第五章 关于发展党内民主的几个理论问题_二、发展党内民主必须完善党内民主监督机制

二、发展党内民主必须完善党内民主监督机制

按照马克思主义的观点，国家是由阶级统治的，阶级是由政党领导的，无论哪个阶级的政党执政，为了防止个人利益取代阶级利益和政治权力的滥用，防止主观意志背离客观规律和大政方针的失误，在实际生活中都需要加强党内监督。这种监督是党员之间、党的组织之间、党员和党的组织之间依照党内制度法规所进行的相互监察、相互督促的活动。其实质是党遵循为人民服务的宗旨，按照从严治党的要求，进行自我约束和自我完善。其核心是对权力实行有效制约。

1．党内监督制度建设的由来

国家源于社会又相对独立于社会，这就决定了国家的各种职能也具有相对独立性。国家职能这种相对独立性在客观上就有可能导致担负这种职能的人“为了追求自己的特殊利益，从社会的公仆变成了社会的主人”，这种情形不但“在世袭君主国内可以看到，而且在民主共和国内同样也可以看到。”而无产阶级夺取政权后，在相当长的历史时期内还不能不把国家这个“祸害”继承下来，因此，无产阶级自己的公仆也有变为主人的可能。这样，如何防止无产阶级自己的公仆变为自己的主人，就成了无产阶级的国家所面临的严峻挑战。

马克思恩格斯高度赞扬巴黎公社首创的、由选民直接选举产生的公社委员对选民负责、并可由选民随时撤换这种政权组织形式。从巴黎公社实行的选举制、监督制和罢免制中，马克思恩格斯得出一个重要结论，即由人民牢牢掌握选举权和罢免权，是人民对公仆实施有效监督的根本保证。马克思指出：巴黎公社“彻底清除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的负责制来代替虚伪的负责制，因为这些勤务员总是在公众监督之下进行工作的。”恩格斯也指出：“把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者，”是巴黎公社“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”所采取的一种完全正确的办法。工人阶级在获得统治时，为了不致失去自己的政权，一方面要铲除全部旧的国家机器；另一方面应当宣布它自己所有的代表和管理者“毫无例外地可以随时撤换”，以此来保证自己有能力防范他们发生蜕变。由此可见，马克思恩格斯对由人民掌握选举权和罢免权十分重视，并把这个原则作为体现人民当家作主、实施民主监督的一项根本保证。

列宁十分重视马克思恩格斯对巴黎公社经验的总结。在十月革命前后的一段时间里，他一直认为无产阶级夺取政权后应采取巴黎公社那种人民自治的直接民主形式，立即实行“所有的人都参加国家管理。”然而实践表明，在小农和文盲分别占人口总数75%的国度里，普通公民缺乏管理国家、管理经济最起码的政治意识和文化水平，直接民主行不通，只能通过无产阶级先进阶层来代表人民管理国家。这种间接民主制使作为国家主人的广大人民的意志从表达到凝聚到贯彻中间要经过许多环节，决定了苏维埃政权存在着脱离人民群众，产生官僚主义的现实可能性。“如果说有什么东西会把我们毁掉的话，那就是这个。”因此，进行反对官僚主义的斗争就成为摆在新生政权面前的一项艰巨任务。在列宁看来，反对官僚主义的根本措施是吸引全体人民参加国家管理，但在人民的国家尚未达到人人参与国家管理的时候，只有加强人民群众对党和国家机关的监督，才能减少官僚主义。这种监督的主体是人民群众，监督的对象是党政机关，监督的形式是自下而上，监督的目的是杜绝官僚主义、提高工作效率，监督的手段是人民群众掌握对自己的代表的罢免权，监督的前提是人民群众了解党政机关及其工作人员活动的每一个细小的步骤。鉴于处在权力体系之外的人民群众对党政机关的调控往往因信息不对称而形成鞭长莫及的状况，在权力体系内部通过职能分解和人员分工，实现对权力的赋予与对权力制约的赋予对应对等，以便当一种权力偏离了正常轨道时，与它相对应的权力能够自行予以制止。据此，列宁在充分发挥人民群众的监督作用的同时，又强调加强党政机关内部的监督，并根据“苏维埃的‘上层’和党的‘上层’融为一体”的实际，将其重点放在党内监督上。

