第五章 关于发展党内民主的几个理论问题_一、发展党内民主必须坚持党内民主集中制

第五章

关于发展党内民主的几个理论问题

一、发展党内民主必须坚持党内民主集中制

民主集中制是我们党的根本组织原则，是党内生活必须遵循的基本准则，是实现决策科学化、民主化必不可少的制度保证。所谓民主集中制，就是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。民主集中制中的民主和集中是有机结合、相辅相成、辩证统一的，是互以对方的存在和发展为条件的。离开了民主讲集中，或离开了集中讲民主，都是对民主集中制的背离。我们党的历史经验表明，什么时候民主集中制坚持得好，党的事业就兴旺发达；什么时候民主集中制坚持得不好，党内生活就失去正常，国家和人民利益就蒙受损失。因此，发展和完善党内民主集中制，切实把党内民主推向前进，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

1．民主集中制的历史演进

马克思恩格斯虽然没有明确提出“民主集中制”的概念，但在他们的著述中却包含着民主集中制的萌芽。如经他们改组的共产主义者同盟的活动就体现了这种原则：同盟代表大会是最高权力机关；中央委员会是权力机关的执行机关，向代表大会报告工作；下级组织必须向代表大会或中央委员会报告工作；各级委员会通过定期选举产生并可随时撤换；盟员应承认同盟的纲领，服从同盟的决议；反对任何形式的个人迷信。恩格斯在谈到《共产主义者同盟章程》的特点时指出：“组织本身是完全民主的，它的各委员会由选举产生并随时可以罢免，仅这一点就已堵塞了任何要求独裁的密谋狂的道路。”同时，马克思恩格斯并没有否定统一和权威的必要，他们强调：“没有权威，就不可能有任何的一致行动。”由此可见，在马克思恩格斯那里，民主集中制的思想已经存在。

民主集中制这一概念是由列宁于1905年12月在俄国社会民主工党第一次代表会议通过的《党的改组》的决议中首次提出的。1906年4月由党的第四次代表大会通过的党章中第一次明确表述：“党的一切组织是按民主集中制原则建立起来的。”这标志着民主集中制原则的正式确立。列宁所讲的民主集中制，指的是党的组织制度和组织原则，而不是思想方法和工作作风，其民主和集中两个方面都有着确定的内涵。所谓民主制，就是党的各级组织和领导成员必须由选举产生，定期向党员报告工作并可随时撤换；党内事务由全体党员或党员代表来处理；党员人人都可以独立地发表自己的意见，“任何纪律也不能要求党员盲目地在中央委员会起草的一切决议草案上签字”；重大问题必须由集体讨论决定，实行集体领导与个人分工负责相结合。所谓集中制，就是党要有统一的章程、统一的组织、统一的纪律；实行少数服从多数、下级服从上级、部分服从整体、全党服从中央的原则；党的各级组织和全体党员必须执行党的代表大会根据少数服从多数原则通过的决议，必须服从党的中央委员会的领导。

为了有效地贯彻民主集中制，列宁特别强调实行集体领导，反对个人专断。根据列宁的建议，俄共八大通过了《关于组织问题的决议》，规定中央委员会设立政治局、组织局和书记处三个机构，从组织上确立了集体领导的体制；同时规定中央委员会每月至少召开两次全体会议，讨论最重要的政治问题和组织问题，政治局和组织局每月必须向中央委员会作两次工作报告。为了避免中央书记个人决定重大问题，削弱集体领导，列宁反复强调：“党中央书记只执行中央委员会集体作出的决议，即由组织局或政治局或中央全会作出的决议。”与此同时，列宁还提出实行集体领导必须解决好的几个问题，即必须明确集体领导所要解决的问题是最重要的政治问题和组织问题；必须确认领导者个人的权力不能超过领导集体的权力；必须充分发挥党的代表大会、党的中央全会的作用；必须建立健全会议情况的通报制度；必须建立和完善党的领导集体的工作规则、议事程序和表决制度；必须加强党的领导集体成员之间的团结合作。诚然，列宁在强调集体领导的同时并没有否定个人所应承担的责任。“我们既需要集体管理制来讨论一些基本问题，也需要个人负责和个人指挥制来避免拖拉现象和推卸责任的现象。”这里的个人负责制就是指在集体领导下，一定的个人对所管辖的工作负完全责任。列宁历来主张实行集体领导与个人分工负责相结合。“任何时候，在任何情况下，实行集体管理都必须极严格地一并规定每个人对明确划定的工作所负的个人责任。借口集体管理而无人负责，是最危险的祸害。”

在国内战争期间，尽管军事形势十分险恶，列宁仍然坚持实行集体领导的原则。在他的信件中可以经常看到这样的话：不召开政治局会议，我不能做任何答复；这只是我的初步想法，决定自然要由中央来做；请中央全会表决：是否准许我在报告中以中央委员会的名义谈所有这些问题？他在党内的争论中多次处于少数，但他从不因为自己的主张正确便违反少数服从多数的原则自行其是，把个人意见强加于领导集体，而是善于在实践中坚持真理，耐心说服，争取多数，通过民主的途径使党最终接受自己的正确主张。1918年《布列斯特和约》谈判期间，列宁一直主张签订和约，而当时多数中央委员不同意列宁的主张，拒绝签订和约。在表决时，前4次列宁都占少数：1月24日7票对9票，2月3日5票对9票，2月14日5票对6票，2月18日6票对7票。2月23日，德国发出最后通牒，此时列宁声明：如果继续空谈革命口号，他就退出中央委员会和人民委员会。在这种情况下，第5次表决7票对4票，列宁赢得了多数。3月8日，党的七大对签订和约问题进行审议，结果以30票对12票获得通过。

