第四章 建立健全党内民主监督制度_二、党的领导方式完善中的民主监督制度

二、党的领导方式完善中的民主监督制度

中国共产党在长期的革命和建设中，坚持民主集中制的组织原则，形成了一系列实现党的领导的基本方法和组织形式，即党的领导方式。在改革开放和发展社会主义市场经济的条件下，加强和改进党的领导，建立健全党内民主监督制度，同样需要改革和完善党的领导方式。根据新时期我们党所处的地位和环境、所肩负的任务、党员队伍的重大变化，改革和完善党的领导方式，迫切需要加强以下几方面的制度建设：

1．防止权力过分集中的集体领导制度

如果不坚持和改善党的集体领导制度，那建立健全党内民主监督制度就只能是一句空话。而坚持和改善党的集体领导制度，就现阶段而言，应当做好以下几方面的工作：

首先，进一步明确在党的领导活动中哪些事务是需要集体领导决定的。集体领导是党的领导的最高原则，是党委政治生活的基本要求。1980年党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》规定：“凡是涉及党的路线、方针、政策的大事，重大工作任务的部署，干部的重要任免、调动和处理，群众利益方面的重要问题，以及上级领导机关规定应由党委集体决定的问题，应该根据情况分别提交党的委员会、常委会或书记处、党组集体讨论决定，而不得由个人专断。”1994年党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》规定：“凡属方针政策性的大事，凡属全局性的问题，凡属重要干部的推荐、任免和奖惩，都要由中央或地方党委集体决定。”2003年印发的《中国共产党党内党内监督条例（试行）》再次强调了这一点。党章也明确规定：“凡属重大问题都要由党的委员会集体讨论，作出决定。” 所有这些，其实都是一些原则性的规定。比如，什么是方针政策性大事，什么是全局性的问题，都不是十分明确具体的概念，理解起来都有一定的随意性。落到实践中，就很容易出现两种偏向：一是本应由党委集体讨论决定的问题却由个人包办，二是党委把所有工作包括日常事务都不加选择地统统拿到会议桌上。由于没有成文的规定，只能靠不成文的传统和习惯，靠领导者个人对重大问题的理解和认定，所以，一个党委集体领导的状况，就容易随领导人的更迭和注意力变化而变化。为此，有必要根据各级党委管辖范围内工作的性质、特点和内容，进一步制定相应的制度，明确划分重大问题和日常工作的界限，使《准则》、《决定》、《条例》和党章关于集体领导的内容更加具体化。只有这样，党委的集体领导才有可能实现规范化、制度化。

其次，要健全表决制度。在集体领导成员中就重大问题进行表决，是规范实行集体领导的一项基本制度。因为集体领导的基本原则就是在集体领导成员发生意见分歧时，必须遵守少数服从多数的原则。而要严格规范地遵守少数服从多数的原则，就必须实行表决制度。只有真正进行表决了，才能确切地知道谁反对（投反对票）、谁赞成（投赞成票）、谁中立（投弃权票），从而按照多数人的意见办事。由于人们思想认识上的差异，由于发展市场经济和现代社会的复杂性，目前在集体领导活动中发生意见分歧是正常的，这就更需要进行表决。党章规定：“党组织讨论决定问题，必须执行少数服从多数的原则。决定重要问题，要进行表决。”这表明，我们党已经注意到了表决制度的重要性。但由于在历史上，“党内讨论重大问题，不少时候发扬民主、充分酝酿不够，由个人或少数人匆忙做出决定，很少按照少数服从多数的原则实行投票表决”，这就需要进一步制定相应的制度，明确规定表决的范围、程序、形式，明确规定哪些问题需要表决，哪些问题不需要表决，哪些问题需要记名表决，哪些问题需要不记名表决，哪些问题需要在哪个层次上表决等，从而使表决有章可循，防止走过场。应该看到，1996年颁布的《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》已经在表决制度的具体化上迈出了可喜的步伐。在今后的工作中，改革和完善党的领导方式，必须不折不扣地贯彻执行《条例》要求。全委会进行表决时，以赞成票超过应到会委员人数的半数为通过；未到会委员的书面意见不能计入票数；表决可根据讨论事项的不同内容，分别采取举手、无记名投票、记名投票或其他方式；会议决定多个事项的，应逐项表决；对党的委员会委员、候补委员作出撤销党内职务、留党察看或开除党籍的处分决定，必须由全委会三分之二以上委员同意，并经党的上级委员会批准；只是在特殊情况下，方可先由常委会作出决定，待召开全委会时予以追认。同样，常委会进行表决时，赞成票超过应到会委员人数的半数为通过；未到会委员的书面意见不能计入票数；表决可根据讨论事项的不同，分别采取口头、举手、无记名投票或记名投票方式；推荐、提名干部和决定干部任免、奖惩事项，应逐个表决。

