第四章 建立健全党内民主监督制度_三、党政领导干部遴选中的民主监督制度

三、党政领导干部遴选中的民主监督制度

正确的政治路线确定以后，干部就是决定的因素。中国共产党在长期的革命和建设中，形成了一整套具有中国特色的干部队伍建设的理论和政策。今天，在改革开放和发展社会主义市场经济的新形势下，加强和改进党的领导，建立和健全党内民主监督制度，同样需要建设一支符合时代要求的、高素质的干部队伍。为此，首当其冲的是要把大量既有远大理想，又有实干精神；既有较高文化水平，又有丰富实践经验；既能卓有成效开展工作，讲实话，办实事，又能正确行使权力，清正廉洁，勤政为民的各种优秀人才遴选到各级各类党政领导职位上，从组织上保证已经确定了的正确的政治路线得以全面贯彻执行。落实这样的要求，需要建立健全以下几方面的党内民主监督制度：

1．选举制度

党内选举制度是党的一项重要的政治制度，它既是民主集中制的实现形式之一，也是遴选党政领导干部的重要方法之一。

中国共产党在长期的革命和建设中，一方面非常重视党内选举，一开始就把选举问题写入党章，明确规定党的主要领导岗位即各级党委、党总支、党委常委、党支部的委员、书记、副书记以及党的各级代表大会的代表，都由选举产生；另一方面，由于主客观条件的限制，任命制至今仍在相当范围内存在并继续发挥着重要作用。体现在党章中，既有“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组织外，都由选举产生”的规定，也有“在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党的组织认为有必要时，可以调动或指派下级党组织的负责人”的规定。这样，在党的地方各级代表大会每五年才举行一次的情况下，党的地方各级委员会的书记、副书记、常委（特别是书记）经常是由上级党的组织部门调动或指派的，而非同级党的代表大会选举产生的。即使地方各级政府的主要负责人，也经常发生先由上级党的组织部门调动或指派，然后再由同级人民代表大会补选确认的情况。所以，目前我们在党政领导干部的遴选上，采用的仍然是任命制和选举制相结合、以任命制为主的方法。这种方法的特点是：实际上以任命制为主，即下级党组织的主要负责人由上级组织任命；选举制的若干要素主要在民主推荐和民主评议阶段发挥作用；完全意义上的选举制只在少数基层党组织中存在。

显然，在这种遴选方法中，民主选举的范围还不够广泛，选举结果的权威性还不够强。不管其最终结果如何，至少在程序上违背了民主集中制的基本原则，已经造成了多方面的严重后果。首先，使干部只对上负责而不对下负责。尽管我们党经常强调，对领导机关负责和对人民群众负责是一致的，但在现实中，往往很难把二者统一起来。这是因为，决定干部升迁的权力主要在上级而不在基层的党员群众，只有同上级搞好关系，才有可能获得升迁。这样，本地区或部门党员群众的利益和愿望也就无所谓了。其次，容易产生官僚主义。任命制和高度集权的政治体制是官僚主义产生的原因，而执政党内的官僚主义又必然导致国家机关内的官僚主义。目前党和国家政治生活中的官僚主义弊病，不能说与缺乏民主的干部管理体制没有关系。第三，诱发不正之风。目前社会上流行的跑官要官、买官卖官现象，应该说在很大程度上是市场经济条件下以任命制为主的干部遴选制度引起的。第四，导致组织人事部门的腐败。作为管干部的部门，组织人事部门应该是党性强、讲原则、办事公道的部门，但因掌握了任命干部的大权，权钱交易、权权交换等腐败案件也就时有发生，组织人事部门也因此成为查处腐败案件的领域之一。第五，容易产生任人唯亲、唯派、唯利。由于干部的任免权主要掌握在上级党组织手中，尤其是掌握在上级党组织的一两个主要负责人手中，这就使得党的任人唯贤的干部路线和德才兼备的干部原则在执行中常常受到扭曲，在利益的驱动下，用人唯亲、唯派、唯利很难避免。以上这些问题的存在，严重影响了党的干部队伍建设，败坏了党风政风，挫伤了人民群众的积极性，所以必须严肃对待，以扩大党内民主为出发点和落脚点，建立健全党内选举制度。

尽管党章已经对党内选举制度作了明确规定，但在党内实际生活中，除了还有大量任命制存在外，选举制在贯彻落实方面也存在不少问题，选举的功能远未充分发挥出来。具体表现在，目前干部选举一般都是先提名产生候选人，然后对候选人进行选举，而候选人的提名产生权主要掌握在一定党组织的手里。虽然党章规定各级党代会代表和委员会委员的产生，可以直接采用差额选举或者在预选中先进行差额选举，但由于党章并没有明确禁止这些选举中的等额选举，各级党委的主要领导采取什么形式选举也没有具体规定，这就导致许多选举仍然是等额选举，差额选举的范围很有限，而且差额幅度不大。加之在选举前，选举人对候选人情况的了解只限于有关部门提供的关于候选人个人经历、工作等简单情况的文字材料和有关部门的简单介绍，候选人到底怎么样，特别是当选后能否真正按照选举人的意志办事等，选举人都不十分了解，这就进一步导致选举人选择的实际作用并不大，选举中缺乏必要的竞争，存在程度不同的形式主义倾向，不能充分体现选举人的意志，有时体现的只是上级党组织的意图。通过这种选举选上来的人，不一定都是广大党员群众最满意和最公认的。因此，必须改革和完善党内选举制度。

