国际组织的许多认识都比较接近，并有较强的合作愿望，再加上对各自观点也比较了解，故会议进展颇为顺利，其成果集中体现在四国一致同意的《关于建立普遍性国际组织的建议案》（简称《四国建议案》）上面。

三国代表团在第一阶段会议上，就新国际组织进行了详尽地讨论，气氛热烈而求实，其中涉及了许多重大问题。比如：关于理事国的权限和常任理事国数目问题，经济和社会问题，军事问题，关于组织名称问题等等。三国代表经过这些认真而深入的讨论，对所要建立的新组织达成了内容十分广泛的协议。可归纳为：第一，确定了新组织的四项宗旨和六项原则。第二，新组织应包括大会、安全理事会、秘书处和国际法院四个基本部分。第三，维护世界和平与安全的主要权力在安理会；中、美、英、苏以及“于相当时期后”的法国应在安理会拥有常任理事国席位，并对安理会的决议拥有否决权，安理会的决议对所有会员国都有约束力。第四，大会的重要决议，只要有会员国2/3的多数票就可以通过，无须全体一致同意，其一般决议应以简单多数决定。第五，鉴于国联未能把经济的、社会的问题置于其管辖范围之内，决定成立一个专门对大会负责的经济及社会理事会，执行大会的有关决议。第六，鉴于国联缺乏明确的和随时可以使用军队来执行决议的权力的缺陷，决定成立由安理会常任理事国参谋长或其代表组成的军事参谋团，四国建议案中规定“其职务应为对于安理会维持国际和平及安全之军事需要问题，对于受该会所支配军队之使用及统率问题，对于军备之管制及可能之裁军问题，向该会贡献意见并予以协助”。在第一阶段会议上，没有得到解决的问题主要有两个：

第一，关于新组织的创始会员国问题。哪些国家有资格作为新组织的创始会员国，美苏双方有分歧。苏联不赞成非参战国作为创始会员国，而美国则认为应该邀请一些已同德国断绝关系，并在军事上帮助盟国的国家作为创始国，苏联则提出了要求16个苏联加盟国也列入创始国的建议，苏联的反对建议，使美英两国代表都感到透不过气来，“他们立即表示葛罗米柯的建议将会引起很大困难”。斯退丁纽斯向罗斯福报告这件事时，美国总统郑重说道，无论在任何情形之下，美国拒不接受此建议，如果按相同的逻辑，那么美国也要求准许4个联邦州也加入联合国，于是这个问题就暂时搁置下来了。

第二，关于安理会的投票程序问题。美英苏都意识到安理会在未来国际组织中将处于一个极端重要的地位，于是对于常任理事国是否

具有一票否决权并无异议，但英国代表团提出了作为争端的当事国时，则不能拥有一票否决权，美国与英国的看法一致，但苏联鉴于美英可能联手遏制苏联的发展的可能性，则强烈地反对这一提议。认为大国对于国际事件的一致性是国际和平的必要条件。9月8日，罗斯福就这一问题致电斯大林说：“小国很难接受这样一个国际组织，在这个组织中，大国坚持在理事会中关于牵涉到大国在内的争端有投票权。无疑，它们将认为这是大国想把自己置于法律之上的一种企图。”9月14日，斯大林回电指出：“理事会的工作应当建立在四大国对所有问题（包括与每一大国直接有关的问题）一致同意的原则的基础之上”; “至于苏联，它不能忽视目前存在的某些无稽的偏见，这种偏见往往妨碍对苏联采取真正客观的态度”，他建议规定一个特别的投票程序，以解决与“一个或数个常任理事国直接有关的争端”。第一阶段会议决定把这一问题搁置起来，敦巴顿橡树园建议案中只是讲，安理会的投票程序仍在考虑之中。此外，第一阶段会议还留下两个问题未予讨论。一个是国际托管问题，另一个是国际法院的性质和管辖权问题。

9月29日，美、苏、英三国发表了联合声明，宣告三国代表团在华盛顿举行的关于建立国际安全组织的会谈已告结束。

第二阶段会议（中国阶段）。苏联方面以对日战争中处中立地位为由，拒不参加第二阶段会议，实际上第二阶段只有中美英三国代表即顾维钧、斯退丁纽斯、贾德干参加。在这种情况下，美方只能采取折中方案：坚持四方会谈无效的情况下，依照开罗会议与德黑兰会议的方式。英美苏这种种行为的背后还是对于中国大国地位的一种排斥和冷落。在这种背景下，再加上当时中国正面战场正陷于大溃退状态，故中国代表团的处境相当困难。中方首席代表顾维钧认为：“不难回忆，莫斯科会议承认中国为四强之一，但是，敦巴顿橡树园会议在这方面几乎倒退了一步。由于迎合了苏俄的愿望，所以会议分成两个阶段，中国被排除在会议的主要阶段之外。这个会议正在决定未来的国际组织的主要特征。很显然，中国只能面对既成事实——第二阶段会议只不过是摆摆样子而已。”主要是为了“维护中国的声望，而不是听取什么重要意见”。在当时这种情况下，中国政府和中国代表团还是履行自己的职责，为了这次会议成功召开做了繁杂而又细致的准备工作。中国代表团为这次会议先后准备了五个方案，系统地表达了中国对新组织基本看法和主张。

