第四章 世界和平体制的规划：《联合国宪章》_一、新的国际秩序构想

第四章

世界和平体制的规划：《联合国宪章》

1945年6月26日，在美国旧金山来自50个国家的代表签订了《联合国宪章》，在同年10月24日生效，标志着联合国正式成立。《联合国宪章》被认为联合国的基本大法，它的诞生是现代国际关系史上的一件大事，也是二战后制定和平体制的一项重大成就，满足了各国人民热爱和平的愿望。

一、新的国际秩序构想

（一）从《大西洋宪章》到《联合国家宣言》

作为创立集体安全的尝试，第一次世界大战之后成立的国际联盟虽然在其繁盛的时候曾经有50多个成员国，也曾参与协调国际争端，处理某些国际问题，但是它未能防止法西斯的侵略行为和第二次世界大战的爆发。国联的失败给世界带来沉痛的教训，但国际社会在谴责国联的同时，并没有放弃通过国际组织维持世界和平的希望。创建一个新的国际组织的思想，是战时盟国在同法西斯轴心国进行艰苦战斗的岁月中孕育出来的。新组织的诞生经历了一段较长的酝酿和筹建的历史过程。

最早提出这一设想的是1941年8月14日由美国总统罗斯福和英国首相丘吉尔共同签署的《大西洋宪章》。宪章声明：“待纳粹暴政被最后毁灭后，两国希望可以重建和平，使各国俱能在其疆土以内安居乐业，并使全世界所有人类悉有自由生活，无所恐惧，亦不虞匮乏的保证”; “两国相信世界所有各国，无论为实际上或精神上的原因，必须放弃使用武力”。宪章希望世界终将能建立一个“广泛而永久的普遍安全制度”。据丘吉尔自己讲，在宪章的原稿中本有“要利用有效的国际组织”的提法，因罗斯福坚持删掉才以上面的提法来代替。据参加起草工作的美国代国务卿威尔斯记载，罗斯福认为他难以同意丘吉尔“要利用有效的国际组织”这一提法的原因是：第一，“将会在美国引起怀疑与反对”，第二，罗斯福自己不赞成仓促行事，以免新的国际组织成为国际联盟的翻版，但实际上，“广泛而永久的普遍安全制度”这一提法，后来被人们普遍认为与未来国际组织一词无异。《大西洋宪章》中有关尊重主权、领土完整、尊重各民族自由选择其政府的权利，有关希望促进一切国家的经济合作，有关重建和平以使各国俱能在其疆土内安居乐业、并使人类悉有自由生活等保证，有关解除侵略国家的军备、必须放弃侵略和侵略威胁、必须放弃使用武力等诸多条款，都为后来制定《联合国宪章》提供了有意义的启示。这是最初播下的联合国的种子。同年9月24日，苏联政府代表在伦敦发表声明，宣布苏联同意《大西洋宪章》的基本原则，并强调指出：“各国人民的任务就是要迅速而坚决地击溃德国及其盟国，建立一种使子孙后代摆脱罪恶的纳粹主义的战后和平体制。”随后，苏联政府又明确提出，战后“只有通过一个新的国际关系组织，将各民主国家联合在一个持久同盟的基础上”，才能“保证持久和正义的和平”。

1942年1月1日，中、美、英、苏等26个反法西斯盟国在共同签署的《联合国家宣言》中，一致宣布赞同以《大西洋宪章》的宗旨和原则作为盟国的共同纲领，盟国“深信完全战胜它们的敌国对于保卫生命、自由、独立和宗教自由并对于保全其本国和其他各国的人权和正义非常重要”。盟国接受了《大西洋宪章》的宗旨和原则，就表明它们赞同以建立“广泛而永久的普遍安全制度”作为战后世界秩序的设想。盟国第一次使用“联合国家”一词，是采纳了罗斯福的建议，它代表反法西斯联盟。赫尔在回忆录中讲，最初美国国务院起草的这项宣言，称《共同宣言》，经罗斯福、赫尔、丘吉尔等人审阅，均表赞同。当时丘吉尔正在美国访问。赫尔回忆说，12月31日晨，罗斯福向住在白宫的丘吉尔提议，将《共同宣言》定名为《联合国家宣言》，丘吉尔赞同，“联合国家”一词遂告成立。联合国这个名字即渊源于此。由于当时盟国压倒一切的任务首先是要打赢这场战争，因此还来不及详细地规划未来。

