三、发展党内民主必须改革党的领导方式和执政方式

三、发展党内民主必须改革党的领导方式和执政方式

在我们党领导人民掌握全国政权成为执政党以后，怎样才能对国家政权实施正确有效的领导，始终是党面临的一个重大理论和实践问题。党的十六大报告明确提出要按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，使党的主张经过法定程序成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员；支持政府依法行政，独立负责地行使各项管理权；支持政协履行自己的职能，充分发挥政治协商、民主监督和参政议政作用；支持人民团体依照法律和各自章程开展工作，更好地成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。改革和完善党的领导方式和执政方式，重点是规范党与国家政权机关的关系，把党的领导职能与国家政权机关的管理职能分开，既坚持党对国家政权机关的领导，又保证国家政权机关有效地行使自己的职权。

1．党的领导方式和执政方式的历史原由

改革和完善党的领导方式和执政方式，首先要弄清其历史原由。所谓领导方式，就是政党组织和引导广大群众、掌握和控制公共权力的体制、机制、途径、手段和方法的总称；所谓执政方式，就是政党掌握和控制公共权力的体制、机制、途径、手段和方法的总称。在通常情况下，党的领导方式和执政方式是通过政治体制来体现的，因此，正确认识我国政治体制的来龙去脉，是全面把握党的领导方式和执政方式的基本前提。

（1）党包揽一切的领导方式和执政方式的形成

我国原有政治体制，脱胎于革命战争年代，初创于新中国诞生之际，形成于社会主义改造时期。其主要特征是：社会权力高度集中于国家，国家权力高度集中于政党，政党权力高度集中于中央。这种体制之所以形成不是偶然的，是与我国特定的历史条件紧密相联。

毛泽东曾指出：“中国缺少的东西固然很多，但是主要的就是少了两件东西：一件是独立，一件是民主。”由中国特殊的国情和中国革命特殊的性质所决定，我国人民民主政权的建立，只能靠无产阶级先进分子组织革命政党，由政党直接领导广大人民进行武装斗争，建立革命根据地和红色政权来实现，并以此为基础最终夺取全国胜利。在被敌人分割包围的根据地中，没有全国统一的政权，各级政权组织很不稳固，由于党组织严密，又享有崇高的威望，因而权力往往集中在党组织手里，制定政策，发布命令往往由党直接执行。而严酷的战争环境客观上也要求实行高度集中统一的领导体制，以便调动一切力量，战胜远比自己强大的敌人。正如经典作家指出的那样：“为了进行斗争，我们必须把我们的一切力量捏在一起，并使这些力量集中在同一个攻击点上。”“无产阶级在争取政权的斗争中，除了组织，没有别的武器。”“保持党的统一和实现无产阶级先锋队的意志的统一是保证无产阶级专政胜利的基本条件。”1942年9月，中共中央政治局通过了《关于统一抗日根据地的党的领导及调整各级组织间关系的决定》。这个决定规定：党是无产阶级先锋队和无产阶级最高组织形式，它应该领导其它一切组织，如军队、政府与民众团体。根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个统一领导一切的委员会。因此，确定中央代表机关及各级党委为各地区的最高领导机关，统一各地区党政军工作的领导。这是党中央关于实行党的一元化领导的一个完整的论述和决定。由此，党组织便和政权组织、军事组织紧密结合在一起，形成了党政军三位一体，由党领导一切的高度集中的领导体制。

新中国诞生后，尽管国家各级政权组织逐步建立健全起来，但革命战争时期形成的高度集中的领导体制的基本格局并没有改变。它作为塑造新中国政治体制的既定方式，以其自然的历史惯性，凝结在国家政权结构的基本框架之中，使新中国的政治体制一开始就带有明显的历史痕迹。其特点是：在共产党领导下高度统一、高度集权，即高度统一于党的路线方针政策之下，高度集权于党的各级组织之中。实践证明，这种体制对于克服建国初期的困难局面，集中人力、物力、财力恢复国民经济，粉碎帝国主义封锁和颠覆的威胁，镇压剥削阶级的反抗，巩固新生的革命政权，以及建立社会主义经济制度和经济体系，都起了重大的积极作用。实际上，由于广大人民缺乏充分行使民主权利的物质条件、文化素养和自主意识，因而在新中国建立初期，客观上也要求我们通过这种体制，以党代表人民管理国家来推进人民当家作主。诚如列宁所说：“由于文化水平这样低，苏维埃虽然按党纲规定是通过劳动者来实行管理的机关，而实际上却是通过无产阶级先进阶层来为劳动者实行管理而不是通过劳动群众来实行管理的机关。”在历史上缺少资本主义民主发展阶段的情况下，社会主义民主建设的基础相对薄弱，实行这样一种政治体制无疑具有合理性，它是在我国特定的历史条件下，充分实现人民民主的必经环节和过渡阶段。这表明，我国的政治体制并不是人们随意选择的结果，而是有着深刻的社会历史根源，是社会历史发展的必然产物。

