第四章 建立健全党内民主监督制度_一、党的领导体制建设中的民主监督制度

一、党的领导体制建设中的民主监督制度

作为中国特色社会主义事业领导核心的中国共产党的领导体制，从横向来看，是由党的决策机制、党的执行机制、党的监督机制三个方面构成的；从纵向来看，是由党的中央组织、党的地方组织、党的基层组织三个层次构成的。建立健全党内民主监督制度，就党的领导体制而言，需要加强以下几项制度的建设：

1．推进党的代表大会常任制

当前，全面推进党的建设新的伟大工程，应当以推行常任制为突破口，改革和完善党的代表大会制度，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。

第一，改革和完善党的代表大会制度，是充分发挥党的代表大会作用的现实需要。共产党的性质决定了它的基本原则应该是民主的，它的最高领导机关应该是党的代表大会。惟有通过代表大会，才能对关系全党和地方的重大问题作出决定，才能以合法的形式体现出党的意志。然而，九大以来的党章都规定，从中央到地方党的各级代表大会都是每五年举行一次，这势必影响到其作用的发挥。尤其是在新世纪新阶段，面对改革和建设的繁重任务，每五年举行一次党的代表大会，愈发不能适应形势的需要了。仅仅通过每五年一次的听取和审查同级委员会和纪律检查委员会的报告，选举同级委员会和纪律检查委员会，很难认为党的代表大会已充分发挥了其最高领导机关的作用。这是因为，党作为执政党，统领着改革和建设的大局，加之社会的政治、经济、文化状况瞬息万变，如果每五年才举行一次代表大会，许多重大的决策和工作部署就只能由同级委员会代为行使了。而更深层次的问题还在于，党的各级委员会也不是常设机构，中央委员会每一年左右举行一次会议，地方各级委员会每半年左右举行一次会议。这样，由党的全国代表大会转渡而来的党的最高领导权最后往往只能由中央政治局尤其是其常委会来行使了，由党的地方各级代表大会转渡而来的党的地方领导权最后往往只能由地方各级常委会尤其是其书记来行使了，这便给权力的过分集中乃至滥用留下了制度缝隙。惟有推行党的代表大会常任制，才能把党的各级委员会及其常委会真正置于同级代表大会的领导之下，保证其每年向代表大会报告工作并接受监督，以更好地发扬党内民主，实现科学决策，纠正工作失误。

第二，改革和完善党的代表大会制度，是充分发挥党的代表大会代表作用的现实需要。代表大会是由代表组成的，代表的作用发挥如何，直接关系到代表大会的质量。在党的各级代表大会每五年才举行一次的情况下，由全党或地区范围内的党员选举出来的代表，在每届五年的任期内只能出席一次代表大会，行使一次代表权利，在选举产生新一届委员会和纪律检查委员会之后，就完成了自己的使命，以后再也没有机会听取和审议这两个委员会的报告，并对其工作进行监督了。虽然每次举行代表大会，代表都要听取和审议同级委员会和纪律检查委员会的报告，但他们听取和审议的不是由他们选举产生的两个委员会的报告，而是由上次代表大会代表选举产生的两个委员会的报告。这样，在授权者和受权者之间发生了错位，当权力由代表大会转渡给同级委员会之后，代表对权力的运作就无从过问了，代表的作用也体现不出来了。在新世纪新阶段，为进一步发扬党内民主，使党的各项重大决策都充分反映广大党员和基层党组织的意愿，必须改变党代表“有会资格在，会散资格完”的状况。这同样向党的代表大会提出了常任制的要求。惟有如此，才能保证每次代表大会的代表均为当次大会各年度会议的代表。在会议期间，他们能听取和审议由自己选举产生的同级委员会和纪律检查委员会的年度工作报告，并可提出建议要求采纳，提出质询要求答复；在闭会期间，他们能经常集中下级党组织、党员和人民群众的意见，并把意见带到会议上来，在党的领导机关和广大党员、群众之间架起一座桥梁，不断巩固和加强党的执政基础。