建立和完善党内选举制度，可以考虑从以下几方面着手：

首先，制定选举条例，把党章规定的选举制度具体化、规范化、程序化。党章对党内选举所作的规定，都是比较宏观的，为了这些规定具有可操作性，也为了使这些规定在贯彻实施中不发生扭曲，非常有必要制定党内选举的具体条例。这个条例应对党内选举的时间、范围、方式、程序、组织，选举人与候选人的权利义务关系，当选人的调动及由此而来的补选，对不符合党章的选举的处理，对侵犯党员选举权的惩处，对当选人的罢免撤换等，都作出详细、具体的规定。这些规定起码包括：(1)候选人的产生要体现出民主原则。候选人名单要由党员或党员代表经过充分酝酿讨论后提出，尽管党的领导机关也可提出推荐意见，但不应是等额推荐，更不能违背选举人的意志搞变相任命。(2)选举办法要充分体现出民主原则。在正式选举中，组织者应向选举人详细、如实地介绍候选人的情况，使选举人知情，选举应一律采取无记名投票的方式。(3) 上级组织要尊重下级组织的选举结果。党章规定：“在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党的组织认为有必要时，可以调动或指派下级党组织的负责人。”何时才算有必要，不能完全由上级组织尤其是它的一两个主要负责人说了算，要制定出明确而具体的规定。只有符合这些规定的，才可调动或指派；而且调动或指派的数额要有限制，一般不应超过常委会委员职数的二分之一，尤其是副书记、书记，更不应该频繁地调动或指派。

其次，逐步扩大直接选举的范围，充分保障广大党员的民主权利。党章明确规定，党的各级领导机关，除了它们派出的代表机关和非党组织中的党组外，都应由选举产生。这就是说，党的各级委员、书记等职，都必须经过党内选举产生。但在党内实际生活中，这方面的要求远未落到实处。作为一个普通党员，可以选举党小组长，可以选举支部委员，却不能选举支部书记。现在农村里的村民委员会都由村民自己直接选举，为什么党员就不能选举自己的支部书记？这是我们过去形成的习惯做法，从马克思主义理论上是找不到根据的。所以，根据马克思早就提出的实行普选制的主张，党内直接选举更能充分表达选举人的意志，保障党员的民主权利。如果说目前在全党范围内实行这种直接选举还有一定困难的话，至少对于基层组织和一些地方组织来说，实行直接选举的条件已经具备，应当适时地加以推行。然后，在探索出成功经验基础上，自下而上地把这项制度逐步延伸到全党。

再次，严格实行差额选举，努力增强党内选举的民主效能。实行差额选举是党内选举制度的一项重要改革。自从1987年党的十三大明确将差额选举写入党章后，中共中央先后颁发了三个有关党内选举制度的办法和条例，即1988年的《关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法》、1990年的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》和1994年的《中国共产党地方组织选举工作条例》。这些办法和条例对党代会代表，全委会、常委会委员以及正副书记的选举作了明确规定，使党内差额选举基本实现了“有法可依”。现在的关键是在进一步完善相关法规的同时，切实做到“有法必依”、“违法必究”。依据《中国共产党地方组织选举工作暂行条例》，党的地方各级代表大会代表候选人的差额比例，不应少于20%；党的地方各级委员会委员、候补委员和纪律检查委员会委员候选人的差额比例，不应少于10%；党的地方各级委员会和纪律检查委员会常务委员会委员候选人数，应分别多于应选人数一至二人。依据《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，代表候选人数应多于应选人数的20%；委员候选人的差额应为应选人数的20%；经批准设立常务委员会的党的基层委员会的常委候选人，应由上届委员会按应选人数多一至二人的差额提出。至于地方和基层的党委正副书记以及纪委正副书记的选举，通常的做法是，先由差额选出的党的委员会和纪律检查委员会分别选出各自的常委会，再由常委会分别选出各自的书记、副书记。在这最后一环也是最关键一环的选举中，这两个条例都有明确的差额选举要求。所以，随着党内民主的发展，为了进一步增强选举制度在干部遴选中的效能，可以适时考虑在党委和纪委正、副书记选举中实行差额制，先由常委会上的差额选举做起，然后逐步扩展到全委会、代表大会上的差额选举。

最后，适时引入竞争机制，充分发挥竞争在党内选举中的作用。选举的本质是选择，选择只有在存在两个以上候选人时才成立。一旦存在两个以上候选人，客观上就存在候选人之间的竞争。长期以来，一方面，大量的选举是等额选举，没有竞争；另一方面，在差额选举时，由于受封建残余思想的影响，我们并不正视差额选举中客观存在的竞争，通常只是把几个候选人的情况简单介绍一下，任凭选举人选择。更有甚者，有的选举组织者在差额选举时，附加其他条件，在候选人排名上做文章，使差额选举变相成为等额选举。实际上，正常的竞争并不是什么坏事，而是一种优胜劣汰的机制。党的十三大以来，不少地区和部门的领导机关在选举时，除了向代表详细介绍候选人情况外，还采取“亮相”的办法，让候选人直接和代表见面，谈当选后的打算。这虽然还没有达到引进竞争机制的要求，但已受到了人民群众的欢迎。这说明，在党内选举中，适时引入竞争机制既有可能，又势在必行。而要在选举中实现竞争，除了改等额选举为差额选举外，还应改革现有候选人提名制度，自下而上地提名候选人，允许组织正常的竞争活动，包括候选人登台亮相，候选人汇报自己当选后的工作设想，候选人之间正常的批评活动，候选人回答选举人的各种问题等，从而使选举真正起到优胜劣汰的作用。这样不仅可以确保能者上、平者让、庸者下，而且可以使我们党的干部制度真正成为出人才、出效率、出政绩的制度，为干部队伍茁壮成长注入新的生机活力，为优秀人才脱颖而出开辟新的政治渠道。