对于列宁提出的民主集中制原则，斯大林在《联共（布）党史简明教程》中作了初步的概括，明确提出了“四个需要”的原则：“党要正确地发挥作用和有计划地领导群众，就必须按集中制原则组织起来，就需要有统一的党章，需要有统一的党的纪律，需要有由党代表大会所体现、在党代表大会闭会期间由党中央委员会所体现的统一的全党最高领导机关，需要少数服从多数、各个组织服从中央、下级组织服从上级组织。没有这些条件，工人阶级的党就不能成为真正的党，就不能实现领导本阶级的任务。”明确提出“四个需要”，并内含“三个服从”的原则，这是斯大林对列宁民主集中制理论的一个贡献。只是斯大林在归纳列宁民主集中制原则时，对民主制原则有所忽略。而集中制原则的正确贯彻是建立在民主制原则正确贯彻的基础之上的。由此看来，斯大林在贯彻民主集中制和集体领导原则上所出现的失误就不是一个不可理解的事情了。

在列宁逝世后的最初几年里，斯大林曾多次强调坚持集体领导的极端重要性，然而随着党内斗争的发展，党的民主集中制逐步受到削弱和破坏，集体领导制最终演变成了个人领导制。在党内斗争中，斯大林最初还比较注意民主论争，以理服人。随着斯大林地位的巩固，党内论争的解决方式也日趋激烈，包括警告、开除出党、驱逐出国等。斯大林时期，党的代表大会最初是每年召开一次，随后改为每两年召开一次，最终改为每五年召开一次，而实际上却每每拖延，不能按时召开。不仅如此，中央全会召开的次数也越来越少，其中1946年到1952年的七年间只开过一次中央全会。斯大林在谈到党的代表大会时，说党的“最高机关是全会”，“全会决定一切”；在谈到中央全会时，又说“政治局是拥有全权的机关”，而实际上党的重大决定往往由斯大林个人起决定作用，以至在党和国家政治生活中形成了个人崇拜、个人专断的不正常局面。

我们党对于民主集中制的认识也经历了一个曲折发展的过程。在1921年到1925年这段时间里，党召开了四次全国代表大会。二大通过了《中国共产党章程》，第一次提出民主集中制的原则。从1927年6月l日中央政治局会议通过《中国共产党第三次修正章程决议案》至今，党先后召开了十一次全国代表大会，每次大会制定或修改的党章中，都对民主集中制有所阐述。1928年党的六大党章专门规定了党的组织原则：“中国共产党与共产国际的其他支部一样，组织原则为民主集中制”。1945年党的七大党章在总纲中写道：“中国共产党是按民主集中制组织起来的，是以自觉的、一切党员都要履行的纪律联结起来的统一的战斗组织”。1956年党的八大党章在总纲中规定：“中国共产党的组织原则是民主集中制。这就是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主”。在第二章中具体规定了民主集中制的六个基本条件，第一次写入了“四个服从”。1969年党的九大和1973年党的十大，由于处于“**”时期，党内生活不正常，因而党的九大、十大党章在总纲中没有提民主集中制，在第三章“党的组织原则”中专章阐述党的民主集中制原则，并规定：“党的组织原则是民主集中制”，重申了“四个服从”。1977年党的十一大是在结束“**”后不久召开的，在党章总纲中又恢复了民主集中制的内容，但在第二章中只提 “党是按照民主集中制组织起来的”以及“四个服从”，而没有具体说明民主集中制的具体原则和要求。1982年党的十二大党章把民主集中制表述为：“在高度民主基础上实行高度集中”。这里没有强调集中指导下的民主，显然与当时拨乱反正，纠正“**”的错误有关。1987年党的十三大通过的《中国共产党章程部分修正案》，没有对民主集中制的表述进行修改。1992年党的十四大党章，第一次在总纲中把民主集中制作为党的建设必须坚决贯彻的基本要求提了出来，在第二章中全面阐述了民主集中制的六条基本原则，并把民主集中制表述为：“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”。1997年党的十五大、2002年党的十六大通过的新党章，沿用了以上表述，使民主集中制内容更加完备，论述更加严谨。

我们党的领导人对于民主集中制的认识同样也经历了一个曲折发展的过程。在民主集中制问题上，毛泽东曾明确提出在民主基础上集中，在集中指导下民主的原则；个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央的原则；集体领导与个人分工负责相结合的原则；从群众中来到群众中去的原则；对于不同意见实行不打棍子、不戴帽子、不抓辫子的原则。毛泽东特别强调集体领导的重要性。他说：“党委的领导，是集体领导，不是第一书记个人独断。” “只要是大事，就得集体讨论，认真地听取不同的意见，认真地对于复杂的情况和不同的意见加以分析。”显然，毛泽东关于民主集中制的观点在前人的基础上又进一步深化了。这些观点有的在实践中得到了贯彻，有的却没有始终如一地坚持下来。