第三，改革和完善党的代表大会制度，是提高党的决策的民主性、科学性和权威性的现实需要。党的代表大会的重要职权之一是讨论并决定党的重大问题，只有党的代表大会才能集中全党或本地区范围内党的意志，并将这种意志转化为相应的规定、决议和组织安排，调动广大党员的积极性，采取一致的行动。这就要求党的代表大会经常召开，如果不能召开或很少召开，则意味着废弃或基本废弃了党内最重要的民主。没有经过完备的民主程序的决策，其科学性往往会大打折扣，广大党员和人民群众执行起来的自觉性也会受到很大影响。这些年来，尽管我们党的一些重大决策和思想建树都非常英明和及时，但并非全是程序化的民主制度的产物；尽管党的事业硕果累累，但也确实走过弯路，摔过跤，有过失误甚至是严重的失误。这些问题的出现，“固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要”。其中，党的代表大会制度不完善，没有实行常任制，便是很突出的一个方面。有鉴于此，适时推行党的代表大会常任制，通过增加会议次数，使代表在其任期内有更多的时间来讨论并参与决定党的重大问题，使党的重大决策都由党的最高权力机关作出，理应成为新世纪新阶段党的制度创新的一项重要内容。实现这样的创新，既有利于党的决策层更好地了解广大党员和人民群众的意见和要求，增加决策的科学性，避免重大决策失误；也有利于党代表及其所代表和联系的党员、群众更积极更主动地参与党内事务，增加党的决策的合法性和群众基础。

第四，改革和完善党的代表大会制度，是加强党内民主监督、推进党风廉政建设的现实需要。党章规定，党的各级委员会向同级代表大会负责并报告工作，这是党的代表大会所享有的党内最高监督权的具体体现。但在现实中，这种监督权往往很难落实到位。这是因为，党的各级代表大会每届仅召开一次会议，它既不可能听取和审查由它选举产生的同级委员会的工作报告，也不可能增选和罢免同级委员会的组成人员；即使由它选举产生的专司党内监察工作的同级纪律检查委员会，也不是在它的领导下，而是在同级委员会的领导下进行工作的。这样，党的代表大会的党内监督功能就受到了很大限制，它无法对同级党委特别是其主要领导人进行有效监督，使得党内一批身居要职的中高级领导干部处在弱监、失监乃至禁监的权力空间。改革开放以来，尽管要求革除这一弊端的呼声十分普遍和强烈，但一直没有实质性进展。进入新世纪新阶段，面对党风廉政建设和反腐败工作的艰巨任务，改革党内监督体制的创新工程再次提出了推行党的代表大会常任制的现实要求。惟有推行常任制，党的代表大会才可能在每年例行听取同级委员会的工作报告外，指定听取党的有关领导和部门的专项报告、汇报以及个人情况的说明，并进行质询和询问，组织视察和调查；同时，也才可能通过对领导干部的弹劾、罢免、撤职，以及对同级委员会的决定或决议的否定、撤销等，来改变代表大会行使权力不充分、监督名不符实的状况。

从20世纪80年代末开始，中央有关部门就开始在一些市、县进行党的代表大会常任制的试点。总结这些地方的经验，贯彻党的十六大精神，分阶段、有步骤地扩大试点的地域和级别，还需要进一步研究解决以下问题：

第一，改进代表产生方式，提高代表素质，加强代表队伍建设。代表是代表大会的主体。推行常任制以后，对党的代表大会代表提出了更高要求。他们不仅要具备良好的政治素质，同党中央保持一致，坚决贯彻党的路线方针政策，模范遵守党纪国法，而且要有一定的参政议政能力，能密切联系党员和群众，充分反映党情和民意，不把代表仅仅看作一种荣誉。这就要求在党代表的产生上，严格执行选举制度，真正体现选举人的意志，切不可一级一级地组织安排，或者“安排为主，选举为辅”，使党内民主在起点上就受到很大限制。为此，必须改进从战争年代延续至今的直接选举和间接选举相结合、以间接选举为主的党代表产生方式，逐步推行普选制。可以考虑采用自愿报名、公开承诺、差额选举、结果公示的方式，分地区、分界别地产生党的各级代表大会代表。任何党员都可经由自我推荐、组织推荐或若干党员联名推荐，成为代表候选人；候选人应在选举单位内主动向选举人介绍自己的工作业绩、廉政勤政、政治见解、议事能力等，使其对自己有深入、透彻的了解；选举时，应直接采用候选人数多于应选人数的差额选举办法，坚决杜绝变相的等额选举，努力克服选举形式化、走过场；选举结果一定要公示，当选举人对选举结果有异议时，专门的选举监督委员会要进行调查并作出答复。惟有严把代表资格关，提高代表素质，加强代表队伍建设，才能为推行代表大会常任制创造必要的组织前提。