顾维钧在总结这次会议时曾强调指出：“中国能继续得到小国的同情”，是“中国在外交事务中一向十分重视的”。他说，他曾“特别为实现这一目的而努力”，中国的讲话应“不仅仅是为了中国自身的利益，也是为了弱小国家的利益”。为此，中国在第二阶段会议中提出了中国或与中国有类似处境的国家和地区所特别关心的一系列问题，并归纳为七项补充建议正式提交全体会议讨论：（1）解决争端应适用的原则；（2）尊重政治独立及领土完整；（3）侵略定义；（4）国际空军；（5）编纂国际法；（6）国际法院的强制管辖；（7）文化合作。经讨论英美接受三点：（1）处理国际争议应注重正义与国际公法原则。（2）国际公法之发展与修改，应由大会提倡研究并提出建议。（3）经济社会委员会应促进教育及其他文化合作事业。这些意见在敦巴顿橡树园会议的第二阶段上得到英美两国的同意，在会后又征得苏联的同意，后来被统称为《中国建议》。之后以提案的形式提交到制宪委员会讨论，《中国建议》全部被吸收到联合国宪章里。

10月9日，中英美苏四国联合发表《关于建立普遍性的国际组织的建议案》，用来供战时盟国政府研究讨论。该议案

提议组织名称，随后列入宗旨、原则、安理会、海陆空军维持国际和平与安全的办法等共12章。

（二）雅尔塔会议决定召开旧金山制宪会议

敦巴顿橡树园会议上剩下的那两个被称做1/10的分歧问题，即关于否决权和创始会员国资格问题，也在1945年2月由苏、美、英三国政府首脑举行的雅尔塔会议上得到了顺利解决。

1944年12月5日，罗斯福向斯大林和丘吉尔致电，提出了一个有关安理会表决程序的方案：“一、安全理事会每一理事国应有一个投票权。二、安全理事会关于程序事项的决议，应以七理事国的可决票表决之。三、安全理事会对于其他一切事项的决议，应以七理事国的可决票、包括全体常任理事国之同意票表决之；但对于第八章第一节（争端的和平解决）和第八章第三节第一款（依区域办法和平解决争端）内各事项之决议，争论当事国不得投票。”美国国务卿斯退丁纽斯在雅尔塔2月6日的全体会议上，对上述方案做了非常详尽的说明，区分争端的性质是该方案的主要特点之一，并提出和平解决和强制解决的两种具体解决办法和适用情况。英国对于美国的方案和说明首先表示了同意，苏联则在得到联合国权力不能用来反对三大国的明确答复之后也接受了这一方案，这就是“雅尔塔公式”，即“大国一致原则”。

关于创始会员国问题。在雅尔塔2月7日的会议上，莫洛托夫又提出了各加盟共和国作为联合国的创始会员国问题，他表示已不再要求16个苏联加盟共和国都取得会员国资格，苏联只要求能接纳3个或至少2个加盟共和国为会员国。随后在第五次、第八次全体会议上，就这一问题进行了讨论，苏联方面曾陈述了不少理由。对苏联提出的额外投票权的要求，美英两国的态度最初是有分歧的，但最后两国同意，并与苏联达成一项谅解：即在举行战后国际组织会议时，如果苏联提出关于接纳乌克兰和白俄罗斯两个加盟共和国为联合国创始会员国的要求，美英将予支持。

当苏联提出额外投票权问题后，罗斯福建议会议还应研究邀请哪些国家参加联合国的制宪会议。在2月7日和8日举行的两次全体会议上讨论了这个问题，最后决定被邀请参加会议的国家，应是1945年2月8日前在《联合国家宣言》上签字的国家和1945年3月1日前向共同敌人宣战的国家。

关于托管问题。这是在敦巴顿橡树园会议中没有具体谈到的问题。在雅尔塔举行的外长会议上，斯退丁纽斯向艾登和莫洛托夫建议，未来的安理会五常任理事国应在联合国会议召开前就殖民地和附属国人民的托管问题进行磋商，并提出在《联合国宪章》中应规定一个国际托管的机构，艾登和莫洛托夫均表同意。但当这件事由斯退丁纽斯向第六次全体会议报告并希望批准时，丘吉尔大发雷霆，打断报告说，他对这个托管报告的每一个字都不同意。无论在什么情况下，他决不会同40个到50个国家商谈让他们染指英帝国的生死存亡问题。只要他当首相一天，就决不让对哪怕是一小块英帝国的遗产实行拍卖。斯退丁纽斯请丘吉尔放心，他说这里不是指英帝国，是指要创立一个机构以处理从敌人手中夺来的属地的托管问题。丘吉尔虽勉强接受了美国国务卿的解释，但坚持在决议文本中应加进一个说明，即讨论托管问题无论如何不能涉及英帝国的领土。最后，会议还是决定按照斯退丁纽斯报告的建议进行磋商。

三国领导人在克里米亚（雅尔塔）会议公报中宣称：“我们决定尽快与我们的盟国一起建立一个普遍性国际组织，以维护和平与安全。我们认为，要通过所有爱好和平的各国人民的密切而持续的合作来防止侵略和消除引起战争的政治、经济及社会原因，成立这样一个组织是十分必要的。”

（本章完）