2．选拔任用制度

党的干部队伍是党领导和执政的人才基础，直接决定着党的领导水平和执政能力。在党的建设和发展的任何一个历史时期，选拔和任用党政领导干部，都是党的组织工作的重要内容，对于党的事业的发展具有十分重要的战略意义。早在革命战争年代，毛泽东就提出了“德才兼备”的干部标准和“任人唯贤”的干部路线。我们党以此为指针，形成了一套比较完整的干部制度，包括干部学习教育培训制度、干部选拔制度、干部考核制度、干部审查制度、干部调配与交流制度等。从新中国成立到十一届三中全会的30年，党在干部制度建设上进行了积极的探索和创新，提出了一系列重要的思想和观点。比如，党要管党，一定要管好干部，管好党员，其中最关键、最核心的是管好干部；要逐步形成一套比较完整的使干部能上能下、能“官”能民的制度；要建立后备干部制度，大力培养和提拔新生力量，等等。进入改革开放和社会主义现代化建设的新时期，邓小平反复强调正确的政治路线要靠正确的组织路线来保证，并且及时提出干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化的方针，实行干部离退休制度，废除实际存在的干部领导职务终身制，一大批德才兼备的优秀年轻干部走上了各级领导岗位。江泽民同样重视建设高素质的干部队伍，提出了努力推进干部工作科学化、民主化、制度化，认真落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选举权、监督权的要求。1994年党的十四届四中全会把培养和选拔德才兼备的领导干部列为关系全局的重大问题。为了解决这一问题，1995年中共中央颁布了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，规范了党政领导干部选拔任用的原则、标准、程序、方法和纪律等，成为我们党在这方面一个比较全面、系统的党内法规。2000年中央颁布了《深化干部人事制度改革纲要》，提出了党政干部制度改革，重点是深化党政领导干部选拔任用制度改革，推进党政领导干部能上能下。

随着这些政策法规的颁布和实施，我们党开始建立与社会主义市场经济体制相适应的党政领导干部选拔任用制度，干部工作走上了科学化、民主化、制度化的轨道。民主测评、民主评议、民主推荐初步形成制度，考察预告、差额考察、任前公示普遍推行，公开选拔领导干部、党政机关干部竞争上岗成为现实，干部聘任制、任职试用期制在较大范围内推行，在用人上权力过于集中的问题正在解决，干部管理的公开性和透明度较前有较大提高。

尽管如此，我们党的干部选拔任用制度在现实中仍然存在一些与改革开放和社会主义现代化建设要求不相适应的地方。主要表现为：在干部任用上，伯乐相马、关门点将、个人拍板、封闭决策的状况没有彻底消除，这又在很大程度上助长了跑官要官、买官卖官等腐败风气；能上不能下、能官不能民的观念和机制实际上没有根本改变，致使一些在位的干部缺乏励精图治、开拓创新的动力，虎头蛇尾、安于现状、贪图安逸、不思进取的状况依然存在；民主监督和权力制约的机制比较软弱，在干部管理中草率决策、个人专断、以权谋私、徇情枉法的情况经常出现，在干部成长中由自律意识较强到宽容放纵自己，再到腐化堕落的例子屡见不鲜；机会均等、公平竞争、优胜劣汰的选人用人机制没有普遍形成，选人用人的视野比较狭窄，使得一些思想敏锐、作风正派、能力较强的人没有得到重用，压制人才的现象没有从根本上解决。

根据近年来干部工作发生的这些深刻变化，为了把“三个代表”重要思想贯彻到建设一支高素质干部队伍中去，把中央关于干部选拔任用工作的新要求制度化、规范化，2002年7月，中央在《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》的基础上，颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》。《条例》在坚持党管干部的前提下，坚持公开、民主、竞争、择优的原则，围绕着扩大党员群众在干部选拔任用工作中的知情权、参与权、选择权、监督权，体现和吸收了干部人事制度改革的新成果，进一步规范了党政领导干部选拔任用的原则、标准、程序、方法和纪律等，是我们党关于党政领导干部选拔任用工作必须遵循的基本规章，也是从源头上预防和治理用人上的不正之风的重要举措。

在党政领导干部遴选中，要建立健全党内民主监督制度，就应当把

扩大民主贯穿于干部选拔任用工作的全过程，进一步扩大群众的参与范围，提高群众的知情程度，真正做到选贤任能，把一大批讲政治、懂全局、能够担当重任、经得起风浪考验的优秀人才选拔到各级党政领导干部的岗位上。为此，根据条例规定应重点坚持和完善以下做法：

（1）民主推荐。民主推荐是广大党员群众真实表达自己意愿，挑选自己信得过的领导干部的一个重要举措。它有利于打破干部工作的“神秘化”，扩大选人的视野，把好干部的“提名关”，防止用人上的不正之风。《条例》规定：“选拔任用党政领导干部，必须经过民主推荐提出考察对象。”在民主推荐干部的过程中，可以逐步完善以下环节：

第一，科学制定并公开岗位职务的具体标准，以便于民主推荐。岗位标准是由上级党组织或本部门领导成员提出的拟推荐岗位的条件和要求，也是参加推荐的人员推荐领导成员人选的一个尺度和标准。制定岗位标准应坚持德才兼备、注重实绩、易于操作的原则：一是任职资格，主要包括经历、学历、专业、任职年限等。二是任职条件，主要包括政治素质、知识和专业结构、工作实绩、领导水平、组织能力等。特别是面对新的国内外环境和中国特色社会主义的全新事业，选拔干部必须着眼于系统掌握马克思主义理论，树立正确的世界观、人生观、价值观，熟悉相关业务，否则，就经不起执政和改革开放的考验，不仅难以总揽全局，处理各种复杂矛盾，而且可能受权力、金钱、美色的诱惑，最终走上犯罪道路。三是岗位和层次要求，如正职与副职、机关与基层、业务工作与政治工作、领导班子换届与个别提拔任职、党政领导班子成员与工作部门领导班子成员等不同类型和不同层次的岗位，应制定出不同的具体的岗位要求，以便群众推荐。