再次，要处理好集体领导和个人分工负责的关系。坚持党的集体领导，就是党委会对重大问题的决策，必须经由集体讨论，充分发扬民主，最后按照少数服从多数的原则投票表决决定，而不得由个人专断。这是集体领导的实质和根本。但是，事情总是要分头去办的，在决策中如果不注意发挥个人的作用，作出的决定就得不到有效的执行，工作就没有效率。所以，要合理地划分领导班子内部每个成员的职责权限，使集体领导与个人分工负责相结合，做到事事有人管，人人负专责。只有严格科学地实行集体领导下的个人分工负责制，才能切实有效地保证党委决策的贯彻执行，使党委工作真正落到实处，避免出现名曰集体负责实际无人负责的局面，或者把分工搞成分家、替代和超越集体领导、形不成核心和合力的局面。关于这一点，邓小平在1980年的《党和国家领导制度的改革》中即已提出了明确要求。1996年颁布的《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》又作了比较全面的制度安排：“凡属全委会或常委会职责范围内决定的问题，必须由集体讨论决定。任何个人或少数人无权决定重大问题。委员在集体讨论决定问题时，应畅所欲言，充分发表个人的意见。委员个人对集体作出的决定如有不同意见，在坚决执行的前提下，可以保留意见，也可以向上级组织报告。常委会委员要有明确的分工。每个委员对分管的工作要敢于负责，切实履行职责；对于不属于自己分管的工作也要关心，主动提出意见和建议。”进入新世纪，江泽民在总结历史经验的基础上，提出了“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的“十六字方针”，并且强调“集体领导和个人负责，二者不可偏废。”所有这些，对于我们进一步完善党委内部议事和决策机制，处理好集体领导和个人分工负责的关系，建立健全党内民主监督制度，都有着重要的指导意义。

第四，要处理好少数和多数、班长和委员之间的关系。坚持党的集体领导，既要尊重多数，坚持少数服从多数；又要注意尊重少数，保护少数。一般来说，在决策中，大家充分发扬民主，都把真实意见说出来之后，通过少数服从多数的原则，形成的集中意见或决策，正确性比较高，也比较容易贯彻执行，也会收到比较好的效果。但是不能由此绝对地说，在任何时候任何情况下多数人的意见都一定是正确的。因此，在执行集体领导的过程中，不仅要充分听取多数人的意见，而且要特别注意听取持不同意见的少数人充分阐释他们的意见，并允许他们保留自己的意见。特别是在没有充分讨论、意见尚未充分发表的情况下，尤其不可轻率地对待少数人的不同意见。领导班子在决策时，应该让这些少数意见充分表达出来，不要以为无足轻重，就不予理睬，甚至讽刺挖苦，而要在班子里充分讨论，甚至辩论，以求得统一。如果不能或者不能完全否定和说服少数不同意见，就不要匆忙作出决定，不要轻易实行少数服从多数的表决，应当让大家深入调查，另找时间讨论。只要这样做不会贻误决策时机，就应该这样做。

在处理好少数和多数关系的同时，为坚持党的集体领导，更要处理好班长和委员之间的关系。班长是各级领导班子的主持者，在讨论决定重大问题时起着重要作用。尤其是在班长威望较高的情况下，更是如此。这就需要班长特别注意做到：(1)自觉防止和克服唯我独尊的心理，善于启发和引导委员充分发表意见，特别是发表不同意见；(2) 不轻易发表自己的意见，在充分听取大家意见之后再发表自己的意见，并善于根据大家的意见来修正、补充自己的意见；(3)防止委员根据自己的意见来发表意见，更不能有意无意地暗示大家服从自己的意见。班长的作用至关重要，委员的作用也不能低估。如果只有班长的积极性而没有委员的主动配合，党的集体领导还是不能真正实现。这就要求一般委员特别注意做到：(1) 克服盲目服从和随意从众的心理，自己开动脑筋，思考问题，不要班长说好就说好，大家说行就行；(2)敢于发表意见，特别是敢于发表经过深思熟虑的不同意见，不怕别人说自己固执己见，也不要因担心伤了和气、影响团结而轻易放弃自己还没被说服的意见；(3)善于在尊重集体决定的前提下