第二，合理确定代表的职责和活动方式，发挥好代表的作用。推行常任制后，每届党代表在其任期内每年都要参加党的代表大会全体会议，这势必要求对代表的职责和活动方式作出更加明确的规定。可以考虑制定相应的政策法规，保证代表在会议期间，不仅能够听取和审查列入议程的各项报告和议案，讨论并决定党的重大问题，选举产生党的领导机关和领导人，而且能够依照规定的程序，提交各种议案，向代表大会、同级委员会及其常委会提出批评、意见或建议，向党的领导机关和领导人提出质询并要求答复等。更重要的是，要把在实践中探索出来的代表在闭会期间发挥作用的途径和形式用制度固定下来，保证遵照执行。譬如，可以考虑实行代表联系群众制度，使代表分地区、分行业联系原选举单位的党员和群众，及时收集他们的意见和要求，并向代表大会或同级委员会反映；实行代表调研制度，使代表能根据实际需要，对原选举单位范围内有关党的建设、经济和社会发展、群众思想和生活等问题进行调查研究，并向党的有关部门提出批评或建议；实行代表评议制度，使代表能对由自己选举产生的党的领导机关和领导人进行测评，检查、督促其廉政勤政情况、贯彻落实代表大会决议情况，并以此作为考察班子和干部的重要依据；实行代表质询制度，使代表能根据党员和群众的反映，对党的领导机关和领导人的重大活动，特别是可能涉及权力滥用的活动提出质问并要求答复。惟有建立健全这样一些制度，才能彻底解决代表角色不清、意识不强的问题，使其更好地履行职责、发挥作用。

第三，扩大代表大会的权限，完善代表大会的议事规则，发挥好代表大会的作用。代表大会作为党的最高领导机关并推行常任制以后，其权限也应在原来基础上有所扩大。譬如，原来党的各级代表大会只选举产生同级委员会和纪律检查委员会，而常委会和正副书记（在中央是政治局、政治局常委和党的总书记）则不在代表大会选举之列。这种狭窄的选举权限与代表大会党的最高领导机关的地位很不相称，难免会使领导班子的人选不是取决于党代表和多数党员的意志，而是为少数人所控制。而且，当领导人发生错误时，代表大会既无法监督，也无权更换。有鉴于此，可以考虑适当扩大代表大会的选举权限，使其除了选举产生同级委员会之外，还可直接选举产生同级委员会的常委会和正副书记（在中央是政治局及其常委会和党的总书记）。惟如此，才能使党的代表大会成为名副其实的党的最高领导机关，才能使党的各级领导班子真正对同级代表大会负责并接受监督。在此基础上，还应进一步完善代表大会的议事规则，明确如何开会。可以考虑建立一套科学、合理、有效的会议制度和操作程序，对会议议程的确定，文件的起草、讨论和修改，议案的提出、说明和审议，候选人名单的酝酿、产生和表决等，一一作出具体规定并严格执行，以保证代表大会的规范和权威。

第四，合理划分代表大会与同级委员会的职权，处理好民主与集中、民主与效率的关系。党的代表大会实行常任制以后，由于增加了开会次数，代表就可以有较多的时间和机会来讨论并决定党的重大问题，相应地可以把原来由同级委员会及其常委会代行的一些重要问题的决策权归还给代表大会，使代表大会重新成为党的最高权力中心，真正拥有最高决策权、立法权、人事任免权和监督权。而党的各级委员会只是同级代表大会的执行机关，其职权只能是贯彻执行好代表大会的各项决议，向代表大会负责并报告工作、接受监督，决不能与代表大会平行，甚或凌驾于代表大会之上，成为高于代表大会的另外一个上级机构。即使它在工作中发现代表大会的某些决议已经过时或有偏差，也只能依照党章规定提请代表大会修改，而不得擅自变通。与此同时，党的各级代表大会也必须尊重同级委员会的自决权，对委员会及其常委会制定的具体政策措施，在没有发现明显违背党章党纲和代表大会决议的情况下，不作随意干涉，更不越俎代庖，自作主张。必须明确，代表大会只是决策机关和监督机关，而非执行机关。这样划分代表大会和同级委员会的职权，既有利于适当分散党的各级领导机关和领导人的权力，克服权力过分集中的弊端，确立权力制衡的领导体制，又有利于在充分发扬党内民主的基础上，实现党的集中统一，提高党的领导效率。