第二，扩大参加推荐人员的范围，增强民主推荐的群众基础。《条例》规定：“领导班子换届，民主推荐由下列人员参加：1)党委成员；2)人大常委会、政府、政协的党组成员或者全体领导成员；3)纪委领导成员；4)人民法院、人民检察院、党委工作部门、政府工作部门、人民团体的主要领导成员；5)下一级党委和政府的主要领导成员；6)其他需要参加的人员。推荐人大常委会、政府、政协领导成员人选，应当有民主党派、工商联的主要领导成员和无党派人士中的代表人物参加。”可以考虑在此基础上，进一步扩大参加推荐人员的范围，把拟推荐岗位属下的普通党员和群众按一定比例吸纳进来，使民主推荐成为真正的群众推荐而非领导成员之间的互相推荐。至于个人推荐和组织推荐，也应严格遵循《条例》要求，“个人向党组织推荐领导干部人选，必须负责地写出推荐材料并署名。经组织（人事）部门审核后，按照规定程序进行民主推荐。所推荐人选不是所在单位多数群众拥护的，不得列为考察对象”，“党委、政府及其工作部门个别特殊需要的领导成员人选，可以由组织推荐提名，作为考察对象。” 当然，身为领导干部的个人在推荐领导干部人选时，要严格执行干部任用回避的有关制度；组织在推荐个别特殊需要的领导成员人选时，要结合本单位干部培养和群众反响的情况，经过认真分析、综合研究再确定。

第三，合理确定推荐方式和比例，以集中、准确地反映民意。《条例》规定：“民主推荐包括会议投票推荐和个别谈话推荐。”究竟采取那种方式，要根据各单位的实际情况合理确定。如果单位人数过少，或者组建时间较短、新来干部较多、相互之间了解不多，或者内部不团结，投恩怨票、感情票的可能性较大，就不宜采取投票方式进行推荐。而在个别谈话中，谈话的主持者要以一种客观、公允的态度，征询参加谈话人员的意见，不可流露自己的倾向性，对参加谈话人员产生暗示。与此同时，要科学界定最低得票比例和推荐比例。从一些单位的经验看，所推荐的人员中，现任领导班子成员的得票比例不能少于50%，非现任领导班子成员的得票比例不应少于30%；民主推荐的比例一般为1:3，即拟提拔职位1个，需民主推荐3人，以此增加可比性、准确性。

第四，精心组织实施，防止民主推荐简单化。民主推荐干部是个新事物，同级党委（党组）或上级组织（人事）部门必须以高度负责的精神，认真组织实施。要以有利于参加推荐人员了解推荐对象情况、真实表达自己意愿、挑选自己信得过的干部为原则，精心组织，防止简单化。整个推荐工作应在规定的时间、地点内完成，组织者要派人做好推荐表的回收、汇总统计和谈话记录的整理。在向上级党组织汇报推荐情况的同时，要将推荐结果按姓氏笔划为序在参加推荐人员当中公示，以便组织（人事）部门按照干部管理权限进行考察时，参加推荐人员有所准备，进一步反映意见。

（2）组织考察。组织考察是由组织（人事）部门按照干部管理权限，对民主推荐的党政领导职务拟任人选进行考核和考察。它有利于科学规范地选拔任用领导干部，减少和避免用人失误，是选准用好干部的保证。根据《条例》要求，在考察党政领导职务拟任人选中，可以逐步完善以下几个环节：

第一，确定考察工作的基本原则。考察工作的基本原则有：1)党管干部原则。要严格按照党的原则和干部政策去识别人才，把好考察质量关；2)德才兼备原则。要全面贯彻干部“四化”方针，把德和才统一起来考察，避免重才轻德或重德轻才；3)客观公正原则。要全面、历史、辩证地考察和评价干部，实事求是地反映干部情况；4)群众公认原则。要广泛听取群众的意见，真正把民意作为评价干部的一个重要依据。5)注重实绩原则。要全面考察干部的德、能、勤、绩，并把工作实绩作为评价干部德才表现的主要依据。(6) 公开透明原则。要公开具体职位的考察标准，让被考察者在考评会议上公开亮相，接受群众的评判，增强考察工作的透明性。

第二，明确考察人员的职责和权利。根据《条例》要求，考察人员应当具有较高的素质和相应的资格，考察组负责人应当由那些思想政治素质好、有较丰富工作经验、熟悉干部工作的人员担任。在此基础上，还需明确考察人员的职责和权利。其主要职责有：按照干部考察的政策规定，深入了解、全面分析考察对象的情况；如实反映考察对象的情况；起草考察材料，正确评价考察对象；遵守干部考察纪律。其应有的权利是：查阅考察对象的档案及相关资料，根据不同对象和具体情况，对考察方式提出建议；全面了解和掌握与考察有关的情况和内容；根据考察结果对考察对象提出使用意见；有权拒绝不相关人员包括不相关领导对考察情况的询问，对干扰考察工作的人员和事件进行抵制。

第三，严格遵循考察工作的程序。《条例》规定了考察党政领导职务拟任人选应当经过的基本程序：1)组织考察组，制定考察工作方案；2)同考察对象呈报单位或所在单位的党委（党组）主要领导成员就考察工作方案沟通情况，征求意见；3)根据考察对象的不同情况，通过适当方式在一定范围内发布干部考察预告；4)采取个别谈话、发放征求意见表、民主测评、实地考察、查阅资料、专项调查等方法，广泛深入地了解情况；5)综合分析考察情况，同考察对象呈报单位或所在单位的党委（党组）主要领导成员交换意见；6)考察组根据考察情况，研究提出领导班子调整的初步方案，向派出考察组的组织（人事）部门汇报，经组织（人事）部门集体研究提出任用建议方案，向本级党委（党组）报告。上述基本程序必须严格遵循，避免简化、漏掉，确保考察工作落到实处。

第四，认真开展考察座谈工作。与干部群众座谈是深入了解干部、调查民意的有效形式。搞好这一工作，首先要深入搞好宣传发动，教育干部群众打消顾虑，增强参与意识。要尽早安排，使有关人员心中有数，防止“突然袭击”、“仓促上阵”。要有一个安静、保密的谈话场所。要有充分的时间作保证，避免因时间仓促或紧张而遗漏，草草收场。要保证参加座谈人员的数量，其范围应同民主推荐人员的范围大体相同。同时，要扩大外围考察，采取上询下访的方法，找干部左右的人员座谈，了解其在同一层次上的干部中所处的位置；找干部的上级领导谈，考察其综合素质；找干部任职单位的群众谈，考察其工作实绩的真实性。通过这些座谈，看领导干部、同级干部、下级干部群众的意见是否一致。凡一致的，考察结果一般比较准确；反差较大的，需作进一步的了解，搞清问题的来龙去脉和争议的实质。通过全方位、多层次的座谈，保证考察结果的准确性。