保留意见，在坚决执行的过程中检验哪种意见更正确，进而确定对所保留意见的取舍；(4)如果班长执行集体领导的自觉性不高，就要敢于冒得罪班长的风险，坚持从大局出发，从团结的愿望出发，提出善意的批评，努力在班子内部营造一种坚持集体领导的良好氛围。只要班长和委员都能够注意从各自的角度处理好这方面的关系，坚持党的集体领导就有了组织上的保证。

第五，要维护代表党和人民利益的领袖的权威，禁止任何形式的个人崇拜。列宁曾经指出：“至少在现代的文明国家内，阶级通常是由政党来领导的，政党通常是由最有威信、最有影响，最有经验、被选出担任最重要职务而称为领袖的人们所组成的比较稳定的集团来主持的。”列宁在这里至少告诉我们：政党必须由领袖来主持，领袖不只是个别人，而通常是由最有威信、最有影响、最有经验的杰出人物组成的比较稳定的集团。对于领导革命的政党来说，领袖的职责是引导群众走向革命，激发群众的革命自觉性，并在革命过程中敏捷而正确地解决各种复杂的政治问题。对于执政的政党来说，领袖的职责是把握社会发展的总体趋势，牢牢把握社会主义方向，维护马克思主义的指导地位，推进社会主义制度的不断完善，促进经济与社会的发展，最大限度地满足大众利益，维护国家的根本利益。这样的职责决定了党的领导人要成为真正的领袖，不仅要有权力，而且要有权威。而要形成这样的权威，党内民主是重要的政治基础。这就要求作为领袖的党的领导集体及其核心，必须时刻关怀群众，代表群众利益，与群众保持最密切的联系。为此，还需在制度上以健全党委制的集体领导来克服个人专断，在政治上以提升党内民主的综合水平来克服个人崇拜。早在1956年，邓小平就指出：“个人崇拜是一种有长远历史的社会现象，这种现象，也不会不在我们党的生活和社会生活中，有它的某些反映。”党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》，对坚持党的集体领导、反对个人崇拜作了具体规定，要求“对领导人的宣传要实事求是，禁止无原则的歌功颂德。不许用剥削阶级的阿谀之词歌颂无产阶级的领导人，不许歪曲历史和捏造事实来宣传领导人的功绩”。党的十二大以党章的形式把“严格禁止任何形式的个人崇拜”、“保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下，同时维护一切代表党和人民利益的领导人的威信”作为一项制度确定下来，并一直为党章所接受。

2．普通党员参与决策的制度

普通党员参与决策是党的群众路线在党的决策过程中的体现和运用。人民群众是历史的真正主人，为人民服务是党的根本宗旨，党和人民群众之间的血肉联系决定了党的领导应充分尊重和吸收群众的意见和创造，在集中群众意见的基础上形成统一决策，并在群众的实践中不断地检验和完善。对此，江泽民同志作了比较系统的概括：“我们党始终以全心全意为人民服务作为自己的根本宗旨，始终认为历史归根到底是人民创造的。基于这样一种唯物史观的认识，党在领导中国人民的长期斗争实践中，创造和发展了从群众中来、到群众中去的群众路线。用毛泽东同志的话来说就是：‘将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。'”由此可见，普通党员参与决策既是贯彻党的群众路线的基本要求，也是保证党的决策不出现失误、决策权不被滥用的重要条件。为此，既需要在决策出现失误或决策权被用于谋取私利时及时加以纠正，更需要从根本上规范决策权，保证决策权在正常轨道上运转，防止决策权的滥用。