（2）党包揽一切的领导方式和执政方式的弊端

我国的国家政权是在共产党领导下建立起来的，我国的宪法和法律是在共产党领导下制定执行的，在国家政权和法律制度尚未健全的情况下，党的组织和党的政策曾经代行国家政权的职能和国家法律的功能发挥过重大作用。然而“极为相似的事情，但在不同的历史环境中出现就引起了完全不同的结果。”随着社会主义建设的不断发展，这种体制的积极作用逐步减弱，消极作用逐步增强，并使其固有的弊端越来越明显地暴露出来。正像邓小平指出的那样，我们不适当地“把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板，党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”。

由于权力过度集中，我们在确认国家政治生活中存在着党组织和国家组织两个相对独立的权力系统时，没有规范作为执政党的共产党通过什么渠道和方式来领导国家政权。这样，共产党的领导职能便容易取代国家机关的管理职能，使国家机关的权力逐渐向党组织集中，党组织日益成为整个国家体制动作的中心。在党的一元化领导下，从中央到地方的各级政府都在这种横向的集权中被整合进党的组织体系，使中央与地方之间的行政关系逐步转化为党内的组织关系。由于党内不存在中央组织与地方组织之间的分权机制，这样，党政之间的横向集权必然要打破中央与地方之间的行政分权，从而加剧中央与地方之间的纵向集权。

所谓党政不分，以党代政，就是党把自己混同于国家政权机关，包办代替国家政权机关的职能，直接管理国家和社会事务，以致党的组织国家化、行政化。这既不利于国家政权机关职能的有效发挥，又不利于党超越具体行政管理事务，驾驭全局，更好地发挥其领导作用，也使党在宪法和法律范围内活动、依法执政这些重要原则难以体现。道理很明显：所谓依法执政就是党组织使自己的主张经过法定程序变成国家意志，并以此为据规范自己的执政行为。而党的主张形成的过程以及经过法定程序变成国家意志的过程，既是发扬党内民主的过程，又是实现人民民主的过程。另一方面，国家机关的职权在宪法和法律中已有明文规定，党在宪法和法律范围内活动的应有之义，就是尊重国家机关的法定职权。改革和完善党的领导方式和执政方式，正确处理党与国家政权机关的关系，就成为我国政治体制改革和党的建设中一个带有根本性的历史任务。

改革开放以来，我们党曾多次郑重提出改革党和国家领导制度的问题，并不断深化对执政党领导职能的认识，不断推进党的领导方式和执政方式的转变。党的十二大报告指出：“党不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织和生产组织。”“党的领导主要是思想政治和方针政策的领导，是对于干部的选拔、分配、考核和监督，不应当等同于政府和企业的行政工作和生产指挥。”党的十三大报告更明确提出：“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家机关推荐重要干部”，“应当改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化”。党的十四大确立了以社会主义市场经济作为体制改革的目标模式，为实现党的领导方式和执政方式的转变奠定了体制基础。党的十五大把提高党的领导水平和执政水平作为新世纪党的建设的重大课题提了出来，把依法治国、建设社会主义法治国家作为党领导人民治理国家的基本方略确立起来，从而迈出了改进党的领导方式和执政方式的实质性步骤。党的十六大报告把改革和完善党的领导方式和执政方式列为政治体制改革的重要任务和执政党建设的重要内容，明确了党的领导的基本内涵以及正确处理党与国家政权机关的关系的基本规范，这对于加强和改善党的领导，推进社会主义民主政治和法治国家建设，实现党与国家政权机关的关系制度化、规范化、程序化，无疑具有全局性的指导作用。