党的八大以前，毛泽东一直反对搞个人崇拜，但八大以后对个人崇拜的态度有了改变。在1958年成都会议上，他提出要区别正确的个人崇拜和错误的个人崇拜的问题。在1970年同斯诺的谈话中，他认为“过去几年中，有必要搞点个人崇拜。”毛泽东对个人崇拜从反对到默许，除了他对苏共二十大上赫鲁晓夫全盘否定斯大林有自己的不同看法外，一个重要的原因，就是毛泽东同志在长期的复杂斗争中形成了崇高的威信。全党积多年的经验，得出了跟着毛泽东就能从胜利走向胜利的结论。毛泽东个人的威望使他成为党的最高领导层中“珠穆朗玛峰式”的人物，这就有产生个人崇拜的可能。由于个人崇拜，即使毛泽东的主张不正确，中央领导集体也常常无条件地同意毛泽东的意见。一些重大决策虽然是毛泽东的错误主张，但由于通过了民主集中制的程序，就是中央领导集体通过的，这使得毛泽东更有理由坚持自己的主张。这样，思想上的重大偏差导致组织原则的背离，这就使“**”不仅能够发动，而且持续了长达十年之久。

邓小平对于民主集中制的观点，既有坚持又有发展。在他看来，发展党内民主的关键，就是切实贯彻民主集中制和集体领导的原则。对此，邓小平一是从关系到党和国家前途命运的高度来认识贯彻民主集中制的重要性，指出民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度，“民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的。”二是科学地阐述了民主集中制中民主与集中之间的内在联系，指出民主与集中是不可分的，既不能离开民主讲集中，也不能离开集中讲民主，我们实行的民主集中制，“就是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。”三是深化了集体领导与个人分工负责相结合的原则，提出“要明确哪些问题应当由集体讨论，哪些问题应当由个人负责。重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记只有一票的权利，不能由第一书记说了算。集体决定了的事情，就要分头去办，各负其责，决不能互相推诿。”四是强调要加强党委内部的互相监督，指出“上级不是能天天看到的，下级也不是能天天看到的，同级的领导成员之间彼此是最熟悉的，”因此，“对领导人最重要的监督是来自党委会本身”，“这个监督作用可能更好一些。”五是强调以严格的制度来保证民主集中制的切实贯彻，提出“党内讨论重大问题，不少时候发扬民主、充分酝酿不够，由个人或少数人匆忙做出决定，很少按照少数服从多数的原则实行投票表决，这表明民主集中制还没有成为严格的制度。”因此，要加强与贯彻民主集中制相关的制度建设，健全党的组织制度、领导制度、工作制度、生活制度和监督制度，并使这些制度成为任何人都必须严格遵守的党内生活的基本准则。六是旗帜鲜明地维护中央的权威，指出建设和改革要有领导有秩序地进行，中央就要有权威；要维护中央的权威，就要切实贯彻民主集中制。“一个党如果允许它的党员完全按个人的意愿自由发表言论，自由行动，这个党当然就不可能有统一的意志，不可能有战斗力，党的任务就不可能顺利实现。”为了维护中央的权威，邓小平反复强调中央领导集体和领导核心的地位和作用。

他说：“任何一个领导集体都要有一个核心，没有核心的领导是靠不住的。”是否自觉地维护中央领导集体和领导核心的权威，是衡量一个人是否具有坚强的党性的重要尺度。

当我国改革开放和现代化建设进入新时期以后，为全面推进党的建设新的伟大工程，江泽民高度重视加强和改善党的领导，高度重视坚持和完善民主集中制。他指出：“现代化建设和改革开放是极其宏伟艰巨的事业。只有实行民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，才能充分发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性，集中全党智慧，保证党的决策的正确和有效实施，增强党的纪律和战斗力，使我们的事业顺利前进。”江泽民认为：“民主集中制是民主与集中的统一。它要求充分发扬民主，健全民主制度，保障党章规定的党的各级组织和党员的民主权利，使各级党组织和广大党员朝气蓬勃，以自己的积极性和创造性贡献于党的事业，并有效地监督党的干部特别是领导干部。要在充分发扬民主的基础上实行正确的集中，使全党在思想上政治上保持统一，在行动上做到步调一致。”为了切实保证民主集中制的有效贯彻，江泽民提出：“制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。要进一步完善民主集中制的各项制度，进一步完善党的领导制度和工作机制，从制度体系上保证民主集中制的正确执行。”而贯彻民主集中制，关键在于坚持集体领导，实现科学决策。对此，江泽民强调：要“按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，进一步完善党委内部的议事和决策机制，发挥好党的委员会全体会议的作用，健全党委常委会的决策程序。凡属重大决策，都必须由党委集体讨论，不允许个人说了算。”“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”这个方针的提出，是对民主集中制的进一步发展，标志着民主集中制在理论上更加成熟，在实践上更具有可操作性。