在列宁领导下，1920年9月，俄共九大通过了《关于党的建设当前任务的决议》，决定成立党的监察委员会；1921年3月，俄共十大通过了《关于监察委员会的决议》，正式建立了党的监察委员会；1922年4月，俄共十一大通过了《监察委员会条例》。列宁设计的党的监督体制的基本框架是：党的代表大会是党的权力机关，党的委员会是党的权力机关的执行机关，党的监察委员会是党的权力机关的监察机关，党委会和监委会地位平等，权力平行，共同对代表大会负责，从而形成了既高度统一，又相互制约的党内监督体制。

斯大林时期，党的监督体制进行了调整，降低了监督机构的地位，使原先与党委平行的机构降为党委领导下的一个工作部门，使监督机构无法监督同级党委及其领导成员；监督的重点发生了变化，不再是党和国家的领导机关和领导干部，而是党员执行党纲党章党纪和党的决议的情况；担负监督工作的专职人员不再由党的代表大会选举产生，而由党委直接任命。正因为如此，一方面党的少数领导人掌握着无限的权力，另一方面又缺少必要的机制对这些领导人实行有效的制约。当这些领导人犯错误时，党和人民便无法阻止其错误的发展蔓延。肃反扩大化就是在这种情况下产生的。

鉴于苏联的历史经验教训，我们党曾较早地意识到加强党内监督和人民监督的重要性，取得了一定的进展。但由于“权力过分集中”，缺乏“必要的分权”等历史的局限，结果仍然未能摆脱这种局面：党和国家政治生活正常与否主要取决于主要领导人的思想作风而不是制度，倘若主要领导人的思想作风好，党和国家的政治生活尚可正常；倘若主要领导人的思想作风出了问题，就会滋生个人集权和个人专断，使党内民主和人民民主形同虚设，使民主集中制和集体领导原则名存实亡。

在新时期，党的十三大报告提出要“加强对党的领导人的监督和制约，”党的十四大报告明确提出要建立有效防范以权谋私等腐败现象的“约束机制”，党的十五大报告再次提出“要深化改革，完善监督制度，建立健全依法行使权力的制约机制。”党的十六大报告进一步指出：“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋取利益。”这一系列重大举措，标志着通过对历史经验的总结和现实状况的思考，我们党适应改革开放和现代化建设的实际需要，已经把建立健全有效的制约监督机制的问题提到了党的建设的重要议事日程。这既体现了我们党作为一个对人民高度负责的无产阶级政党的郑重姿态，又为我们强化党内制约监督机制建设指明了前进方向。

2．党内监督制度建设的地位

对于一个社会主义国家的执政党来说，其制约监督机制通常由以下四个方面构成：一是党作为人民群众的领导者和人民利益的代表者，必须密切联系人民群众，自觉接受人民群众的制约监督；二是党作为一个政治组织，必须在宪法和法律范围内活动，自觉接受国家权力机关的制约监督；三是党作为一个执政党，必须尊重民主党派的意见和建议，自觉接受民主党派的制约监督；四是党作为一个组织严密的政治集团，必须建立健全党内制约监督机制，自觉进行自我约束。这四个方面对于确保执政党权力的合理运行都起着重要的作用，但从目前条件看，其中起决定作用的还是执政党内部的制约监督机制。只有执政党内部的制约监督机制健全完善，其他方面对执政党的制约监督才能达到预期的目的。

（1）从人民群众对党的监督看党内监督制度建设的地位

在我们国家，执政党是人民群众的领导者和人民利益的代表者。党能否很好地担负起此项重任，取决于党的决策层的政治品格和认识水平。在现实生活当中，由于主客观方面的多种原因，尽管党的决策层在行使自己的权力时，原则上都奉行为人民服务的宗旨，然而实际上并非党的决策层所制定的方针政策和具体措施都能准确地反映人民的利益。即使每个决策者都力求忠实于人民的利益，也难免出现失误。仅仅依靠决策者的“信念、忠诚和其他优秀的精神品质，这在政治上是完全不严肃的。”另外，鉴于苏联的教训，缺乏人民监督，正是苏共党内上层特别是最高领导人蜕化变质、背叛人民利益的重要原因。因而党要真正把人民利益作为自己全部活动的基点和归宿，就必须同人民群众保持密切的联系，自觉接受人民群众的制约监督。然而人民群众只有反映问题、提出意见的权利，没有直接干预党内事务、处理党内问题的权利，他们对党及其决策者的制约监督的权威性和有效性是以党内制约监督机制为依托的。加强人民监督的有效性和拓宽人民参与监督的渠道是一个新的课题，带有根本的性质。同时，只有建立健全有效的党内制约监督机制，才能使党的决策者及时准确地反映人民群众的意愿和要求，也只有把党的决策者置于党的制约监督之下，才能使错误的决策一经发现，便得到及时纠正。