解决党政不分、以党代政问题不但不会削弱党的领导，相反，“有利于加强和改善中央的统一领导，有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作。”江泽民从加强党的建设的角度明确提出：由于历史条件变了，社会环境变了，党肩负的任务变了，党的领导方式也必须相应地加以改变。他说：“我们党是执政的党，党的执政地位，是通过党对国家政权机关的领导来实现的。如果放弃了这种领导，就谈不上执政地位。”“当然，党同政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方法也不同，党不能代替政权机关行使权力”。在党的十六大报告中，江泽民再次指出：要“按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督；支持政府履行法定职能，依法行政。”这些论述无疑为改革和完善党的领导方式和执政方式指明了方向。

2．明确社会主义民主政治的本质要求

发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是党的十六大为我国社会主义现代化建设确立的重要目标。胡锦涛指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”其中加强和改善党的领导

，对于发展人民民主和实行依法治国，具有决定性意义和全局性作用。

（1）党的领导与人民民主

中国共产党在领导中国人民为争取和实现人民民主的斗争中，始终坚持把马克思主义民主理论的普遍原理与中国民主政治建设的具体实际相结合，重视吸收和借鉴人类政治文明的有益成果，不仅实现了理论创新，而且实现了制度创新；不仅形成了中国特色社会主义民主政治理论，而且确立了社会主义民主政治制度。经过改革开放二十多年来的不懈努力，我国的民主法制建设取得了举世瞩目的成就，已初步健全了广大人民依照宪法和法律，通过各种途径和形式行使国家权力、享受公民权利的民主制度；完善了国家机关及其工作人员依法管理国家和社会事务，对人民负责，受人民监督的民主程序；形成了使党的主张经过法定程序变成国家意志的民主机制。在我国政治生活中，共产党处于领导和执政双重地位，通过多党合作和政治协商制度，与各民主党派和各界人士共商国是，实现其领导权；通过人民代表大会制度，组织和支持人民当家作主，实现其执政权。政协是人民进行政治协商的组织形式，人大是人民行使国家权力的组织形式，二者在共产党领导下，形成了具有中国特色的政治机制，共产党通过政协汇集民意，又通过人大使其变为国家意志，然后通过执行机关组织实施，通过党派团体带头贯彻。其实质是党依照法律程序组织和支持人民当家作主，实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

实践表明，在我们这样一个历史悠久、人口众多的大国里，要克服封建主义残余思想的因袭和资本主义腐朽意识的渗透，提高广大人民群众物质文化水平和民主政治素质，消除政治体制中存在的种种弊端，逐步完善中国特色社会主义民主政治制度；要克服小生产习惯势力的影响，集中力量把我国早日建设成为富强民主文明的社会主义现代化强国；要实现广大人民在根本利益一致基础上不同利益关系的正确协调，整体利益和局部利益、长远利益和眼前利益的合理安排，以及由此产生的全体人民的团结一致，离开了共产党的领导是不行的。没有共产党的领导，人民就不能赢得民主；脱离共产党的领导，人民民主就会得而复失。诚然，党的领导并不等于人民民主，实现了党的领导并不等于完全实现了人民当家作主。从结构上看，党只是人民中的一部分，并不包容人民的全部。从内容上看，人民当家作主是指人民群众自己管理国家和社会事务；而党的领导则主要是政治领导，党并不直接管理国家和社会的具体事务。

（2）党的领导与依法治国

适应社会主义现代化建设发展的需要，党的十五大把“依法治国，建设社会主义法治国家”作为党领导人民治理国家的基本方略提上了我国法制建设的议事日程。江泽民对此作了完整系统的表述：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”这段论述高屋建瓴地揭示了依法治国作为治理国家基本方略的内涵：依法治国的主体，是广大人民群众；依法治国的客体，是国家和社会事务、经济和文化事业；依法治国的依据，是宪法和法律；依法治国的方式，是广大人民在党的领导下，依法通过各种途径和形式治理国家；依法治国的目的，是保证国家各项活动都依法进行，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义法治国家。