防止决策权的滥用可以从多个方面努力，但最基本的一条是实现党内决策民主化。党内决策民主化不仅是党内民主的客观要求，也是规范决策权的有效方法。一方面，广大党员群众的聪明才智一般要高于个人或少数人的聪明才智，依靠广大党员群众进行民主决策比依靠个人或少数人进行决策，失误一般要少得多，保险系数一般要高得多。这正是我们党群众路线的优越所在。另一方面，党员群众的民主决策可以有效地防止个人或少数人利用决策权谋取个人或少数人特殊利益的权力腐败行为，维护党和人民的根本利益不受侵犯。近十几年来，党内的腐败现象屡禁不止，一个重要原因就是党内决策权过于集中，许多事情都是个人或少数人说了算。为了保障广大党员的民主权利，防止党内决策权的过分集中，早在1980年党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》就把“保障党员的权利不受侵犯”作为党内政治生活的一条重要准则，并作了具体的制度性安排：“党员有权在党的会议上和党的报刊上参加关于党的政策的制定和实施问题的讨论，有权在党的会议上对党的任何组织和个人提出批评。党员对党的方针、政策、决议有不同意见，可以在党的会议上提出，也可以向各级党组织直至中央作口头或书面的报告。党组织应当欢迎党员群众的批评和建议，并且鼓励党员为了推进社会主义事业提出创造性的见解和主张。对于犯了严重错误拒不改正或不称职的干部，党员有权建议罢免或调换。”显然，这些制度性安排是普通党员参与决策的重要的组织基础和政治基础，规范着普通党员参与决策的任务、具体方式和基本价值取向。1990年党的十三届六中全会通过的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》对这些制度性的安排给予了政治上的强调，把党群关系视为党和国家盛衰兴亡的关键。1994年党的十四届四中全会通过《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》在要求坚持和健全民主集中制时，提出要实现决策民主化，强调“决策民主化是发展党内民主的重要内容”，重申“发展党内民主必须切实保障各级党组织和党员的民主权利。要疏通和拓宽党内民主渠道，使党员对党内事务有更多的了解和参与”。2003年印发的《中国共产党党内党内监督条例（试行）》首次明确提出了党员在党内监督方面的责任和权利：(1)及时向党组织反映群众的意见和要求，维护群众的正当利益；(2)对党的决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，可以在党的会议上或向党的组织提出保留，并且可以把自己的意见向党的上级组织直至中央反映，但不得公开发表同中央决定相反的意见；(3)在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，勇于揭露和纠正工作中的缺点、错误；(4)检举党的任何组织和任何党员违纪违法的事实，同消极腐败现象作斗争；(5)参加党组织开展的评议党员领导干部活动，发表意见。

尽管制度建设不断完善，但我们还是可以看到，目前党员参与民主决策的途径和渠道仍不够多，党员民主权利受到侵犯的现象也时有发生。比如，党员对党内候选人的情况往往不了解，起不到监督作用；因为怕报复，不敢对党员领导干部提出批评意见，更不用说提出罢免或撤换的要求；对党的重大决策，没有相应的渠道提出制约意见，即使提出了，因为没有负责任地予以反馈的保障机制而常常得不到反馈；向上级组织反映本单位党的工作和领导干部问题的检举和控告信等，往往又转给党员所在的领导机关和领导者本人，因而遭到打击报复等。这些现象的发生，一个认识上的原因，就是对民主集中制中的“民主”和“集中”在理解上存在偏颇。认识上的偏颇导致行动上的失误，普通党员参与决策的制度性安排难以落到实处。

具体表现在，一方面，有的领导干部对民主集中制中“民主”的理解过于狭窄，把它仅仅看成班子内部的民主。其实，这是片面的。民主集中制作为党的组织制度和政治纪律，其中的“民主”应该是整个党的组织内部的民主，自然包括广大党员的民主，亦即在充分听取党员群众意见基础上的班子内部的充分民主。当然，班子内部的民主很重要，民主集中制中的“民主”，首先是班子内部的民主。但仅仅这样理解是不够的，还应从更广大的范围内和更深刻的意义上来理解这个“民主”。班子在作出重大决策之前，其成员应深入到党员群众中调查研究，必要时还应当发动群众讨论，收集党内外各种不同意见，然后再在班子内部深入讨论，这样班子内部的民主才有广泛深厚的群众基础，这才是民主集中制中“民主”的真正含义。落到党的决策过程中，就必须树立牢固的群众观点，坚持走群众路线，吸收普通党员参与决策，切不可以为决策只是领导班子的事情，普通党员不懂决策，或者怕麻烦、图省事，不积极动员普通党员参与决策。应当承认，最高明的领导者如果脱离了群众，也会眼不明、心不亮；在重大是非问题上，在事关群众根本利益的问题上，群众的看法、情绪和态度应该是领导者决策最重要的依据。许多事情如果没有群众参与，不听取群众意见，肯定办不好。所以，只有坚持群众观点，吸收普通党员参与决策，才能对民主集中制中的“民主”有一个正确认识，自觉把领导班子内部的民主和广大党员群