（二）大国的设想

战争期间，美苏等大国从形势需要和各自的立场出发，对规划未来和战后国际安全机构都十分重视。罗斯福鉴于第一次世界大战时威尔逊的教训，急于要在和平实现之前建立新的国际组织，以免重蹈美国在参加国联问题上的覆辙。罗斯福对战后组织的设想是：（1）能切实有效地维护和平，以防侵略国再发动新的世界大战；（2）美国能在其中起领导作用；（3）不能成为软弱无力的国联的再版，强调大国要在战后维护世界和平与安全中起国际警察作用。为此目的，罗斯福很重视下面两个问题：第一，必须争取苏联的支持与合作，否则新组织就难以具有真正的世界性，他认为美苏“和睦共处，赤诚相待”对维护和平至关重要。第二，提出中国应享有大国地位。他这样做首先是出于承认中国在战争中做出的巨大贡献，并认识到中国蕴藏着伟大的潜力，必将享有远大的未来；同时也有扩大其在中国影响的意图。美国对未来国际组织的研究和设想，动手很早。太平洋战争爆发后不久，经罗斯福批准，在美国国务院设立了一个战后对外政策咨询委员会的新机构，由正、副国务卿分任正、副主席，研究的主

要事项之一即是战后国际组织问题。该机构于1943年3月提出了一项建立战后普遍性国际组织的方案。同年8月，罗斯福在第一次魁北克会议上正式向丘吉尔提出战后应以美、英、苏、中为中心建立国际和平组织的意见。

苏联对于建立新国际组织也十分热心，它“一再强调指出建立一个维护和平的、有效的国际组织的必要性”。还在1941年12月苏联卫国战争最困难的时刻，苏联政府在苏波两国政府的联合宣言中，就对战后安排问题给予关注。两国在宣言中倡议要建立一个新的国际关系组织，并提出：（1）只有“将各民主国家联合在一个持久同盟的基础上，这个任务才能完成”; （2）“尊重以所有盟国的集体武装力量为后盾的国际法”，必须成为创设这一组织的“决定性因素”。随着筹建工作不断取得进展，苏联的立场和态度愈加明确，其重点可归结为：（1）在创建新安全组织时，必须吸取国际联盟的可悲教训，新组织“不应当是既没有权力又没有手段来防止侵略的那个可悲的国际联盟的重演”。苏联鉴于自己在国联时曾遭受的挫折和耻辱，极为关心新组织能从制度上切实保证自己的大国地位。（2）苏联希望新组织能成为防止德国东山再起的坚固堡垒，认为它应拥有制止侵略和维护和平的充分权威和手段。斯大林曾提出，有什么办法来防止德国的新侵略？他说：“除了完全解除各侵略国的武装以外，只有一个办法：就是建立一个由爱好和平国家的代表组成捍卫和平、保障安全的特别组织，并使这个组织的领导机关握有为防止侵略所必需的最低限度数量的武力，责成这个组织在必要时毫不迟延地运用这些武力去防止或消灭侵略，并惩办侵略祸首。”他还说：“这将是握有捍卫和平和防止新侵略所必需的一切东西的新的特别全权的国际组织。（3）苏联认为：“国际政治中保障持久和平的一个切实可行的方针，这就是大国的一致行动。苏联政府正是从这个唯一正确的论点出发，来制定未来的国际安全组织的原则的。”（4）苏联强调新组织只应是一个维护和平与安全的特别机构，而不赞成它应兼顾经济社会事务。