（3）讨论决定。党委（党组）集体讨论决定干部任免事项，是选拔任用党政领导干部中关键的一环，对能否选准用好干部起着决定性的作用。这样做，既有利于充分发扬党内民主，保证在民主的基础上集中集体意志，真正实现党委集体管干部的原则，又有利于防止个人专断或少数人说了算，遏制用人上的不正之风。《条例》规定：“选拔任用党政领导干部，应当按照干部管理权限由党委（党组）集体讨论作出任免决定，或者决定提出推荐、提名的意见。属于上级党委（党组）管理的，本级党委（党组）可以提出选拔任用建议。”为更好执行这一规定，至少应当做到：

第一，明确集体讨论决定的原则和要求。党委（党组）集讨论决定任用干部时，就其原则而言，必须坚持任人唯贤，做到公道正派，模范执行民主集中制，不搞小圈子，不搞“山头主义”，不以个人好恶或恩怨亲疏取人；就其要求而言，必须有2/3以上的班子成员到会，会上要充分发扬民主，每位成员都认真负责地发表意见，不准以书记办公会、领导圈阅等形式代替党委（党组）集体讨论决定，不准搞临时会议，不准搞个人说了算，不准跑风漏气。

第二，遵循集体讨论决定的规定程序。党委（党组）讨论决定干部任免事项，要在一定范围内充分酝酿的基础上，严格按以下四个环节进行：1) 提出名单。组织（人事）部门在民主推荐、组织考察以及会议研究的基础上，将拟提拔任用干部的基本情况和提拔任用意见填制“任免报告表”和“任免名单”。2) 介绍情况。在常委会上，由分管干部工作的领导成员或者组织（人事）部门负责人，逐个介绍领导职务拟任人选的提名、推荐、考察和任免理由等情况。3) 充分讨论。到会的常委会成员应根据民主推荐、组织考察以及自己平时掌握的情况，认真讨论，充分发表意见。4)投票表决。在事先印制好的选票上，常委会成员作出选择，表示同意、不同意或暂缓表决。在讨论决定的整个过程中，对每位到会成员发表的意见、投票情况、最终形成的决议等，都应一一记录，并由到会人员逐个签名，以示负责。在此基础上，留存建档，以便查责有据。

第三，实行党委（党组）无记名投票的表决方式。实践证明，在班子讨论决定干部任免事项时，无记名投票比口头表决、举手表决更有利于发扬民主，形成集中。在表决中，要坚持少数服从多数的原则，实行“一人一票”制，无论是书记还是委员，都只有一票的权利。表决内容可分为同意、不同意和暂缓表决三种，以应到会成员过半数同意方可形成决定。对同意票未超过应到会成员半数以上的拟提拔人选，一般应在一年内不得再以同一职务提名推荐；对拟提拔人选意见分歧较大的，或有重大问题一时搞不清楚的，可以暂缓表决，一般应在半年之内不得再以同一职务提名推荐。

（4）任前公示。所谓任前公示，就是将经过民主推荐、组织（人事）部门考察、党委讨论决定的提拔任用对象，在下发任职通知之前，由组织（人事）部门在一定范围内进行公布，广泛听取多方意见。实践证明，推行这一举措，有利于培养广大群众的民主意识，有利于提高干部注意自身形象、密切联系群众、振奋革命精神、努力干好工作的自觉性，有利于扩大群众参与干部考察的范围，加强对干部选拔任用的民主监督。搞好任前公示，应根据《条例》要求，着力解决好以下三个问题：

第一，注重公示质量。一是公示的内容要全面。对凡是决定提拔任用的干部应全部公示，不能公示这一批而不公示那一批，公示这一部分而不公示那一部分。对于所公示干部的情况，包括姓名、性别、年龄、文化程度、政治面貌、工作单位、简历、工作业绩、现任职务等，要详细而全面。二是公示的时间要充足。根据《条例》要求，公示时间一般应为七至十五天，以保证群众有充分的时间了解情况。三是公示的形式要有效。可以采取召开公示会议、下发通知、张榜公布、局域网公布等有效形式，而不宜采用吹风、打招呼等形式，以避免群众的胡乱猜疑。

第二，加强公示管理。一是加强资料管理。公示期间，要建立严格规范的工作程序，指定专人负责来信来访来电的记录整理，综合归纳有关情况。有关资料要及时收齐统管，及时归档，过期资料要经组织（人事）部门领导批示后统一销毁。二是严肃法纪。对举报人要严格保密，对违反纪律的泄密者要追究责任，情节严重的要给予党纪政纪处分。三是加强对群众意见的检查管理。公示期间，对群众举报和反映的问题，组织（人事）部门要慎重对待。凡署名真实、反映问题具体的，必须认真调查核实；对匿名信、匿名电，凡反映实质性问题且内容比较具体、经过调查能够核实的，也要调查核实；对仅仅指出缺点、毛病等一般性问题，或者道听途说、随意猜想的，可以不做调查，但对群众意见比较集中、反映有倾向性问题的，也要进行调查。

第三，尊重公示结果。对于公示对象，在公示期间群众没有异议的，或有反映但查无实据的，或查后没有问题的，经组织（人事）部门复议研究后，应提交党委会正式下发任职通知。对有问题或拟任职务不适宜的，应视情况进行处理。比如，对群众有反映但问题短时间内无法查清的，可暂缓正式任命，待问题查清核实后，再提交党委研究任命；对群众反映意见较大且经核查确实存在问题的，特别是弄虚作假、为官不廉、作风不实的，要坚决撤销任命决定；对群众反映强烈且问题严重的，要移交有关部门立案查处。