2．民主集中制的内在规定

民主集中制作为我们党的根本组织制度和领导制度，就是民主基础上的集中与集中指导下的民主相结合的制度。民主集中制中的民主，是指党的组织和党员的意愿、主张的充分表达和积极性创造性的有效发挥；民主集中制中的集中，是指全党智慧、力量的凝聚和行动的一致，成为具有强大战斗力的统一整体。由于人们观察问题的视角不同，认识事物的水平不一，发表的见解必然见仁见智。如果仅有意志的自由，而没有意志的统一，就不可能有决策的效率；如果仅有行为的自由，而没有秩序的整合，就不可能有一致的行动，因此，民主与集中必须统一起来。实现民主与集中相统一的机制，就是把民主与效率、自由与秩序协调起来的机制。其实质在于充分发挥党的组织和全体党员的积极性创造性，最大限度地凝聚全党的智慧和力量，确保党在意志上的统一和行动上的一致，以提高党的凝聚力、吸引力和战斗力，为实现党的纲领而奋斗。

民主集中制作为组织原则，要求个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央，党的各级组织和全体党员都必须执行党的全国代表大会根据民主程序通过的决议，必须服从党中央的统一领导。民主集中制作为领导制度，要求集体领导与个人分工负责相结合，凡属重大问题，都要由党的委员会在集体讨论的基础上作出决定，委员会成员根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。民主集中制作为工作方式，要求党的上级组织经常听取下级组织和党员的意见，及时解决他们提出的问题，党的下级组织既要向上级组织请示和汇报工作，又要独立负责地解决自己职责范围内的问题，上下级组织之间要互通情报，互相支持，互相监督。民主集中制作为约束机制，要求党的各级委员会由党的各级代表大会选举产生，向代表大会负责并报告工作，接受代表大会的监督。

民主集中制作为组织原则，要求少数服从多数。离开这一原则，党就不能形成统一意见和统一意志。按照这一组织原则，党组织在讨论决定重大问题时，既不能要求服从“真理”，也不能要求服从“领导”，只能坚持少数服从多数。少数服从多数内在地包含着民主与集中，它一方面要求党的各级领导机关在充分发扬党内民主的基础上，经过严格的程序由党的各级代表大会选举产生，党的各项方针政策和决议决定在充分发扬党内民主的基础上，通过民主科学的决策机制制定执行；另一方面要求党的各级组织和全体党员在思想上、政治上、行动上与党的全国代表大会和党的中央委员会的决议决定保持一致，坚决贯彻党的路线方针政策，自觉服从党的领导，遵守党的纪律，维护党的统一。有时，真理掌握在少数人手里，多数人的意见倒是错误的。但即使是这样，也要遵循少数用人多数的原则。少数掌握真理的党员，在受到保护的前提下，应当努力做好转变多数人的思想工作，争取自己的主张被大多数人所接受。

民主集中制中的民主与集中是相辅相成、有机统一的。民主是集中的基础和源泉，集中是民主的体现和归宿。没有民主就难以形成正确的集中，因为正确意见的集中离不开畅所欲言，只有知无不言，言无不尽，才能比较好坏，权衡利弊，把正确的意见集中起来。没有集中就难以形成统一的行动，因为统一行动的实现离不开统一意志的形成，只有集中正确的意见，才能在全党达成共识，形成统一的意志。民主与集中正如权利与义务、自由与纪律一样，二者之间存在着内在的制约关系，任何一方都不可偏废。没有民主、没有权利、没有自由无异于一潭死水；没有集中、没有义务、没有纪律无异于一盘散沙。离开了民主讲集中就容易导致个人集权、个人专断；离开了集中讲民主就容易导致各自为政、各行其是。因此，在民主与集中之间要保持平衡，避免倾斜，就必须做到既要民主，又要集中；既要反对只强调民主、否定集中的分散主义，又要反对只强调集中、否定民主的集权主义；既要切实保障党员的权利，又要认真履行党员的义务；既要坚持集体领导，又要明确个人责任；既要保护少数，尊重不同声音，又要服从多数，遵守党的纪律。

在民主集中制中，“民主基础上的集中”与“集中指导下的民主”是一个统一过程的两个环节。前者“从群众中来”，旨在作出决策，后者“到群众中去”，旨在执行并检验决策。决策既要充分发挥全体党员的智慧和开拓创新精神，又要按一定程序把全体党员的智慧上升为党的整体意志。执行则是把党的整体意志变为全体党员的一致行动，并通过这种行动，把党的整体意志变成现实。如果说作出决策是一个从实践到认识的飞跃过程，那么执行决策则是一个由认识到实践的飞跃过程。为了结合客观实际有效贯彻正确的决策，并使之随着客观实际的发展变化而不断完善，应坚决反对两种错误倾向：一是“上有政策，下有对策”；二是“移花接木，生搬硬套”。

按照民主集中制的要求，党的上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见，及时解决他们提出的问题。党的下级组织既要向上级组织请示和报告工作，又要独立负责地解决自己职责范围内的问题。上下级之间要互通情报、互相支持和互相监督。党的各级领导机关要保证下级组织能够正常行使其职权，凡属于应由下级组织处理的问题，上级机关一般不要干预；在特殊情况下，需要对下级组织有关问题作出决定时，通常应征求下级组织的意见。党的下级组织必须坚决执行上级组织的决定，如果认为上级组织的决定不符合本地区、本部门的实际情况，可以请求改变；如果上级组织坚持原先的决定，下级组织必须执行，并不得公开发表不同意见，但有权越级报告。