2．党的委员会制度

按照马克思主义建党原则，党员大会和党的代表大会是党的最高权力机关，党的各级委员会由党员大会和党的代表大会选举产生，在党员大会和党的代表大会闭会期间，贯彻执行党员大会和党的代表大会的决议，行使党员大会和党的代表大会的职权，领导党的工作，对党员大会和党的代表大会负责并报告工作，接受监督；党的中央和地方各级委员会还要选举产生其常务委员会（在中央选出政治局）、副书记、书记，组成各级党委的集体领导核心，在全委会闭会期间，行使全会的职权，主持党委的日常工作。《中国共产党章程》也明确规定：“在全国代表大会闭会期间，中央委员会执行全国代表大会的决议，领导党的全部工作，对外代表中国共产党。”“中央政治局和它的常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权。”“党的地方各级委员会在代表大会闭会期间，执行上级党组织的指示和同级党代表大会的决议，领导本地方的工作，定期向上级党的委员会报告工作。”“党的地方各级委员会的常务委员会，在委员会全体会议闭会期间，行使委员会职权；在下届代表大会开会期间，继续主持经常工作，直到新的常务委员会产生为止。”

这说明，无产阶级政党党内的权力结构完全是建立在党内民主基础之上的，党的各级委员会与党的代表大会的关系，书记、常委会与全委会的关系，都是权力的委托与代理的关系，书记、常委会和全委会都是受党的代表大会的委托，领导党的工作、管理党的事务，书记、常委会和全委会的活动与决定，都不能超出党的代表大会的决议。否则，就是党内的“违宪”行为，就要受到党的代表大会的追究。

根据这样的原则和要求，几十年来，我们党的中央和地方各级组织通过不同层次的选举，使党代会、全委会、常委会逻辑地串在一起，形成中央和地方各级党组织的领导格局，并且通过健康、有序的运转，不断发挥着党的领导作用，推动着全国和地方政治、经济、文化和社会各项事业的蓬勃发展。可以说，我们党在认识和处理党代会、全委会、常委会三者关系以及积极发挥它们各自作用、正确行使它们各自职权方面，总体是好的，但也有不少问题，民主不够和集中不够都不同程度地存在。体现在一些地方党委的实际工作中，常常给

人这样的印象，似乎常委会领导着全委会，全委会领导着党代会，党代会一闭会就完成了它的使命。与此相对应，还存在着书记办公会（碰头会）取代常委会，常委会取代全委会，全委会取代党代会的现象。很显然，这些都不符合马克思主义建党原则和民主集中制的要求。这种现象的存在，既不利于充分发扬党内民主，也影响着党的决策的民主化和科学化，影响着党的领导地位和执政水平。

有鉴于此，建立健全党的领导体制中的民主监督制度，就党的中央委员会而言，可以考虑首先明确党的全国代表大会、中央委员会、政治局和政治局常委会的职责；就党的地方各级委员会而言，可以考虑首先明确同级党的代表大会、全委会和常委会的职责。

党章对于党的各级代表大会的职责有着明确规定，但由于代表大会都是五年一届，对这些职责的行使也只能体现在五年一次的会议上。如果各级全委会、常委会和书记办公会（在中央是中央委员会、政治局和政治局常委会）的职责都相当明确，并且落实到位，就有利于保证党的代表大会充分行使其职权，并在闭会以后，通过创造条件，保证党代表能够参与本地区或全国重大问题的讨论和决策。但是，作为在党的全国代表大会闭会期间党的最高领导机关，中央委员会通常每年才举行一次全会；作为在党的地方各级代表大会闭会期间党的地方领导机关，党的地方各级委员会通常每年才召开两次全会。在这种情况下，执行党的全国代表大会决议、领导党的全部工作的任务通常就由中央政治局及其常委会来完成，执行上级党组织指示和同级党代会决议、领导本地方工作的任务通常就由地方全委会及其常委会来完成。那么，究竟党的各级全委会与其常委会、书记办公会在领导党的工作，进行重大问题决策上有什么区别，一直没有明确规定。职责上的混淆就容易导致关系上的错位乃至颠倒，出现常委会领导全委会，全委会领导党代会的现象，致使党代会的地位和职权、全委会的地位和职权得不到应有的尊重和行使，常委会甚至书记个人凌驾于全委会和党代会之上，党代会和全委会形同虚设，难于监督书记和常委会的工作与活动。其实，这已成为一些地方党的领导机关和领导干部滥用职权、违法乱纪、贪污腐败的一个重要根源。