3．任期制度

任期制度是规定干部任职期限，防止其在一个岗位上任职时间过长而影响干部队伍建设、滋生权力腐败的一项重要的干部管理制度。早在50年代后期和60年代前期，党中央和毛泽东就曾提出过推行任期制度，实现领导干部新老交替。但后来这个问题未能及时解决。直到十一届三中全会以后，邓小平才在总结国际国内经验教训的基础上，把“从长远着想，解决好交接班的问题”作为“最大”、“最难”、“最迫切”的战略措施提到了全党面前。他反复强调：“过去没有规定，但实际上存在领导职务终身制。这不利于领导层更新，不利于年轻人上来，这是我们制度上的缺陷。”“老同志要有意识地退让。要从大处着眼，小道理要服从大道理，不要一涉及到自己的具体问题就不通了。”十二大以后，中央根据邓小平的意见和建议，在中央和省两级设立顾问委员会，在县级以上单位设立顾问组或顾问，同时建立了老干部退休和退居二线制度，对全面推行党政领导干部任期制、废除领导职务终身制进行了积极有益的探索。邓小平、陈云等老一辈革命家则以身作则，带头退居二线，诚心扶持第一线的同志大胆工作，并在重大问题上认真出主意、当顾问。1989年，在党的十三届五中全会上，邓小平毅然辞去全部职务，实现完全退休，我们党顺利实现了最高领导的集体交接班。1992年党的十四大决定，取消中央和省两级的顾问委员会，党的集体领导最终完成了新老交替，为在改革开放和发展社会主义市场经济的条件下，全面推行党政领导干部任期制打下了重要基础。

尽管在党章和宪法中，没有专门条款规定实行党政领导干部任期制，但却明确规定了各级党的代表大会、党的委员会和各级人民代表大会、人大常委会、政

府的任期及个别领导职务的任期。这些规定的贯彻实施，实际上已经在执行着党政领导干部任期制的功能。2000年，中央在《深化干部人事制度改革纲要》中，首次明确提出要“实行党政领导职务任期制”，并且强调，要“在严格执行《中国共产党章程》和有关法律规定的基础上，完善选任制干部的任期制。县以上党委、政府工作部门和其他工作机构的委任制领导干部，也要逐步实行任期制。”这个纲要是着眼于200l—2010年深化干部人事制度改革而制定的，因此可以说，实行党政领导干部任期制代表了干部人事制度改革的基本方向，对于进一步完善干部能上能下机制，激发干部队伍的生机和活力，促进改革开放和社会主义现代化建设必将起到积极的推动作用。

首先，实行党政领导干部任期制是社会主义制度完善的必然选择。建立党政领导干部任期制，就是要通过建立干部更新机制，从根本上废除党政领导职务终身制，使党政干部按照科学的程序，遵循市场竞争的内在规律，实现人才资源的合理配置，在最佳的年龄段发挥最大的才能，为社会做出最突出的贡献。

其次，实行党政领导干部任期制是推进干部能上能下的重要措施。建国以来，我党在推进干部能上能下方面取得了不小成绩，但一些深层次的矛盾没有从根本上解决，能上不能下的问题仍然是领导班子建设和高素质干部队伍建设的一个主要制约因素，领导干部实际存在的终身制已经成为深化干部制度改革的“瓶颈”。实行领导干部任期制就是要彻底改变这一弊端，并力图在全社会形成一种共识：干部被提拔，是对个人能力的承认和肯定，是事物发展的必然；干部被降免，是让位给更合适、更有能力的同志，也是事物发展的必然。惟有这样，才能彻底打破领导职务终身制，解决长期存在的干部能上不能下问题，为优秀人才脱颖而出创造条件。

再次，实行党政领导干部任期制是全面提高干部队伍素质的有效手段。长期以来，由于领导干部任用制度的不完善，不同程度地存在着缺乏竞争、论资排辈、平衡照顾等问题，导致部分领导干部内无动力，外无压力，影响了干部队伍整体素质的提高。实行党政领导干部任期制，就是要按照民主、公开、竞争、择优的原则，通过科学合理的制度，不断更新领导干部。这必将大大激发广大干部奋发进取、勤奋学习的热情，使他们通过提高自身素质，努力创造一流业绩，维护党和政府在人民群众中的威信和形象。

最后，实行党政领导干部任期制是实现干部工作法治化的客观要求。干部制度的完善是实现干部管理从“人治”走向“法治”的关键，对于提高党的领导水平和执政水平，具有十分重要的意义。实现干部管理的法治化，首先要在干部“进”和“出”这两个关键环节上建立法规制度，逐步使干部工作由人治走向法治。而实行党政领导干部任期制，就可以把领导干部的任期、任期届限和最高任职年限以法规形式确定下来，在干部“下”的渠道方面形成不以个别领导人的意识为转移，不因个别领导人的变化而变化的法治化管理，有效杜绝干部使用中的不正之风。