在民主集中制中，民主主要解决权力的归属问题，集中主要解决权力的配置问题。从某种意义上说，民主的对立面不是集中而是专制。集中所体现的是多数人的意志，而专制反映的则是少数人的意志。集中的发展应当是民主的完善，而专制的强化则导致个人独裁。集中的对立面不是民主而是分散。民主是通过一定的形式，遵循一定的程序，按照一定的规则形成统一的意志的过程，而分散则我行我素，难以形成统一的意志；各行其是，难以形成统一的行动。有令不行，有禁不止，组织涣散，纪律松懈表面上破坏的是集中，实质上破坏的是民主。

作为一种制度，民主与集中总是与一定的管理职能相联系，只有按照少数服从多数的原则作出决策，并使之一体遵行，才能有效地实施管理。对于一个组织来说，民主是有条件的，集中是无条件的，“没有少数服从多数就不可能有组织。”这就是说，并不是任何组织都有民主，但却是任何组织都有集中，差别仅仅在于是民主的集中，还是专制的集中。党内民主集中制，是建立在民主基础上的集中制，即民主的集中制。在这里，集中制是实体，民主制是属性。因此，民主集中制一方面承认真理有可能掌握在少数人手里，允许少数人保留自己的不同意见；另一方面要求少数服从多数，以保证党的意志的统一与行动的一致。集中既是意志的集中，也是权力的集中，因为意志要变成现实，离不开权力的推行。在民主的条件下，意志与权力的集中形成了领导集体的权威，维护领导集体的权威就是维护人民的根本利益。

集体领导是民主集中制在党的领导制度上的具体体现，是贯彻民主集中制的关键环节。集体领导本身表明，党的领导的主体是集体而不是个人。在一个领导集体内部，主要领导者个人与其他领导成员的关系，是少数与多数的关系而不是上级与下级的关系，凡是重大问题，都应由集体讨论决定，不能搞“委员民主，书记集中”，不能由个人独断专行。在作出决定时，要充分酝酿，平等协商，并按照少数服从多数的原则进行表决。决定作出后，要分工负责，坚决贯彻，防止离开决定自行其是。切实贯彻集体领导的原则，就会使领导成员之间形成一种相互制约的关系，可以避免个人决定重大问题，从而使领导集体的决策尽可能反映客观实际，符合人民利益。

民主集中制是马克思主义思想路线和群众路线在党的生活和组织建设中的运用。民主集中制和群众路线在决策目标上相同，但在决策方法上却存在着明显的差异。按照民主集中制原则决策时，要求集中多数人的意见，尽管多数人的意见不一定正确，但不能因少数人的意见正确而否定多数人的意见；按照群众路线决策时，要求集中正确的意见，而不管赞成这种意见的人是多数还是少数，少数人意见正确，就按少数人意见决策。前者实际上是集体负责制的决策方法，后者实际上是首长负责制的决策方法。

制度是党内生活的规矩，也是党内活动的依据。与思想作风相比，制度的内容具体，形式统一，规定明确，因此，制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。对于民主集中制贯彻执行中存在的问题不能仅仅归之于人为的因素，要注重从制度的发展历程上思考。制度上产生的问题要从制度上加以解决。加强制度建设，有利于防止民主与集中的平衡关系发生倾斜，确保民主集中制的有效贯彻。

3．发展完善民主集中制，推进党内民主生活的制度化

党内民主是指全体党员在党章规定的范围内参与党内事务管理和运作的权利。发展完善民主集中制，推进党内生活的民主化，最根本的是加强党内各项制度建设。邓小平在深刻反思我们党的历史经验时曾经指出，与领导者个人的思想作风相比，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”江泽民也指出：“要进一步完善民主集中制的各项制度，进一步完善党的领导制度和工作机制，从制度体系上保证民主集中制的正确执行。”有了完善的制度作保证，党内民主才能健康发展，才不至于因人而异，随人而变。

第一，改革和完善党的代表大会制度。党的代表大会制度作为党的根本制度，是全体党员通过自己选出的代表充分行使民主权利，决定党内重大事务的制度，是在充分发扬民主基础上实行正确集中的重要途径，也是对党内各项权力实施有效监督的重要场所。在同级党组织中，党的代表大会拥有最高的权威，关系全局的重大决策，只有党的代表大会才有权决定。党的代表大会制度健全与否，对于党内民主生活具有决定性的影响。因此，要在实行党的代表大会常任制的基础上，确立党的各级代表大会在党的各级领导机关中的崇高地位，明确而又合理地划分党的领导机关的职权，真正形成党的代表大会控制党委会，党委会控制常委会的领导体制。同时，要建立健全党内工作规则，明确规定常委会、党委会与代表大会的职责权限，确认在同级党组织中，常委会的权力不能超越党委会，党委会的权力不能超越代表大会；明确规定领导集体与领导成员的职责与权限，确认领导成员的权力不能超越领导集体的权力。建立健全党内议事规则，明确规定哪些事情属于重大问题，必须由集体决定而不能由个人决定；明确规定领导集体讨论重大问题时的有关原则、制度和程序。