针对实际工作中存在的关系错位、职责不清问题，在中央一级，必须依照党章的有关规定，明确党的全国代表大会和它所产生的中央委员会是党的最高领导机关，中央政治局及其常务委员会只是在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权，对它负责并报告工作；在地方各级，必须贯彻《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》，明确党的地方各级委员会有权“对本地方经济建设、社会发展、党的自身建设及全局性的重大问题作出决策”，而常委会只是“对经常工作中的重要问题作出决策”，由此将二者的职权区别开来，保证对于应由全委会决定的事项常委会只能进行审议和提出意见，不能代替全委会作出决定。为此，需要依照《条例》要求，由全委会“制定贯彻执行上级党组织和同级党代表大会决议决定的措施；听取和审查常委会的工作报告，对常委会及其成员的工作进行监督和批评；决定召开党代表大会或党代表会议；对常委全提请决定的问题或必须由全委会决定的其他重要问题作出决策”。只有这样，才能反映出全委会对上级党组织和同级党代会负责、对常委会实行领导的地位，保证全委会的作用具备实在的内容和实际的意义。而常委全的职责，除了上述与全委会比较的内容外，依照《条例》要求，还应包括：“召集全委会，向全委会负责并报告工作；组织实施上级党组织的指示和全委会的决议；对同级地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中的党组请示的问题作出决定；按照干部管理权限和规定的程序，负责推荐、提名、任免干部；负责教育和监督干部；调动或指派下一级党组织的负责人，其数额在下一级党的委员会任期内一般不超过常委会委员职数的二分之一；以党的名义向上级党组织请示、报告工作，向所属党组织发布指示、通知、通报，制定以党的委员会名义发出的其他重要文件。”体现了常委会接受全委会领导、执行上级党组织和同级全委会决议的性质。

明确了全委会和常委会的职责范围和议事规则，就为理顺关系、加强党的委员会建设提供了重要的政策依据。当然，在实际履行这些职责中，肯定会碰到更复杂的情况。为此，可以考虑进一步做好以下几方面的工作：

第一，处理好党代会、全委会和常委会关系，充分发挥党代会的作用。党代会是由全体党员直接或间接选举产生的，集中地体现着党员的意志，在党的领导机构中享有崇高的权力和地位。在执行党的代表大会制度时，中央和地方各级党委都应严格按照党规党法办事，保证党代会按期召开。不经上一级委员会批准，同级党的委员会不得擅自决定提前或延期举行代表大会。在党代会期间，继续主持经常工作的上届党的委员会及其常委会要严格遵循民主集中制原则，按照组织程序，给代表提供机会，创造条件，让他们充分发表意见，把基层组织和党员群众的心声表达出来，任何组织和个人不得以任何方式强迫选举人选举某人或不选举某人。要特别注意党代会选举出领导班子后，上级全委会和常委会对班子成员的调动和任命不能过于频繁，任期内领导干部调换的比例一般不能超过二分之一，这既是对党代会的尊重，也是对全委会和常委会在这方面权利的限制。在未试行党代会常任制的情况下，在党代会闭会期间，同级全委会和常委会还可组织代表开展一些必要的活动，为代表联系群众，向党组织反映党内外意见创造必要条件，以继续发挥党的代表大会的领导作用和监督作用。

第二，注意摆正常委会与全委会的位置，充分发挥全委会的职能。全委会是同级党的代表大会闭会期间的领导机关，常委会是授权处理党委日常工作并向全委会负责的机构。在实际工作中，常委会要坚持不越位、不超权，应该由全委会讨论决定的问题，绝不能由常委会代替，常委会委员要主动接受全委会的监督，坚持向全委会报告工作，不得以领导者姿态凌驾于全委会之上。全委会要定期举行，在严格执行党章规定的中央委员会全体会议每年至少举行一次，地方各级委员会全体会议每年至少举行两次的基础上，可以考虑适当增加全委会开会的次数，类似各级人大常委会一样，会议逐步由不定期过渡到定期。这对于充分发挥全委会的职责具有重要意义。一是可以把常委会和主要领导人掌握的一些对重要问题的决策权转移到全委会，适当分散常委会和主要领导人的权力，克服当前在党的领导体制中存在的某些权力过分集中的弊端。二是全委会相对于常委会，人数要多得多。其委员来自于各地各条战线，具有多方面的知识和经验，开会次数增加了，自然会使他们有更多的时间参与重大问题的讨论研究，充分发挥他们的聪明才智，在充分发扬民主的基础上，作出科学有效的决策。三是可以使常委会和主要领导人经常向全委会报告工作并接受其监督，同时也可以使全委会有更多的机会了解常委会的运转情况，加强对常委会委员和主要领导人的监督和制约。