（2）从国家机关对党的监督看党内监督制度建设的地位

在我们国家，共产党作为执政党，其各级领导机关从法理上讲虽然不属于国家机构的组成部分，但国家的立法、行政、司法工作都是在党的领导下进行的，党的执政活动同国家机构的管理活动紧密联系在一起，作为各级国家机关的政治灵魂和领导核心，党始终拥有决定国家前途和命运的实质性权力，因而党制定的路线方针政策正确与否，不仅关系到党的生死存亡，而且关系到国家的安危治乱。这就使各级国家机关特别是人民代表机关依法对党的各级组织实施制约监督有了必要，正如邓小平指出的那样：“我们要坚持共产党的领导，当然也要有监督，有制约

。”然而，人民代表机关对党实行制约监督的机制不是自发形成的，而是在党的领导下建立起来的，党对这种制约监督机制建设的领导，又是以党内制约监督机制建设的实际经验为基础的。由于人民代表机关的工作都是在党的领导下展开的，如果党内民主政治生活不正常，以至形成了家长制、一言堂，那么人民代表机关对党的制约监督便失去了可能。因此，只有抓住党内制约监督机制建设这个关键环节，确保党内民主政治生活健康正常，才能有力地推动人民代表机关对执政党的制约监督机制建设，并使其发挥现实的效力。

（3）从民主党派对党的监督看党内监督制度建设的地位

在我们国家，共产党与民主党派的关系既不是在朝在野的关系，也不是台上台下的关系，而是执政与参政的关系，一党领导与多党合作的关系。民主党派对共产党的制约监督，有助于党集思广益，制定正确的路线方针政策，并保证其有效贯彻；有助于党虚心接受批评、意见和建议，及时发现和纠正工作中的失误。但是，离开了执政党内部的制约监督，民主党派的制约监督就会变得苍白无力。我们党历次失误的纠正最终都是依靠自己的力量并在阶级和群众的支持帮助下完成的。这一事实本身也说明，要保证执政党权力的合理运行，最有效的途径还是加强党内制约监督机制建设。

由于我们党对整个国家制约监督机制建设的领导是以党内制约监督机制建设的实际经验为基础的，由于党内制约监督机制建设在整个国家制约监督机制建设中处于核心的地位，党内制约监督机制的状况直接决定着党群、党政、党际之间制约监督机制的状况。因此，加强党内制约监督机制建设本身就是对整个国家制约监督机制建设的一个有力推动。现阶段，在建设中国特色社会主义民主政治过程中，只有抓住党内制约监督机制建设这个中心环节，才能通过党对国家政治生活的领导，通过党组织对其他社会组织的示范作用，通过广大党员制约监督意识对人民群众的影响来推进整个国家的制约监督机制建设。

3．党内监督制度建设的疏漏

党的十一届三中全会以来，我们党在恢复和发展党内民主和党内监督方面取得了可喜的成就，例如扩大了党的代表大会的职权，恢复了党的各级组织集体领导和个人分工负责制度；制定了党内政治生活准则，确立了领袖是一个集体的原则，明确规定禁止任何形式的个人崇拜；成立了党的各级纪律检查机构，修改和制定了一系列党规党法；明确规定党必须在宪法和法律范围内活动，党员在党纪和国法面前人人平等；确立了集体交接班的原则，逐步废除了领导职务终身制，实行选举制与交流制等等。与此同时，党内制约监督机制仍然存在明显的疏漏，要弥补这些疏漏，任务仍然十分艰巨。