建设社会主义法治国家，首先面临的是如何使广大干部和人民群众自觉养成依法办事、依法律己的习惯，不断增强法治观念的问题。因为法治的主体仍然是人，人的行为又是由特定的思想意识支配的，如果仅仅有完善的法律制度，而遵守和执行这些法律制度的人却没有与之相适应的法治观念，那么再完善的法律制度也会在实际生活中扭曲和变形。只有广大干部和人民群众法治观念增强了，法律制度才能变成生动具体的法治实践，整个国家厉行法治才会有可靠的依托。而党是人民群众的组织者和领导者，我国的宪法和法律是党领导人民制定的，也是党领导人民遵守和执行的，作为社会主义法治的不同环节，立法、执法、司法、守法和护法只有在党的领导下才能有效实施。我国的宪法和法律凝结着人民的意志，而人民的意志又是通过党来汇集和凝聚，通过权力机关变成国家意志，通过执行机关组织实施，通过党的组织带头贯彻，因而党当之无愧地成为我国立法的政治设计者、执法的组织协调者、守法的行动带动者、普法的思想引导者，当之无愧地成为我国法治建设最大的政治资源。由于党处于法治建设的源头地位和核心地位，在建设社会主义法治国家的进程中，只有加强党的领导，充分发挥这一政治资源的作用，才能实现预定的政治目标。

加强党的领导又必须改善党的领导，使党真正成为总揽全局、协调各方的领导核心。“党的十六大明确提出，党要坚持依法执政，各级党委和领导干部必须增强法制观念，善于把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来，不断提高依法执政的能力。这对于加强和改善党的领导，改革和完善党的领导方式和执政方式，提高党的执政能力和执政水平，具有极其重要的意义。”在实际生活中，党不仅要领导国家的立法、行政、司法机关，同时还要保证国家的立法、行政、司法机关积极主动、独立负责、协调一致地开展工作。如果“党干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念。”因为国家机关的职权在宪法和法律中已有明文规定，党在宪法和法律范围内活动的应有之义，就是尊重国家机关的法定权力。宪法和法律是党的主张和人民意志的凝结，国家机关有效地行使法定权力，本身就是接受党的领导的体现。如果以党代政、以党代法，那就既会削弱党的领导，又会破坏法治原则。因此，党领导人民制定宪法和法律，党又要领导人民遵守和执行宪法和法律，党自身也必须在宪法和法律范围内活动，党还要接受人民对自身的活动进行法律监督。

由此可见，对于执政党来说，实行依法治国就是把党的执政活动切实纳入法治的轨道，做到依法执政。党不是政权本身，不能取代政权机关的职能。但实际上党的执政活动总是同国家机构的管理活动紧密联系在一起的，作为各级国家机构的政治灵魂和领导核心，党始终拥有决定国家前途和命运的实质性权力，从这种意义上讲，党能否做到依法执政是决定整个国家机构能否做到依法治国的关键。我国的宪法和法律是在共产党领导下通过国家权力机关制定的，反映了社会发展的客观规律和广大人民的共同意志，具有普遍的效力和至上的权威，因而国家的各项权力都要由宪法和法律赋予，按宪法和法律行使，受宪法和法律约束。党的执政活动也要以宪法和法律为依据。只有不折不扣地实行依法执政，始终不渝地坚持党在宪法和法律范围内活动的原则，才能通过党对国家政治生活的领导，通过党组织对其他社会组织的示范作用，通过广大党员对人民群众学法、用法和自觉守法的积极影响来推进整个国家的法治建设。

3．理顺党政相互关系

为了实现党政分开，必须全面理解党政分开的内容。这里所说的政就是国家进行阶级统治、政治调控和社会管理的机关，它理所当然地包括国家立法、行政、司法机关在内，因而是指以国家权力机关为主、包括国家行政机关和司法机关在内的国家机关这个整体。所谓党政分开，就是把党的领导职能与国家机关的管理职能分开，既坚持党对国家机关的领导，又保证国家机关独立行使其职权。其具体内容体现在以下三个关系之中：