第二，改革和完善党内选举制度。党的各级领导机关和领导成员的权威性，源于党员的民主选举，源于党员的共同意志。要严格执行党章有关选举的规定，按照党内选举条例实施选举，使党内选举的一切活动都纳入制度化的轨道，切实保障选举人的意志得到充分尊重。改革和完善党内选举制度，关键问题是如何通过有关制度的建立健全，使选举能够切实体现选举人的意志，从根本上改变由领导人主导的形式上的选举，防止和避免以任命或变相任命代替选举的现象。为此，应逐步扩大直接选举的范围；改革和完善差额选举制度，逐步扩大差额选举的范围和差额的比率；改革和完善候选人提名办法，明确规定自下而上的提名程序；逐步建立和实行竞选制度，允许党员自愿报名参加竞选。没有自愿报名，党员的被选举权就无从体现；没有被选举人的竞争承诺，党员的选举权就会因没有比较而无从选择。诚然，选举不是保险箱。即使是公正的选举，也不能保证一定选出完全称职的领导机构和领导成员。但是选举的民主基础、选举的合法程序通常是与选举结果的合理性成正比的。在多数情况下，选举远比少数人的暗箱操作可靠。

改革和

完善党内选举制度，重点是改革和完善党的各级主要领导成员的选举制度。一是拓展党的各级主要领导成员提名渠道。现在党的各级主要领导成员提名渠道单一，只有参与决策的少数人提名。应拓展党的各级主要领导成员的提名渠道，党的委员会委员和常委会委员以及前任主要领导人都可以提出候选人，党的代表大会代表也可以联名提出候选人。这样，就使党的组织各个层次的人员都有资格参与其事，使党的各级主要领导成员的遴选范围显著扩大。二是在确定党的各级主要领导成员候选人时，要增加充分协商的过程。各个渠道提出的候选人，经专门机构汇总，在确定正式候选人时，要进行广泛协商，绝不能由少数人拍板。必要时甚至可以经过投票征求意见。三是在选举过程中要具有一定的竞争性。党的各级主要领导成员的正式候选人要多于应选人数，实行差额选举。采取这样的程序和措施，既有利于把最优秀的人才推向最重要的领导岗位，又充分说明党的各级主要领导成员作为领导集体中普通的一员，像领导集体中其他成员一样，没有任何政治上的特权。

第三，实行党内主要领导职务的任期制度。任期制作为对领导干部的任职时间进行限定的制度，包括对领导干部每次任职时间和任同一职务次数的限定。按照惯例，实行党内主要领导职务任期制，党的各级常委会委员每届任期五年，可以连选连任一届，即在位以十年为限。任期制是选举制的延伸和补充。如果没有任期制，选举制就会遭到破坏，就会形成事实上的终身制。而实践表明，党的各级主要领导成员终身任职，长期居于领导岗位，很容易凭借手中的权力结成关系网，使党组织内部形成互相依附的关系，使领导集体失去制约监督主要领导成员的可能，从而促成主要领导成员的个人专断。诚然，我们的党是个大党，担负着社会主义建设和改革的十分繁重复杂的领导任务，因而在党的领导核心中保留一批经验丰富，远见卓识，善于应对各种复杂局面，在党和人民心目中享有崇高威望的干部，对于保证党的领导的坚强有力、国家与社会的长治久安是十分必要的。尽管如此，对党的主要领导成员的任职时间起码的限定还是必需的，否则，领导职务终身制所带来的弊端就有可能重现。

第四，健全保障党员民主权利的各项制度。一是保障党员的选举权。由权力的授受关系与制约监督的内在联系所决定，要使领导干部像一只风筝，无论飞得多么高，其控制线始终掌握在广大党员的手中，就必须确保广大党员的选举权。因此，党的各级领导机关，除了它的派出机关外，都应由选举产生，坚决摈弃用直接委任取代选举，用征求意见回避选举的做法。二是保障党员的监督权。通过开辟正常的渠道，使党员能够及时反映党组织和党员领导干部的问题，并加大对问题的查处力度；对问题查处的结果，要及时向党员反馈，以保护党员群众参与监督的积极性。为了保障党员的监督权，对于党的方针政策的制定和实施，应允许党员在党的会议上和党的报刊上进行讨论，并允许在党内发表不同意见，只要符合这一民主程序，任何人都不得加以压制；对于党的组织及其领导成员，应允许党员在党的会议上或在给党组织的报告中提出批评意见，凡是符合这一民主程序，任何人都不得加以打击报复。三是保障党员的罢免权。党内监督的权威性是由罢免权来支撑的。党员享有决定领导干部政治命运的权利，是保证其依法办事、尽职尽责，防止以权谋私、循私枉法的一种最有力的制约手段。事实表明，只有保障党员的罢免权，党才不至于沾染欺上瞒下、阿谀奉承、见风使舵、排斥异己的政客作风，使正义得到支持、庸俗得到遏制、腐败得到清除。四是保障党员的知情权。要进一步拓宽党内民主渠道，建立健全党内情况通报制度、党内情况反映制度、党内重大问题讨论制度、党内重大决策听证制度和党的各级组织及其领导成员向党员或党员代表报告工作制度，使党员对党内事务有更多的了解和直接参与的机会。