众的民主结合起来，在决策过程中贯彻好民主集中制。

另一方面，民主集中制中的“集中”既不是仅仅集中“一把手”或一两个主要领导人的意见，也不是简单地集中多数人的意见，更不是集中每个人的意见，而是在充分发扬民主的基础上，把多数人认为比较正确的意见集中起来。这个“多数人认为比较正确的意见”，既包括领导班子内部多数人认为比较正确的意见，更包括决策本身所涉及的党员群众中的多数人认为比较正确的意见。而这后一个“比较正确的意见”，只有广大党员积极参与，才能提出并被集中起来。“一把手”的意见无论多么正确，都不能个人说了算，必须通过民主基础上的集中，取得多数人（包括班子成员的多数和决策所涉及党员群众的多数）的同意和支持，才能形成决议。所以，在领导班子内部讨论重大问题时，包括“一把手”在内的任何人，如果认为或借口自己的意见绝对正确，强行集中，那就违背了民主集中制的组织原则。这样的集中当然不是什么正确的集中。只有普通党员参与决策，在党的决策中集中了多数人认为比较正确的意见，才不会导致个人说了算，助长一言堂和家长制。

由此可见，在党的决策中普通党员参与决策，并不是党的领导机关和领导人简单地听听党员意见，而是在一些重大问题上，由广大党员决策，说了算。而党员决策、说了算，就需要建立起规范的普通党员参与决策制度，明确规定各级党组织的一些特别重大的事务（包括全党的事务），不能完全由各级党组织领导机关及其领导成员来决定，而要分别提交各级党组织的全体党员表决决定。为此，可以考虑制定《党员民主权利保障条例》，明确规定党员享有哪些民主权利、党员行使这些民主权利的方式和程序、采取哪些措施保障这些权利的行使等，从而使党员行使民主权利既有明确的依据，又有可靠的保障，以有效杜绝侵犯党员民主权利现象的发生。同时，要加强对保障党员民主权利情况的监督检查。对侵犯党员民主权利、打击报复者，要按照党纪党规严肃处理；对坚持原则，敢于开展积极的思想斗争的人．党组织要给子支持和保护，以充分调动党员行使民主权利的积极性，促进党的领导方式的改革和完善。

3．上下级党组织划分职责制度

在领导制度基本确定的情况下，上下级关系的问题，就是上下级党组织如何划分职责的问题。也就是说，是按照民主集中制的方法，在上下级党组织之间合理划分职责，还是按照家长制的方法，将职责不适当地过分地集中到上级直至中央。合理的方法显然是民主集中制的方法。运用这个方法，就是在制度规定的范围内协调和处理上下级之间的关系。从权力关系上看，上下级之间完全是领导与被领导关系；但是，从党的整体运作来看，上下级之间的关系就不仅仅是领导与被领导的关系，而且还包括沟通与协调、分工与合作、领导与服从、尊重与支持等方面的关系。党要实现整体的集中统一和有效运作，需要的不仅仅是简单的下级对上级的服从，而是上下级之间、局部与整体之间的协调与合作。

从形式上看，党的上下级之间的关系是上下级组织之间的关系。但是，在具体的实践中，这种关系通常转化为党的领导干部之间的关系，即上级党组织直接负责对下级党组织干部的管理和任免。所以，与各级代议机构选举产生的各级政府官员之间的关系不同，在党的系统内，上下级干部之间的关系是直接的领导与被领导关系。在下级服从上级的原则下，领导与被领导关系通常又会直接转化为领导与服从关系。领导与服从关系在制度范围内能够产生集中统一的效果，但是，一旦超出制度范围，就很容易形成集权的家长制，使党内民主受到严重冲击。要防止这种现象的出现，除了通过党的常委会、全委会、代表大会对各级领导干部进行横向的权力制约之外，还必须通过纵向的制度来约束。为此，党的八大通过的党章就已开始从制度上规范上下级党组织之间的关系，规定“党的中央组织和地方组织的职权应当有适当的划分。凡属全国性质的问题和需要在全国范围内作统一决定的问题，应当由中央组织处理，以利于党的集中统一；凡属地方性质的问题和需要由地方决定的问题，应当由地方组织处理，以利于因地制宜。上级地方组织和下级地方组织的职权，也应当根据同一原则作适当的划分”。