实行党政领导干部任期制是一项十分庞大、复杂的系统工程。要保证这一工程的顺利实施，必须建立健全一整套相互衔接、相互配套的制度体系。具体说，需要作以下几方面的努力：

第一，明确实行党政领导干部任期制的基本原则。一是党管干部原则。党管干部是党在长期革命斗争和社会主义建设中形成的宝贵经验，也是做好干部工作的基础和保证。党的各级组织必须以高度的事业心和责任感做好这项工作，依据有关法规、政策和程序，管理好实行任期制的党政干部，以保证党的路线、方针、政策及各项法规的贯彻执行。二是能上能下原则。能上能下是实行党政领导干部任期制的出发点和落脚点，其实质就是要促进干部队伍在优胜劣汰的基础法则作用下，及时淘汰那些实绩不突出、群众不拥护或相形见绌的干部，为及时提拔任用那些实绩突出、群众公认的优秀干部创造良好条件。三是任期公正原则。从本质上讲，任期制就是要明确领导职位的任职时限，时限一到，职务自然解除。因此，除个别关系国家利益的特殊岗位外，对各级党政领导干部一律实行任期制。四是任期公开原则。增加干部管理工作的透明度，让群众监督干部管理，是加快干部管理民主化进程的有效途径。任期开始时，要公布任期时间、任期期限和任期责任目标；任期结束后，要公布责任目标完成情况和工作去向，从而确保任期过程中的主要环节都能得到群众的监督。五是任期适当原则。任期制的任期时间、任期届限和最高任职年限必须适当。任期时间过长、任届太多，不利于促进干部的新老交替；任期时间过短、任届太少，使干部调整过于频繁，容易造成干部工作的短期行为，不利于工作的稳定和发展。因此，要统筹兼顾多方面因素，合理确定任期时间和任期届限。六是任期相对稳定原则。任期制作为党政领导干部的任用制度，对干部的任期必须具有法规约束力。一旦任期确定，就要强化“届”的概念，维护领导干部任期的权威性和严肃性，除特殊情况（如个别干部出现严重问题而通过组织程序罢免）外，不得在任期内调整干部。

第二，制定《党政领导干部任期制实施条例》，使任期制的实施范围、任期时间、任期届限和最高任职年限等都以法规的形式明确规定下来。《条例》应本着公平、公正的原则，规定除个别影响到国家机密和国家安全的重要岗位外，任期制适用于所有党政机关的领导干部。从任用形式上看，任期制应包括选任任期制、委任任期制、聘任任期制三种形式；从人员构成上看，任期制应适用于中共中央、全国人民代表大会、国务院、全国政协、中央纪律检查委员会、最高人民法院、最高人民检察院及其工作部门的领导成员和地方乡、镇以上（含乡、镇）党委、人大常委会、政府、政协、纪委、法院、检察院及其工作部门的领导成员，以及上述部门内设机构中的领导干部。在此基础上，《条例》应本着实事求是的原则，科学合理地确定出不同级别、不同部门的党政领导干部的任期时间和任期届限。对于选举制的干部，其任职时间应与党的各级代表大会及其产生的党的各级委员会、各级人民代表大会及其产生的常务委员会的任期相同。对于委任制和聘任制的干部，每届任期应与同级选举制干部的任期相同。本着这一原则，在党的中央委员会及全国人大常委会、国务院、全国政协担任领导职务的干部，每届任期五年；在党的省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市和市辖区委员会及人大常委会、政府、政协担任领导职务的干部，每届任期五年；在党的乡、民族乡、镇委员会及政府担任领导职务的干部，每届任期三年。同时，应本着既要促进干部队伍充满生机与活力，又要保持干部队伍相对稳定的原则，规定各级党政领导干部的任期不得超过两届。此外，应本着加快干部新老交替、促进年轻干部快速成长的原则，可规定不管什么级别，只要担任了领导干部，在同一职位上的最高任职年限不得超过两届，任期届满后原任职务自然免除。

第三，明确规定党政领导干部任期届满后的调整使用政策，解决“下”的去向问题。合理安排任期届满的领导干部，是建立党政领导干部任期制的重要内容，是保证任期制顺利实施的基本前提，也是促进干部能上能下的关键所在。目前，可以结合实际，考虑采取以下八种途径安排任期届满的干部：1)提拔。对任期内工作实绩突出、群众公认且年富力强的干部，可提升职务，委以重任。2)连任。对第一任期内胜任工作、适应发展需要、群众拥护的干部，可在遵循任期届限和最高任职年限的前提下，通过法定程序实现连任。3)交流。对符合交流条件、具备担任同级其他领导职务的干部，可交流任职。任满两届的必须交流；任满一届不易连任的，也应交流；除在本系统内交流外，还应创造条件实现跨系统交流。4)改任非领导职务。对工作实绩不突出或群众不拥护，任满一届不能连任的、任满两届不易交流的、达到最后任职年限不能再提拔的干部，可改任同级或下级的“顾问”、“资政”等非领导职务。5)待岗。对有一定潜力、但工作出现失误的年轻干部或从领导职务上退下来、暂时没有合适岗位的干部，可实行待岗。一般待岗时间为一至两年，期间可安排不少于三个月的培训。待岗期满后，可根据工作需要和待岗表现情况重新安排工作。6)到企事业单位任职。对有专业特长、本人愿意到企事业单位工作的干部，可安排到企事业单位任职。7)退休。对虽达不到退休年龄，但符合《国家公务员暂行条例》规定的工龄满30年的干部，可在本人自愿、组织批准的情况下，提前办理退休手续。8)离职分流。对有意离开党政机关、自谋职业的干部，应创造条件给予政策上的鼓励和支持，通过一次性经济补助或买断工龄等方式，促使他们自主择业，在社会上发挥才能。

第四，建立健全各项配套制度。党政领导干部任期制是干部制度的重要组成部分，是建立干部能上能下机制的重要环节。要保证这一制度的贯彻落实，必须建立与之协调、衔接的配套制度。一是建立党政领导干部任期目标责任制度。凡担任领导职务的干部，在任期开始时，都要明确规定任期内的总体工作目标。上级主管部门要承担下一级领导干部任期责任目标的审批、督查和考核评定工作。任期责任目标的制定要科学合理，既要有总体目标，又要有年度目标；既要周到全面，又要突出重点；既要有较高的标准，又要有细化、量化的目标。二是建立党政领导干部考核制度。要针对不同层次、不同部门的特点和要求，建立和完善干部的年度、届中和届末考核制度。考核目标要以干部在任职期间的德才表现和工作实绩为重点，通过严格科学的考核，全面准确地评价出干部在任期内的德、能、勤、学、廉等方面的情况，并把考核结果作为任期届满后干部升降去留的重要依据。三是建立竞争上岗制度。只有与竞争上岗相衔接，党政领导干部任期制才能真正建立起能上能下的用人机制。除个别岗位不易竞争或按党章和有关法律规定需要选举产生以外，其他领导岗位都应通过竞争上岗的方式产生。