当时的英国，由于国力大衰，已预感到难以再享有昔日国联的显赫地位，只能跟随美国之后，并尽可能地与它保持一致，以守住正江河日下的英帝国的地盘。尽管英国的历史地位在不断地下降，但它对新国际组织的建立仍有很大影响。1942年10月，英国外交部向战时内阁呈递了一份“四大国计划”的建议书，主张战后国际组织的“最高决定权”应由英、美、苏、中四大国组成的理事会掌握。但当时英国首相丘吉尔认为，考虑这样详尽的建议还为时尚早。1943年2月初，丘吉尔向罗斯福提出了《初步意见：战后安全刍议》，正式表明了英国方面的主张。其中有要在欧洲、东方（亚洲、太平洋）、西半球三个区域各设一个区域理事会，即：欧洲理事会、太平洋理事会、西半球理事会。在区域理事会之上设一小规模的、只负责协调各区域组织工作的世界理事会，由美、英、苏、中四国及区域理事会轮流选举的其他国家组成，美、英、苏、中四国得同时参加与其有直接关系的区域理事会。1943年5月丘吉尔访美时，他在22日的一次讲话中又详细地阐明了英国的这一方案。丘吉尔的这一设想是想发挥英国在欧洲与亚太地区所处的传统优势，与美国设想要建立一个普遍性国际组织的方案有很大距离。1943年8月，美英两国政府首脑举行了第一次魁北克会议，丘吉尔鉴于美国反对他的区域主义主张，只好被迫放弃英国的建议，接受了美国关于创立一个普遍性国际组织的草案。

至于中国，它是四大国中最弱和发言权最小的一个，其地位与其他三国相比有很大不同。但中国绝不是四大国中可有可无的成员。与其他三国相比，它有着自己的特点。中国是一个饱受列强侵略之苦的国家，第二次世界大战又以日本侵略中国首开肇端；中国又是一贯坚持反对侵略战争、争取民族独立的国家，中国人民抗日战争对世界反法西斯战争做出了重大贡献，中国作为四大盟国之一的地位，理应受到尊重。中国特别珍视国家主权和民族独立，特别渴望国际和平与人类正义。“九·一八”事变后，当时的中国政府曾幻想循外交途径，期待国联能主持公道对日本加以制裁，结局却让中国大失所望。鉴于国联难以制止侵略的教训，故中国政府在1938年3月公布的《抗战建国纲领》中，曾明确列入应“对于国际和平机构充实其权威”的条文，它旨在呼吁反侵略的国家能建立强有力的和权威性的国际组织。1942年1月1日《联合国家宣言》签署后，中国为加强反法西斯战线和筹建战后国际和平机构做出了很大努力。1943年3月，宋美龄在美国与霍普金斯会谈时曾代表蒋介石表示，应由罗斯福总统领头立即采取某种步骤以使四大国一起商讨战后的事务。同年4月，正在美国的宋子文与罗斯福会谈时明确表示，丘吉尔首相主张欧、亚各设一地区理事会，实际上等于恢复强权政策，中国不能赞同。中国自开罗会议以后对筹建战后国际组织提出的几个方案都明确主张，战后的和平机构应该是强有力的、永久的和普遍性的。中国对新国际组织的设想是从深受侵略之害、深遭国联软弱之苦的切身教训中得出的

。因此它易于反映众多弱小国家和民族的愿望。当时中国所处的弱国地位，使它在筹建新国际组织中的作用受到很大局限，但中国的声音也绝不是可有可无的，它有相当广泛的代表性。

在这种背景下，大国带着共同点和分歧点对未来国际组织开始进一步酝酿和协商，而促使它们走到一起并不断取得进展的基本因素，并不像事后有些人总爱强调的那样，是由于分歧的严重，恰恰相反，乃是由于共同点大于分歧点。

（三）从莫斯科《四国宣言》到德黑兰会议

到1943年下半年，战争形势出现了有利于盟国的战略性转折，胜利曙光在望。这时安排战后世界的问题变得日益紧迫，盟国为筹建新国际组织的工作大大加快了步伐。当年10月，苏、美、英三外长在莫斯科举行会议，其主要任务之一是要讨论和签署由美国提出、并已取得英国赞同的《关于普遍安全的宣言草案》。会议曾就究竟是签署一个“三国宣言”或是“四国宣言”的问题，进行过很大争论，最后达成了一致意见。