（1）党内监督体制不合理

从党的检查体制来看，党的各级检查机关在保证党的路线方针政策的有效贯彻和促进党风逐步好转方面取得了显著的成就，但在现有的体制下很难完全履行党章所赋予的各项职责，特别是对同级党委及其领导成员的制约监督，存在对下级制约监督多，对上级制约监督少；对个人制约监督多，对组织制约监督少；对纪律制约监督多，对决策制约监督少；被动制约监督多，主动制约监督少的状况。

要改变目前这种状况，首先要明确加强党内制约监督对象的重点。党内制约监督的重点是那些执行党的领导职能和执政职能的党的各级领导机关和领导干部。那么由谁来对他们进行制约监督呢？对各级党委最有权威的制约监督当然是选举并赋予他们一定职权的党的各级代表大会，因而应当建立健全党的代表大会制约监督同级党委的制度。但代表大会即使是实行常任制也不可能天天开会。这样，代表大会闭会期间对党委的制约监督就只能委托给专门机构。鉴于监督主体如果单方面处于监督客体的支配和控制之下，没有与监督客体平等的地位、平等的权力，监督主体就会变成权力的附庸，制约监督就会失去应有的效力，因此，为了保证这个机构能够独立自主地行使制约监督权，有效抵制其它组织和个人的非法干涉，规定其与同级党委处于平等的地位，由代表大会选举产生并向代表大会负责便成为必然的选择。

按照列宁设计的监察体制，代表大会是党的权力机关，党委是权力机关的执行机关，监委是权力机关的监察机关，代表大会在授权党委贯彻执行自己制定的路线方针政策的同时，又授权监委专司对党委贯彻执行代表大会制定的路线方针政策的监督，以此保证代表大会闭会期间，其意志仍然能够得到贯彻。由此看来，党委和监委彼此职能不同，但百虑一致，殊途同归，都是在维护代表大会的最高权威，都是在实现代表大会的最高意志。

（2）党内监督制度不健全

健全完备的制度法规是党内制约监督的依据。只有以制度法规的形式明确规定哪些人员是监督对象，哪些行为是监督客体，通过什么手段、途径和方式实施制约监督，党内制约监督才能有法可依，有章可循。一个制度法规不健全的党必定是制约监督机制不完善的党。健全完备的制度法规也是党内制约监督的保证。制约监督的实现需要一定的形式、规则和程序，否则就无法操作。只有用制度法规把这些形式、规则和程序确定下来，并得到强有力的保障，制约监督才能发挥现实效力。从现实情况来看，党内监督制度法规仍有待于健全：一是党的领导机构的设置、职权、运行以及党内的工作制度、议事规则、表决程序还没有制度化、规范化。二是现有的制度法规大部分侧重于追惩，一些具有预防功能的制度法规还没有健全起来。而追惩性的制度法规在规定上又往往过于原则，缺少相互配套的实施细则，因而空隙多，弹性大，难以把握和操作。三是对党员开展监督的合法权益缺少保护措施，对抵制和干扰党内监督的行为缺少惩戒措施，因而已建立起来的制度法规没有得到很好的贯彻，没有收到应有的效果。这就在很大程度上软化了制度法规的刚性，在一定程度上造成了有法不依、执法不严、违法不究的状况。这种状况如果不能得到及时扭转，就是制定再多的制度法规也无济于事。

（3）党内监督机制不完善

党的各级组织和各级领导的权力从根本上说来自广大党员的信任，他们与广大党员的关系是代理与委托的关系。广大党员可以而且应该随时以委托者的身份关注代理者的一举一动，并利用选举、监督、罢免等形式影响党的各级组织和各级领导的权力行为，使其全部活动都置于广大党员的制约监督之下。从现实生活来看，情况并不尽如人意：一是在人事选拔上“由少数人在少数人中选人”的问题仍十分突出，有些职务名义上是由选举产生，而实际上少数人内定起着决定的作用。二是虽然我们比较全面地提出了发展党内民主的方针和原则，但却没有形成保障党员民主权利的有效机制，这在客观上造成了党内民主与集中的失衡，使集中由于没有民主的约束而变成过度集权。在实际生活中，普通党员往往需要拿出很大的勇气，有时甚至需要付出很大的代价才能行使自己的权利。这就给领导者留下了较大的个人随意行为的空间，致使一些人能够轻易地将个人意志渗透于权力的运行过程。三是广大党员对实际情况和问题的反映，对干部任用的意见和政策制定的建议，常常得不到足够的重视，因而普通党员对消极腐败现象的抨击很难转化为组织行为，以致一些已怨声载道的腐败分子仍然被提拔重用。