4．弹劾罢免制度

在国际共产主义运动史上，尽管没有“弹劾罢免”这一概念，但各无产阶级政党或政权在规定“直接选举”的同时，大都规定“随时罢免”或“随时撤换”。国际共运史上的经验充分表明，正是“随时罢免”和“直接选举”这两个“基本点”，构成了无产阶级代议民主所要求的选民自主选择自己管理者的民主监督机制。这种机制使得选民掌握其管理者头上“乌纱帽”的主动权，通过“直接选举”将手中的“乌纱帽”奉送给自己称心如意的管理者，通过“随时罢免”收回那些有违民意、异化变质的“公仆”的“乌纱帽”。惟有“送”与“收”的统一，才能促使人民公仆为人民掌好权、用好权，实现好、维护好、发展好最人民的根本利益。

中国共产党在长期的革命和建设实践中，在建立健全选举制度的同时，也对弹劾罢免制度作了大量探索。抗日战争时期，陕甘宁边区的“参议会条例”即对由选民和人民群众行使的针对边区干部的弹劾程序作了具体规定。1980年，邓小平在论及党和国家领导制度的改革时，又提出建立弹劾制度。他说：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。”可是，二十几年来，尽管党章有党员罢免权的原则规定，但缺乏实施细则，至今没有形成真正起作用的弹劾罢免制度。现在，随着党政领导干部遴选中民主监督制度的改革和完善，建立健全弹劾罢免制度应该提上议事日程了。这主要基于两方面的原因：一方面，弹劾罢免制度是最重要的民主监督制度之一，它既包括民主地授予权力，即由选举者通过民主选举将管理自己的权力委托给被选举者，也包括民主地收回权力，即选举者发现权力不能按照自己的意志运转时，就将权力从被选举者那里及时地收回。现在，我们已经有了民主授权制度，但还没有建立起专门的民主收回权力的制度，这说明我们的民主监督还不很完善。只有建立并完善弹劾罢免制度，才能说我们党在党政领导干部遴选中建立起了完整的民主监督制度。另一方面，弹劾罢免制度是遏制腐败现象蔓延的有效手段。当前，一些领导干部利用职权谋取私利，干各种违法违纪的事，由于弹劾罢免制度不健全，人民群众有看法没办法，甚至向上级反映，还遭到打击报复。为此，必须建立健全与选举制度相配套，针对党政领导干部的弹劾罢免制度，使人民群众有权随时撤换那些被选上领导岗位以后，因地位变化而不再为人民办事，只为自己牟取私利、为非作歹的人。人民有权选举领导干部，当然也有权撤换领导干部，这是在干部遴选中行使当家作主权利的重要体现。

目前，我们党要建立针对党政领导干部的弹劾罢免制度，除了思想认识上的障碍外，面临的主要问题是缺乏相关的具有可操作性的制度或法规。为此，可以考虑从以下几个方面努力：

第一，进一步解放思想，突破那种将弹劾罢免制度视为西方资产阶级专利品的传统观念。弹劾罢免制度是西方国家的代议机关针对各级官员的违宪违法行为、失职渎职行为而提出控告、起诉并进行审理、追究的一项权力监督制度，它尽管创立并广泛采用于西方国家，但根据国际共运史上的类似做法和邓小平的有关论述，今天我们完全可以结合自己的国情，借鉴和吸收西方在这方面的有益经验，建立有中国特色的社会主义民主构架中的弹劾罢免制度，使之成为制约监督各级党政领导干部的重要杠杆、有效利器，从而拓宽和畅通普通党员和人民群众监督领导干部的渠道，进一步发展社会主义民主，改革和完善党政领导干部遴选中的民主监督制度。

第二，必须制定相应的实施细则，明确规定弹劾罢免的内容、对象、程序、形式等。首先是弹劾罢免的提出。根据我国国情，既应有党和国家的各级代表机关提起的弹劾罢免，又应有普通党员和广大人民群众直接提起的弹劾罢免。考虑到提起弹劾罢免的充分代表性和技术操作上的可能性，由普通党员和人民群众直接提起对与自己联系并不紧密的领导的弹劾罢免，实际上很难做到；但对与自己工作生活有密切关系因而相当了解的领导（如基层单位领导）的弹劾罢免，还是可以做到的。因此，党和国家各级代表机关的弹劾罢免，应该主要针对地方县级以上党委和政府的领导提起，普通党员和人民群众的弹劾罢免应该主要针对基层单位的领导提起。其次是弹劾罢免的审理。对于由代表机关或党员群众提起的针对各级领导干部的弹劾罢免，选任或委任该干部的权力机关必须认真对待，由同级党的代表大会或其全委会、人民代表大会或其常委会，组成特别审理机构，在规定期限内分别听取弹劾罢免提起方的弹劾罢免意见和被弹劾罢免人的答辩词，经过询问和辩论，对弹劾罢免案进行表决。若有出席会议人员的2/3多数同意，则弹劾罢免案成立，立即将被弹劾罢免人解职，严重的还应根据其失职渎职、违法违宪的性质和后果，移交有关部门处理。

第三，要进一步完善选举制度，为弹劾罢免制度的实施提供相应的保障。弹劾罢免的实质是普通党员和人民群众，通过民主的力量对由选举产生的干部不能带领他们实现既定目标或自身存在严重问题的情况所投的不信任票，它意味着由党员群众选举产生的干部，党员群众有权中止其中不称职者的权力。基于此，要进一步推行弹劾罢免制度，除了尽快制订专门法规以外，还应把着眼点放在完善选举制度上面。这样，既防止了选举制度的一劳永逸，使弹劾罢免制度真正运作起来，也促进了领导干部行为的规范化，使他们能够更好地代表最广大人民的根本利益，更好地为人民服务。

（本章完）