（1）党与国家权力机关的关系

共产党是执政党，是国家的领导核心。党对国家的领导首先是对人民代表大会的领导。通过人民代表大会把党的主张变成国家意志，是实现党对国家领导的根本途径。党依照法定程序，通过选举进入国家权力机关，并通过权力机关调控执行机关，使其路线方针政策在宪法和法律中得到体现，使其主张和决策转化为全体人民共同遵行的决议或决定，使其推荐的人选步入国家政权机关的重要岗位。坚持党的领导是人民代表大会制度必须恪守的一项基本原则，其实质是党组织和支持人民通过人民代表大会这种组织形式当家作主，实现党执掌政权同人民当家作主的有机统一。

切实保证人大对国家重大事务的决策权。我国人民代表大会制度是由全体人民选举产生的代表组成国家权力机关代表人民直接行使人民主权的一种政权组织形式。人民代表大会制度处于我国政治权力配置体制的中心，其他方面的制度都是以人民代表大会制度为中心展开的。其具体运行机制是：拥有主权的人民按照宪法和法律的规定，通过直接或间接的形式选举产生人民代表；人民代表按照宪法和法律的规定，受人民委托组成国家权力机关；国家权力机关按照民主集中制的组织原则开展活动，在充分协商和讨论的基础上，通过一定的表决程序，选举产生执行机关并审议通过执行机关的工作计划；执行机关组织、协调、管理人民的生产、生活和各项社会事务；人民通过代表机关及自身所拥有的公民权利直接或间接地对执行机关的工作进行监督。其实质和核心在于人民是国家的主人，享有管理国家和社会事务的一切权力。党组织的决策，凡是涉及到国家事务的，要求全体人民共同遵守的，属人大职权范围内的，都应作为建议提交人大或人大常委会决定。

在同级国家机关中，只有人大的决策才是最高决策。对人大作出的决定，除了上级人大有权否决和撤销外，党委可以提出意见建议，但无权否决和撤销。党委作出的决策对于人大来说只是一种建议，只有人大按照法定程序审议、修改、通过后，才能变为国家权力机关的决议，变为国家意志，对全社会产生普遍的约束力。

切实保证人大对国家行政机关和司法机关负责人员的任免权。对于行政和司法机关的负责人员，党委可以推荐候选人，也可以向人大提出任免建议，但必须由人大决定任免。凡属人大任命的负责人员，党委既无权罢免，也无权调离。如果党委认为行政机关和司法机关的负责人员需要调整，可以向人大提出调整建议，但必须经过人大认可方能付诸实施。

切实保证人大行使对行政机关和司法机关的指令权和监督权。党与行政、司法机关的关系不是组织上的隶属关系，既不能取代人大向行政、司法机关下达指令，也不能取代人大否决和改变行政、司法机关作出的决定。

党与国家权力机关的关系，在理论上和实践中都是一个特别重大的问题。我们党一直没有停止对这一问题的探索。党的十六大提出了把党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来的重要思路，特别强调党要依法执政，严格在宪法和法律范围内活

动，通过改进执政方式，更好地处理党的领导与人大作为国家权力机关的关系，更切实地推进人民民主。胡锦涛在纪念全国人大成立50周年大会上的讲话中指出，党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。要按照党总揽全局、协调各方的原则，科学规范党委和人民代表大会的关系，支持人民代表大会依法履行自己的职能。坚持党的领导，必须改善党的领导，切实提高党的领导水平和执政能力。要适应新形势新任务的要求，不断改革和完善党的领导方式和执政方式，坚持依法治国的基本方略，把依法执政作为党治国理政的一个基本方式，坚持在宪法和法律范围内活动，严格依法办事，善于运用国家政权处理国家事务。党关于国家事务的重要主张，属于全国人民代表大会职权范围内的、需要全体人民一体遵行的，要作为建议向全国人民代表大会提出，使之经过法定程序成为国家意志。各级党组织和全体党员都要模范地遵守宪法和法律。国家政权机关领导人员要经过人民代表大会的法定程序选举和任命，并接受人民代表大会及其常务委员会监督。要充分发挥国家政权机关中党组织和党员的作用，贯彻党的理论和路线方针政策，实现党对国家事务的领导。这样做，有利于把党的主张与人民的意志统一起来，有利于把党的决策和决策的贯彻执行统一起来，有利于国家政权机关及其领导人员把对党负责与对人民负责统一起来，保证我们党始终站在时代前列带领人民前进。胡锦涛同志的重要讲话，表明我们党在对党与人民代表大会的关系的认识上又有了新的提高，这必将在我国的社会主义民主政治建设实践中产生重要影响。