我们党历来不允许党内有不受监督的组织和党员存在，因而党内监督是涵盖全党的，是针对每一个组织和党员的。但党内监督涵盖全党并不意味着没有重点，相反，只有抓住重点才能更好地把握党内监督的全局。党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人掌握着党和人民赋予的重要权力，如何运用好这些权力执政为民，是党内监督要解决的重点问题。在实际生活中，党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人最需要监督而又最缺乏监督，是党内监督的重点同时又是党内监督的难点。一些人由于缺少监督和约束，往往为所欲为，甚至置党纪国法于不顾。近年来领导干部违纪违法案件数量不断上升，尤其是主要负责人违纪违法现象增多就是明证。正如江泽民指出的那样：“干部权力越大，责任就越大，对他们运用权力的行为就越应当严格监督。现在的问题恰恰在于，有些领导干部职位上升、权力增大以后，反而不习惯、不愿意受到监督和约束，有些党组织也往往放弃对干部提拔后的监督工作。有的人，正是从自我放纵到为所欲为，走上腐化堕落道路，甚至成为犯罪分子的。”

4．党内监督制度建设的对策

党内监督存在的疏漏从反面既为强化党内制约监督提出了明确的要求，又为寻找党内制约监督对策提供了清晰的线索，这就是理顺监督体制，健全监督制度，完善监督机制。

（1）理顺党内监督体制

理顺党内监督体制从根本上说，就是要适应新形势下党的建设的需要，改革检查机关的领导体制，明确检查机关的具体职责，扩大检查机关的实际权力，使检查机关在实施制约监督时有职有权，一步到位。

首先，改革检查机关的领导体制。对于党的监察机关的“双重”领导体制，列宁在《论“双重”领导和法制》一文中给予了尖锐的批评。他指出：必须“否决‘双重’领导”，“中央监察委员会，只对党的全国代表大会负责”。根据列宁设计的监察机关的领导体制，结合我国的实际，改革现行的纪委对同级党委和上级纪委负责的体制，确认纪委是由党的代表大会选举产生，向代表大会负责并报告工作的党内专门监督机构，它受代表大会的委托，实施对党的执行机关的制约监督，与执行机关具有平等的地位、平行的权力已是势在必行。同时，在检查机关内部实行垂直领导的体制，各级纪委经费来源、干部配备使用和福利待遇等都由纪委系统统一管理，以保持自身的相对独立性。纪委的主要工作人员一律实行任期制，任期未满一般不得调离现任工作岗位。

其次，明确检查机关的具体职责。党内监督是涵盖全党的，是针对每一个党员的。检查机关对自己所管辖的党的组织和党员无疑都具有制约监督的职权，但重点应放在对同级党的执行机关的制约监督上。其主要内容包括：对遵守党的章程和其他党规党法，维护中央权威，贯彻执行党的路线、方针、政策和上级党组织决议、决定及工作部署的情况进行监督，以保证政令畅通；对遵守宪法、法律，坚持依法执政的情况进行监督，以维护法制统一；对贯彻执行民主集中制的情况进行监督，以防止个人专断；对保障党员权利的情况进行监督，以推进党内民主；对在干部选拔任用工作中执行党和国家有关规定的情况进行监督，以确保任人唯贤；对密切联系群众，实现、维护、发展人民群众根本利益的情况进行监督，以做到执政为民；对廉洁自律和党风廉政建设的情况进行监督，以杜绝以权谋私。

再次，扩大检查机关的实际权力。党的检查机关是由党的代表大会选举产生的党内专门监督机关，在党内具有其他机关所不可替代的功能和作用。党的执行机关除了受同级党的代表大会的监督外，还要受同级检查机关的专门监督。为了保证检查机关能够正常行使职权，对执行机关“进行铁面无私的监督检查”，要建立检查机关对执行机关的质询机制，当检查机关认为执行机关的决定或行为不当，有悖于党规国法时，可以通过一定渠道进行质询，以便对其形成制约；要建立检查机关对执行机关的否决机制，当检查机关认为执行机关的某项决定严重失误，经过其他方式干预无效时，可以行使否决权，使其中止执行，并交由上级组织做出裁决。为了确保检查机关对执行机关的工作能够有一个及时、全面和准确的了解，凡党委召开会议，纪委都可派出相应级别的人员列席，并可就相关的问题发表意见和建议。