第五，实行集体领导与个人分工负责相结合的制度。集体领导是民主集中制在党的领导制度上的具体体现，是党的领导的最高原则。集体领导的实质是党的意志的领导，而不是个人意志的领导。而党的意志是人民根本利益的凝结，因而坚持集体领导，也就是坚持人民根本利益的领导。这正是党的领导坚强有力的内在源泉。坚持集体领导的原则，就是凡属方针政策的大事，凡属关系全局的问题，凡属干部人事的变动，包括重大问题的决策、重要干部的任免、重大项目的安排和大额资金的使用，都必须按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由领导集体讨论决定，任何成员无论职务高低，都不能个人独断。在讨论决定重大问题时，必须按照少数服从多数的原则，实行一人一票的表决制。对于应由集体讨论决定的事项而未经集体讨论，由个人或少数人决定，除紧急情况外，应追究主要人员的责任。在领导集体内部，所有成员地位平等，在决策过程中，所有成员都有权充分发表自己的意见，并与不同观点进行讨论。

集体领导和个人分工负责，二者相辅相成，不可偏废。一方面要坚持集体领导的制度，凡属重大问题，都应由领导集体讨论决定，防止和克服主要领导成员在重大问题上一锤定音的做法，防止和克服以书记办公会代替常委会，以常委会代替全委会的现象。通过健全制度，明确职责，理顺关系，建立健全民主化科学化的决策程序和议事规则，保证集体领导的有效实施。另一方面要明确领导集体与领导成员的权限与责任，坚持个人分工负责的制度，凡是集体决定了的事情，就要分头去办，各负其责。领导成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责，做到议而有决，决而有行，行而有效，坚决克服互相扯皮，揽功诿过，逃避责任的现象；要实行领导岗位责任制，并把履行职责、完成任务的情况，纳入领导干部考核内容，作为职务晋升的重要依据，使领导干部能够积极主动、协调一致地执行集体决策，做好本职工作。

4．贯彻落实民主集中制，实现重大决策的科学化

决策作为管理活动的基本方式，就是从客观实际出发，通过对问题的各种解决方案进行论证和优选做出抉择的过程。正确决策是保证各项工作顺利进行的重要前提。我国社会主义事业发展历程表明：建设和改革所取得的成就，总是与正确的决策相联系；建设和改革所遭受的挫折，总是与错误的决策相伴随。在新的历史条件下，我们既面临着难得的机遇，又面对着严峻的挑战。如何应对挑战，确保各项重大决策正确无误，是人们必须正视的一项重大课题，而解决这一课题的必由之路，就是贯彻落实民主集中制和集体领导的原则，实现决策的民主化和科学化。诚如江泽民所指出：“我们面临复杂的情况，要解决各种复杂的问题，单凭个人的智慧和才能是很不够的，要靠集体智慧、集体领导，靠全党同志群策群力。”

由于我国是在社会化大生产尚未充分发育，传统的小农经济还普遍存在的条件下走上社会主义道路的，因而与小农经济相联系的崇尚经验，排斥科学；崇尚个体，排斥集体；崇尚人治，排斥法治的传统观念，不能不具有一定的市场和影响，使我们在一个较长的历史时期内，对决策民主化科学化问题缺乏足够的重视，决策上个人随心所欲、一锤定音的现象屡见不鲜。一些领导干部对重大问题不搞调查研究，往往在没有得到充分论证的情况下就盲目拍板，以致“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”的现象还严重存在，给党和人民的事业造成不应有的损失。就一个领导干部而言，其行为之大忌主要有两个方面：一是以权谋私，二是盲目决策。对于前者，人们往往容易产生痛恶之感，使以权谋私者一经披露便很快声名狼藉。而对于后者，人们却常常以失误难免为由予以宽谅，致使许多人尽管失误不断，却依然升迁有望。实际上，盲目决策虽然不涉及个人品质问题，但它所造成的危害却是很大的，而且决策层次越高，波及范围越广，危害程度越大。而解决盲目决策的问题，推进决策民主化科学化是其必由之路。

实现决策民主化科学化是一个有着明确内涵的概念。它要求决策过程必须建立在制度的基础上，经过科学的程序，广泛发扬民主，大量搜集信息，充分研究论证，采取集体决策的方式，利用现代技术手段，把个案研究与系统研究结合起来，把定性分析与定量分析结合起来，以期最大限度地提高决策精度。实现决策民主化科学化离不开一定的决策原则、决策程序和决策制度作保证。

首先，要坚持决策原则。在进行重大决策时，尤其是在进行战略性、全局性、风险性决策时，为了确保其科学性，必须坚持如下原则：一是民主决策的原则。未充分发扬民主，广泛征求社会各界的意见时，不应匆忙决策。二是系统分析的原则。未全面掌握各种变量和各种数据时，不应匆忙决策。三是充分论证的原则。未对方案进行科学性可行性论证时，不应匆忙决策。四是权衡利弊的原则。未找到可靠性最大，风险性最小的方案时，不应匆忙决策。五是专家咨询的原则。未向专家咨询并得到可供选择的方案时，不应匆忙决策。六是比较优选的原则。未对多种方案进行比较优选时，不应匆忙决策。七是试验验证的原则。未得到试点或实验的验证时，不应匆忙决策。八是科学预测的原则。未对决策后果进行充分的评估和测算时，不应匆忙决策。