（2）党与国家行政机关的关系

在党的领导下，确保政府独立负责地行使自己的职权。根据我国宪法和法律规定，政府有权采取行政措施，制定行政法规，发布行政命令，领导所属部门和下级国家行政机关的行政活动；有权编制和执行国家计划和预算，领导和管理国家的各项行政事务。政府的工作直接对人大负责，党对政府的领导主要体现在向人大推荐行政机关的重要人选，监督保证其贯彻执行党的路线方针政策上。

党组织要依法办事，自觉维护政府强有力的工作系统。党组织和政府在领导制度上是不同的，党实行集体领导制，各级党委成员都只有一票的权利，在决定重大问题时必须少数服从多数，其核心是民主；而对于各级政府来说，主要是执行国家权力机关的既定决议，其核心是效率。宪法明文规定实行行政首长负责制表明，当政府成员在重大问题上有分歧时，行政首长拥有最后决定权。因此，凡属行政机关和行政首长职权范围内的事，党委都不应干预。否则，宪法规定的行政首长负责制就会形同虚设，政府强有力的工作系统就难以建立起来。

党组织应自觉遵守各级政府制定的行政法规、发布的行政命令。政府以全社会公认代表者的身份来处理国家行政事务，其行政法规、行政命令对自己所管辖范围内的政党组织、社会团体、企事业单位和全体公民皆有效力，党组织应模范遵守这些法规和命令，并成为全社会的表率。

对于在政府工作的共产党员，党组织应当对其进行管理教育，但必须把其本人的思想政治问题与其职权范围内的工作问题区别开来，不能以管理党员为名来干预他们行使自己的行政管理权。如果党组织认为在政府工作的党员犯有错误，可以进行批评教育，也可以进行组织处理，但不能自行改变他们的行政职务和在其行政职务范围内决定和处理的问题。

（3）党与国家司法机关的关系

党在宪法和法律范围内对司法工作实施政治领导。这种领导主要表现为，领导人民制定法律，确定司法工作的方针和原则，向人大推荐司法机关的重要人选，切实保证司法机关依法独立行使司法权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。

我国宪法对司法独立原则作了明文规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。其基本要求是：只有人民法院和人民检察院依法享有司法权，其他国家机关、社会团体和企事业组织都无此权力；人民法院和人民检察院独立行使职权，只服从法律，按照法律的规定开展工作；任何非法干涉司法机关独立行使审判权和检察权的行为，都是违反宪法和法律的。坚持党对司法工作的领导，就是要监督和支持司法机关独立行使审判权、检察权，以保证法律的有效实施。司法机关依照宪法和法律独立行使司法权，正是服从党的领导的具体体现。如果党组织对司法机关依法独立行使职权横加干预，就破坏了党领导人民制定的宪法和法律的权威，破坏了党对司法工作的领导。

把党的领导职能同司法机关的司法职能分开，保证司法机关依法办案。司法机关在行使职权时，只服从法律。司法机关依法独立行使职权，有利于维护国家法制的统一和司法机关的权威；有利于充分发挥司法机关的职能作用，提高办案质量；有利于保证法律适用的普遍性、平等性和公正性。党组织如果认为司法机关对案件处理不当，可以按照法律程序反映自己的意见，但无权否决。

4．加强对执政党的监督制约

制约监督的主要对象是掌握权力的机关和组织的领导干部，而执政党在国家政权体系中掌握着巨大的权力。早在1957年，邓小平就精辟指出：“在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。”在1992年南方谈话中，邓小平再次指出：“中国要出问题，还是出在共产党内部。”他还指出：“我们要坚持共产党的领导，当然也要有监督，有制约。”而各级国家机关、特别是权力机关通过宪法和法律的途径制约监督各级党组织应是其题中应有之义。

（1）国家权力机关制约监督同级党组织的依据

我们国家的一切权力属于人民，而人民又是通过人民代表机关来行使国家权力的，人民权力的至上性和全权性，决定了人民代表机关权力的至上性和全权性，党应当接受人民的制约监督，决定了党也应当接受人民代表机关的制约监督。