（2）健全党内监督制度

制度法规是党内生活的规矩，也是党内监督的依据。“党内监督要有效，监督工作水平要提高，有赖于党内制度建设的加强。”党内制度法规包括五个方面：一是组织制度即关于党的组织原则、机构设置以及干部培养、选拔、使用的准则和规范。例如差额选举制度、职务任期制度、干部交流制度、岗位轮换制度、亲属回避制度。二是领导制度即关于党的各级领导机关和领导干部在领导活动中应遵循的准则和规范。例如集体决策制度、分工负责制度。三是工作制度即关于党的日常工作的准则和规范。例如请示汇报制度、办事公开制度、职务开销制度。四是生活制度即关于党内日常生活的准则和规范。例如权利保障制度、民主生活制度。五是监督制度即关于党内检查监督的准则与规范。例如干部考核制度、民主评议制度、信任投票制度、离任审计制度、家庭财产申报登记制度、家庭重大事项报告制度。

健全完备的制度法规是规范权力行为的常规武器，具有其他制约手段所不可替代的作用。为了充分发挥制度法规的作用，要力求实现制度法规的完整性、统一性、超前性和可操作性。所谓完整性就是制度法规具体周密，系统配套，无缝隙可进，无漏洞可钻。所谓统一性就是从中央到地方制定的制度法规要保持上下一致，防止令出多门，各行其是。所谓超前性就是制度法规建设要有科学预测，对于在新的历史条件下可能出现的新情况、新问题能够对症下药，及时防范。所谓可操作性是指制度法规详尽细致，切实可行，便于把握和操作。如果说立章建制是为权力运作提供行为规范，规定权力必须做什么，禁止做什么，使权随法出，依法办事，那么建惩设罚则是为越轨行为提供惩治手段，规定违法乱纪由谁处理，如何处理，从制度法规上保证有法必依，违法必究，以确保制度法规的权威性和有效性。

（3）完善党内监督机制

党内制约监督机制是由党内监督的主体、对象、内容、方式、程序、保障等要素构成的有机整体以及各要素之间相互依存、相互制约和相互作用的关系。要建立一个完整的而不是残缺不全的、有效的而不是形同虚设的、灵敏的而不是动作迟缓的党内制约监督机制，并使之经常地稳定地发挥作用，以便督促党的各级领导干部合理地行使权力，防止重大决策失误和各种违法乱纪现象的发生，揭露和处置一切损害党和人民利益的行为，使党不断地自我发展自我完善，关键在于理顺构成制约监督机制各个要素之间的相互关系，使监督主体在实施监督时有依据、有权力、有手段、有保障。

第一，不断完善党内选举制度。首先，要严格执行选举制度。党章规定，党的各级领导机关，除了它的派出机关外，都应由选举产生。各级党的代表大会在进行代表资格审查时，上级组织在审批下级组织的领导成员时，应认真审查产生这些人选的选举程序，对那些不符合选举程序的组织和成员不予承认和批准，坚决摈弃用直接委任取代选举，用征求意见回避选举的做法。其次，要逐步扩大直接选举。直接选举更能充分表达选举人的意志。目前虽然从全党来看还不具备普遍实行直接选举的条件，但对于基层组织和一些地方组织来说，实行直接选举的条件已经具备，应适时加以推行。再次，要不断完善差额选举。实行差额选举是党内选举制度的一项重要改革，为了使之进一步完善，应明确规定一切经过选举产生的职务都应当实行差额，统一规定各级代表大会代表、党委会委员和常委会委员的差额，具体规定候选人的提名程序和产生办法。最后，要适时引入竞争机制。建立和完善公平、公开、公正的竞争机制，不仅可以确保能者上、平者让、庸者下，而且可以使我们党的干部制度真正成为出人才、出政绩、出效率的制度。