改革开放以来，我国的许多重大决策，如农村体制改革、价格体系改革、沿海梯次开放、高新技术发展、产业结构调整、三峡工程建设等，都是在集中专家及各方面意见的基础上，通过权衡利弊，最终形成的决策。不经过深入的调查研究不决策，不经过系统的咨询论证不决策，不充分征求各方面意见不决策的原则，已逐渐成为越来越多领导干部的自觉意识。诚然，降低风险不是回避风险，审慎决策不是拖延决策。在新的历史条件下，由于市场竞争十分激烈，内外环境复杂多变，难以预测的因素增多，决策面临的风险增大，是回避风险还是面对风险并有效地应对风险，对每个决策者来说都是一个严峻的考验。一般来说，决策所得的效益与决策所冒的风险之间具有一定的关联性，因而在决策时要对效益和风险做仔细的权衡。效益大而又没有风险，这在现实中是找不到的。效益大但风险更大，超出了主客观条件的承受能力，这也是不可取的。只有那种效益大而风险也比较大，但却没有超出主客观条件可承受范围的决策，才是最佳决策。

其次，要明确决策程序。任何决策都要有一定的程序。科学化的决策程序是对决策规律的反映和决策经验的总结，是保证决策顺利进行的必不可少的条件。它大体包括以下五个步骤：一是调查研究，发现问题。调查研究是手段，发现问题是目的。通过深入实际，调查研究，最大限度地搜集和占有信息，以便发现问题，提出课题，为决策目标的确立打下基础。二是确定目标，多方论证。有了目标，决策各个环节的工作才会有一致的取向。目标确定后，要从不同角度、不同侧面进行价值性、可行性论证，为编制方案提供依据。三是拟制方案，评估选择。在多方论证的基础上，依据搜集的信息，从不同角度编制各种不同的备选方案，然后广泛听取各方面的意见，经过评估测算，反复研究，或从中选取其一，或使之综合成一。四是全面权衡，适时出台。在决策做出后，要全面权衡其利弊得失，力求决策实施效益最高，代价最低。五是跟踪反馈，修改完善。决策者的认识不是一次完成的，优化的方案也不会尽善尽美，加之实践中还会出现新情况、新问题，都需要对原方案进行调整，因而决策付诸实施后，应保持反馈回路畅通，及时搜集实施中的各种信息，并对所做抉择进行评估，一旦发现遗漏，及时采取补救措施，使决策不断完善。

再次，要遵守决策制度。决策制度是防止个人拍板、决策失误的重要保证。这些制度主要包括：一是专家咨询制度。科学的决策是专家的系统论证与领导者的正确决断的有机结合。重大问题的决策，必须充分发挥各方面专家的作用，对有关数据资料和复杂情况进行全面分析综合，找出问题的内在联系以及在不同条件下事物发展的多种可能性，从不同角度对各种方案进行充分的论证，为优化选择提供科学依据。二是民主协商制度。重大问题的决策，要深入实际，深入群众，广泛听取各方面意见，进行充分讨论，反复磋商，集思广益，群策群力。只有广开言路，广开思路，实行民主化的“多谋”，才能集思广益，博采众议，赢得科学化的“善断”，使决策既符合实际，又有坚实的群众基础。三是集体决策制度。重大问题的决策，必须由决策机构集体讨论，按照一人一票的原则投票表决，决不能由个人或少数人匆忙拍板。只有依靠集体的智慧和经验，才能保证决策的正确无误和有效实施，即使出现失误也比较容易得到纠正。四是个人负责制度。重大决策一经做出，就要具体落实到个人负责组织实施，力求克服职责不清，互相扯皮，贻误时机，逃避责任的现象。集体决策的核心是以民主的方式解决决策中的重大问题，以减少失误；个人负责的核心是以分工的方式解决执行中的常规问题，以提高效率。集体决策和个人负责相结合，两个方面相辅相成，构成一个有机的整体。五是监督反馈制度。对重大决策的原则、程序和制度的执行情况进行监督，对重大决策的实施情况跟踪反馈，一旦发现问题，及时予以补救和调整。

需要说明的是，实现决策民主化科学化离不开咨询机构的作用，而发挥咨询机构的作用又离不开咨询研究的独立性。因为咨询本身就是一种独立的创造性的研究活动，缺少独立性，只是为领导意图作诠释，不是真正意义上的咨询。咨询研究的独立性主要表现在：咨询结论不依决策者的意志为转移。对于决策者来说，可以不同意咨询机构提出的观点，甚至否定其得出的结论，但不能强迫咨询机构违心地改变观点，修正结论，也不能干涉研究人员的具体工作。确保咨询研究的独立性，关键在于正确认识和处理咨询机构与决策者之间的关系。依据现代决策理论，咨询和决断是科学决策的两个主要环节，分别由咨询机构和决策者来承担。

（本章完）