从国家权力上讲，党的政治主张上升为国家意志的过程，也是国家权力机关对党进行制约监督的过程。党的政治主张总是以建议的形式向国家权力机关提出，这本身就是以承认和接受国家权力机关的制约监督为前提的。而国家权力机关对党的政治主张表示赞成或反对，或提出补充、修改，本身也就是对党进行制约监督的具体表现。如果否定这一点，那就会把国家权力机关仅仅看作是使党的政治主张变成国家意志的表决机器，与国家权力机关的法定地位格格不入。

从党章的角度看，“党必须在宪法和法律的范围内活动”作为一项重要原则明确载入了党的章程。这一原则确认了在社会主义条件下，国家的一切权力属于人民；确认了党是人民的一部分，是人民群众在特定历史时期为完成特定历史任务的一种工具；确认了党不仅要领导人民赢得当家作主的权力，而且还要确保人民充分行使当家作主的权力；党的一切组织和党员都没有凌驾于宪法和法律之上的特殊地位，没有超越于宪法和法律之外的特殊权力；任何人，只要严重地违反了宪法和法律，不管其职位多高，权力多大，都要绳之以法。党章的这项规定，实际上是对党组织必须接受国家权力机关的制约监督的明确肯定。

在首都各界纪念中华人民共和国宪法公布施行二十周年大会上的讲话中，胡锦涛明确指出：“宪法以法律的形式确认了我国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度、根本任务和国家生活中最重要的原则，具有最大的权威性和最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”为了保证宪法的实施，“要抓紧研究和健全宪法监督机制，进一步明确宪法监督程序，使一切违反宪法的行为都能及时得到纠正。全国人大及其常委会，要从国家和人民的根本利益出发，在立法过程中充分保障宪法规定的公民的自由和权利；要切实担负起监督宪法实施的职责，坚决纠正违宪行为；要切实履行解释宪法的职能，对宪法实施中的问题作出必要的解释和说明，使宪法的规定更好地得到落实。”这段论述顺应时代潮流，反映人民意愿，体现了我们党与时俱进的品格。

（2）国家权力机关制约监督同级党组织的意义

历史的经验告诉人们，执政党掌握着巨大的权力，需要从外部加以制约，否则这种巨大而没有外部制约的权力是很危险、很容易出偏差的。苏联政治体制的一个突出特点，就是一方面党的少数领导人掌握着无限的权力，另一方面又缺少必要的机制对这些领导人实行有效的制约。这样，当这些领导人犯错误甚至蜕化变质时，党和人民便无法阻止，以致给社会主义事业带来不可挽回的损失。

加强人民代表大会对执政党的制约监督，是以加强和改善党的领导为前提的。共产党是人民利益的忠实代表，其领导和执政的权力是人民赋予的。代表并为了实现人民的利益而奋斗，是共产党领导和执政的根本宗旨，也是人民选择和拥戴共产党作为领导党和执政党的根本原因。正因为党处于执政地位，国家机关必须接受党的领导，才决定了党的领导正确与否至关重要，才有必要对执政党进行制约监督。“由于我们党现在已经是在全国执政的党，脱离群众的危险，比以前大大地增加了，而脱离群众对于人民可能产生的危害，也比以前大大地增加了。”因此，“党如何才能密切联系群众，实施正确的和有效的领导，也还是一个必须认真考虑和努力解决的问题。”

从实际情况看，如何加强和改善党的领导，正确处理好党的领导与国家政权机关的关系，是社会主义民主政治建设的一项重大课题，也是我们党自身走向现代化的一项重大课题。所谓政党现代化，就是政党适应整个国家现代化发展的要求，使自身的思想观念、组织结构、运行机制和活动方式不断科学化、制度化、规范化，以促进党的自我发展自我完善。中国共产党担负着领导中国社会主义现代化建设事业的历史重任，作为领导这一事业的党组织自身也应当是现代化的。这就要求我们党勇于自我扬弃，不断超越自己在以往发展过程中确立并行之有效而今天已不适应社会发展需要的那一部分思想观念、组织结构、运行机制和活动方式，不断运用新的实践、新的经验和新的理论去解决党在现代化进程中所面临的各种新问题。改革和完善党的领导方式和执政方式，正确处理党与国家政权机关的关系，是党组织自身实现现代化的重要步骤，也是社会主义制度自我完善的一个重要组成部分。

（本章完）