由中、美、苏、英四国政府签署了《关于普遍安全的宣言》，四国政府明确宣布：“它们承认有必要在尽速可行的日期，根据一切爱好和平国家主权平等的原则，建立一个普遍性的国际组织，所有这些国家无论大小，均得加入为会员国，以维护国际和平与安全。”中、美、苏、英四国宣言勾画出了新国际组织的轮廓。即：第一，建立一个普遍性的国际组织，凡一切爱好和平的国家，不论大小，均可加入；第二，未来组织的基础是根据国家主权平等原则；第三，未来组织的宗旨是维持国际和平与安全。最后，四国不仅向世界首次宣布要建立一个新的国际组织，而且还对要在“尽速可行”的时间内建立这一新的国际组织正式承担了义务，从而也表明了四国将在其中所处的特殊地位。此外，依宣言的第五项，四国同意“为维持国际和平与安全起见，在法律与秩序重建及普遍安全制度创立以前，各国将彼此磋商，并于必要时与联合国家中其他国家磋商，以便代表国际社会采取共同行动”。这一项后经旧金山会议采纳，订入会议签署的《临时规章》中。

莫斯科会议签署的《四国宣言》迈出了筹建新国际组织的关键性一步。赫尔回到华盛顿，在美国参众两院联席会议上的演说中指出：“苏联、英国、美国和中国已为战后世界的合作奠定了基础，这种合作的目的在于使所有热爱和平的国家，不论大小，都能在和平与安全中生存，都能维护文明生活的各种自由与各种权利，并享受多方面的机会和便利以取得经济、社会和精神进步。在目前的大战中以及在战胜轴心国以后的和平时期，世界上再也没有别的重要国家像我们这样休戚与共了。”

随后，在1943年11月下旬，中国、美国、英国和苏联四国首脑又先后在开罗会议和德黑兰会议上，就新组织的总体设想和框架结构原则性地交换了意见，并取得了进展。

开罗会议期间，蒋介石曾为建立战后强有力的国际和平机构问题，分别与罗斯福和丘吉尔交换过意见，强烈希望莫斯科《四国宣言》能早日具体化。蒋、罗二人的讨论甚为和谐与融洽。罗斯福提出，中国应取得它作为四强之一的国际地位，“并以平等的地位参加四强小组机构并参与制定该机构的一切决定”。蒋介石表示：“中国将欣然参加四强的一切机构和参与制定决定。”中国代表团为参加开罗会议事先拟定了问题草案，其中一项是“关于设立四国机构或联合国机构问题”。内容有：第一，在联合国总机构未能设置以前，应由美、英、苏、中四国及早成立四国机构，以便协商关于《四国宣言》所规定之事项。第二，上述四国机构之经常机关设于华盛顿，但有时亦可在伦敦、重庆或莫斯科开会。第三，四国机构应负筹设联合国总机构之责。第四，联合国总机构之组织，中国政府赞同美政府所拟议由11国组成一个执行机关，由美、英、苏、中四国任主席团之办法。上述中国代表团提出的意见对联合国的筹建是很有价值的。

在德黑兰会议上，英、美、苏政府首脑就国际组织问题详细地交换过意见，罗斯福向斯大林阐述了他的“四警察”的设想。斯大林十分赞同罗斯福关于未来组织应是世界性而不仅仅是地区性的意见，并提出他的一些初步想法。12月1日，三国政府首脑发表了《德黑兰宣言》，向世界宣告，盟国负有至高无上的责任，是要创造一种和平，以“在今后许多世代中，排除战争的灾难和恐怖”, “我们将力求所有大小国家的合作和积极参加，那些国家的人民，就和我们本国的人民一样，都是全心全意抱着消除暴政和奴役、迫害和压制的热忱。我们将欢迎他们，听他们抉择，到一个全世界民主国家的大家庭里来”。

罗斯福在谈到开罗和德黑兰这两次会议时说，他与三大国领导人讨论的是国际关系中的大的主要目标。他认为：“英国、苏联、中国和美国及其盟国，代表了全世界3/4以上的人口，只要这四个军事大国团结一致，决心维护和平，就不会出现一个侵略国再次发动世界大战的可能。”罗斯福的这番话在相当程度上反映了四大国当时对战后世界的设想。德黑兰会议后，美国政府把尽快建立新的国际组织作为美国对外政策的重要目标。

（本章完）