改革开放以后，邓小平坚决反对在加强党的一元化领导口号下的权力过分集中，特别强调以党的职能整体转变（即党政分开）和中央向地方分权为基础的适度分权。他说：“我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权。过去在中央和地方之间，分过几次权，但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。……党成为全国的执政党，特别是生产资料私有制的社会主义改造基本完成以后，党的中心任务已经不同于过去，社会主义建设的任务极为繁重复杂，权力过分集中，越来越不适应社会主义事业的发展。对这个问题长期没有足够的认识，成为发生‘**’的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。现在也不能不解决了。”在这一思想的指导下，党的十二大通过的党章不仅完全恢复了八大党章关于上下级党组织之间关系的规定，而且更加具体和完善。以后历次党的全国代表大会通过的党章都依据民主集中制的原则，规定各级党组织在处理上下级关系时，必须遵守三条原则：(1) 党的上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见，及时解决他们提出的问题。党的下级组织既要向上级组织请示和报告工作，又要独立负责地解决自己职责范围内的问题。上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督。(2) 党的各级领导机关，对同下级组织有关的重要问题作出决定时，在通常情况下，要征求下级组织的意见。要保证下级组织能够正常行使他们的职权。凡属应由下级组织处理的问题，如无特殊情况，上级领导机关不要干预。(3) 党的下级组织必须坚决执行上级组织的决定。下级组织如果认为上级组织的决定不符合本地区、本部门的实际情况，可以请求改变；如果上级组织坚持原决定，下级组织必须执行，并不得公开发表不同意见，但有权向再上一级组织报告。

对于上下级之间的领导与被领导关系，这三条规定还是比较原则性的，其具体落实还要靠上下级领导的具体把握。比如，上下级组织之间如何互通情报、互相支持、互相监督，下级组织的正常职权是什么，如何正常行使他们的职权以及什么是特殊情况等，都没有具体规定，这在很大程度上还要靠领导者或被领导者的工作艺术、工作方式和处事原则。从大的方面讲，就是要靠领导干部的政治觉悟、工作作风和党性修养。关于这一点，刘少奇在《论党员在组织上和纪律上的修养》一文中提出：对于下级来说，“执行上级党的指示和方针，服从其领导应当是灵活的，不是机械的，应当根据具体情况来决定，如果情况改变，甚至要改变方针，下级应有能动性、自动性，应当能灵活运用、灵活执行上级的指示，这恰是最好的服从”；对于上级来说，“要尊重下级组织、尊重党员个人的权利和职权。如果上级机关的领导尊重他们，那就使他们容易建立威信，容易开展工作。如果上级领导不尊重他们，那么人家更不会尊重他们了。”除了上述这些以外，还可进一步考虑从制度上保证党的各级组织的民主职权，充分发挥它们的积极性、创造性。具体似应做好以下几方面的工作：

第一，在党章和党的有关制度中，明确规定地方各级党组织的职权，凡属地方各级党组织职权范围之内的事务，地方党组织有权独立处理。至于如何规定地方党组织的职权，原则上应坚持在不违背党章和其他党规党法以及上级党组织决议、决定的前提下，地方性质的问题完全由地方党组织决定。

第二，正确理解和执行“四个服从”。“四个服从”，即“党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”。这是实现党集中统一的有效保障。而集中统一既是党内民主的前提，也是党内民主的一个基本价值取向，即要通过民主达成集中。所以，“四个服从”并不是专制，而是建立在民主基础上的服从，是服从经过民主选举产生的上级党组织。这就从客观上要求上级党组织的领导人不能以个人名义要求下级党组织，不能以个人名义否决下级党组织的行为。如果上级党组织认为下级党组织的决定及采取的行动不适当，因而要加以改变或否定，那么，就必须经过法定程序，由有关组织半数以上成员同意才可进行。如果是要改变或否定下级党的代表大会的决议，应该经过有关上级党组织法定成员2/3以上的多数同意才可进行，要坚决反对上级领导人个人决定下级党组织活动的做法。

第三，进一步采取措施，制定办法，切实保证党章第14条关于“党的各级领导机关，对同下级组织有关的重要问题作出决定时，在通常情况下，要征求下级组织的意见”的规定，能够得到全方位的经常性的贯彻执行。

（本章完）