第二，充分发挥舆论监督作用。所谓舆论监督，就是广大党员和人民群众通过大众传播渠道，主要是新闻媒介表达公意，以舆论的方式对党务和国务以及涉及人民群众切身利益的其他重大社会事务实施道义上的监察和督促。舆论监督以其主体广泛，形式公开，反应迅速，影响深远的特点，在党内监督中具有不可多得的威慑力和震撼力。舆论监督作用的有效发挥，很大程度上有赖于广大党员知情权的充分实现。因此，要确保党员在法定的范围内有了解党内事务的权利，即重大事情让党员知道；党员对所知情况有形成观点、发表意见的权利，即重大问题让党员讨论；党员根据所知情况，通过发表意见，有对党内重大决策的运作实施监督的权利，即重大决策让党员监督。

第三，积极开展民主评议活动。通过个人述职、群众评议和组织考察，力求客观公正地对党员干部做出评价。对得票不过半数的领导干部不得继续留任；对违法乱纪，严重失职的领导干部应当及时予以罢免，以便体现制约监督的刚性，从而改变广大党员对领导干部的违法乱纪行为毫无办法的状况，并对那些无视广大党员的意见，想干什么就干什么，想怎么干就怎么干的领导干部形成有效的制约。实践表明，党内监督的重点是党的各级领导干部，党的各级领导干部手中都掌握一定的权力，而权力作为一种强制力量只能以强制力量来制约。如果离开了这种强制，只停留于一般道义上的谴责，制约监督就失去了权威性和威慑力。

第四，切实保障党员民主权利。健康正常的民主生活是广大党员对各级组织和各级领导制约监督的重要条件。只有在党内民主生活渠道畅通，民主选举、民主监督、民主罢免制度完备，从而形成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼那样一种政治局面的条件下，才能切实保证广大党员对党的各级组织和各级领导实施有效的制约监督。如果党内没有一个宽松和谐的民主气氛，党员没有参与党内管理的民主机制，那么党内制约监督就很难正常展开。为了实施有效的监督，在不断提高广大党员的监督意识的同时，必须加强监督保障制度建设，切实保障广大党员行使申诉权、控告权、检举权，保障广大党员在申诉、控告、检举之后不受打击压制，并使违法乱纪的行为受到应有的制裁，使坚持原则敢于监督的党员得到应有的支持和表彰。

第五，有效约束领导干部的行为。加强对权力的制约和监督，重点是加强对各级领导干部的制约和监督。对领导干部的制约和监督，重点应放在权力制约、资金监控、行为规范和严格管理等环节上，并切实改变那种财务一支笔、用人一言堂、权力一把抓的体制。对领导干部用权不当行为，要以谈话警示、公开检讨、通报批评、组织处分、调离岗位、责令辞职等方式追究责任。要定期进行横向交流和岗位轮换，以防止领导干部在一个岗位上工作时间过长所诱发的腐败行为。由于我们党权力高度集中，且实行垂直的领导制度，中央对地方、上级对下级，具有较强的约束力，只要高层领导以身作则，严于律己，就能形成良好的示范效应，对下级领导干部带好班子，抓好队伍，管好自己产生积极的影响。因此，要充分发挥高层领导在廉政建设方面的表率作用。

“加强对领导干部的监督，最重要的是加强领导班子内部的监督。”领导班子内部的监督，是对领导干部最直接的监督。要按照民主集中制原则，建立健全领导集体决策制度。对于涉及党的路线方针政策的大事、本地区本部门全局性长远性工作的部署、干部人事的任免和调动、重大建设项目的安排、大额资金的使用以及涉及人民群众利益的重要问题等，都要由领导集体讨论决定，决不能由个人独断。同时，对于重大事项征求意见的范围和方式，论证的原则和要求，集体讨论决定的规则和程序，决策结果公开的方式以及决策失误责任追究的办法等，都应予以明确规定，以加强对决策的有效监督，保证领导成员严格遵守民主集中制，依纪依法办事，杜绝各种违纪违法现象。领导班子内部要开展积极的思想斗争，领导成员之间要进行坦诚的思想交流，对于一些用权不当行为该提醒的提醒，该批评的批评，该制止的制止。只有当领导成员自觉地把自己置身于领导集体的制约监督之下，只有当领导集体能够有效地对领导成员进行制约监督的时候，坚持民主集中制和集体领导原则才会有可靠的保证。

（本章完）