第三，正确处理常委会与书记办公会之间的关系，充分发挥常委会的作用。书记办公会是一级党委的书记、副书记沟通情况、酝酿协商的一种议事形式，它有利于博采众长，开拓思路，形成正确的决策。但在现实的政治生活中，也往往出现书记办公会取代常委会的现象。为了更好地发挥常委会的作用，一定要明确，书记办公会不是一级决策机构，不得决定重大问题，其议事范围不能逾越《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》的规定。在班子成员中，一定要注意处理好书记、副书记与委员的关系，他们在常委会中都是平等的一员，不能在一般常委之上再形成一个决策层，影响常委会的作用。党的性质和历史使命决定党的各级领导机关实行集体领导、集体负责的制度，这个集体首先是常委会集体，而不是书记办公会集体，更不是“一把手”书记个人。凡属党内重要问题，都要由党委集体研究、集体决定、集体负责，集体决定了的问题，要由党委成员分工负责去贯彻执行，把党委集体的决定落实到实处。这是党的民主原则在党的领导制度上的集中体现，也是共产党同其他政党实行的党魁制、总理制、总裁制的根本区别。

3．党的纪律检查委员会制度

党的各级纪律检查委员会是党内民主监督的职能机构。加强党内纪检部门的民主监督职能，历来是无产阶级政党在加强党的建设中着力解决的一个重要问题。马克思、恩格斯在创建并领导共产主义者同盟和第一国际的过程中，就对建立和完善党内民主监督体制作了具体而明确的论述。列宁在领导俄国共产党的建设中，同样非常重视党内民主监督体制的建立和完善。在晚年，他根据党的领导的现状提出建立一个同中央委员会平行的监察委员会，专司党的监察工作。

中国共产党自成立之初，就非常重视党内监察组织的建设。1927年党的五大选举产生了党的第一届中央监察委员会，即最初的纪律检查委员会。1949年11月，中共中央发出了《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，指出：我们党已经成为全国范围内执政的党，为了更好地执行党的政治路线和各项具体政策，密切联系群众，克服官僚主义，决定成立党的中央和各级纪律检查委员会。1955年，纪律检查委员会改为监察委员会。从此，党的纪律检查组织不断发展，党内监督体制也随之逐步健全。“**”期间，党的监督检查机构不可避免地处于涣散和无法抑制的状态。1978年12月，党的十一届三中全会选举产生了新的中央纪律检查委员会，标志着党的纪律检查组织的全面恢复。此后，地方各级纪律检查组织也逐步恢复、健全起来，并不断得到巩固和强化。20多年来，党的各级纪律检查委员会在惩治腐败、查处党员违纪案件中发挥了主力军作用，有力地维护了党规党法的威严，已经成为党革除自身弊病、永远保持生机和活力的重要环节。尽管如此，从总的情况来看，现阶段中央和地方各级纪检部门在履行其职责的过程中，也存在一些不容忽视的问题。主要表现在以下几个方面：

第一，监督体制不够顺畅。目前，我们党的专门监督机构是各级纪律检查委员会。16大通过的党章规定：“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。”与过去的规定相比，后者这种双重领导体制使纪检部门的地位有所“升格”，但实际上却是以横向领导为主，纵向领导为辅，各级纪委既是同级党委的被领导者，又是同级党委的监督者。这种体制在确保监督权的行使方面存在一些明显不足：(1)纪委的双重领导难以落实，往往是同级党委的领导居于主导地位，致使纪委在对违纪党员干部立案审查时，没有独立的执法权，从而大大削弱了纪检机关实行党内监督的权威性。(2)纪委在工作环境上过于依赖同级党委，损害了自身的独立性。比如纪委工作人员的调动升迁、福利待遇都是由党委决定的，从而使纪检干部难于超脱所处的环境，工作中常因受到各方面干扰而难以真正行使职权。(3)在重大问题决策上，当纪检部门与党委意见不一致时，作出让步的往往是纪检部门。这样的监督体制，难以保证纪检机关对同级党委领导班子及其成员的监督和制约。成克杰、胡长清、王宝森、胡建学等大案要案的发生，都与这种监督领导体制的漏洞有着重要关系。

第二，监督制度建设滞后。党内存在各种腐败现象，原因是多方面的，但制度上的不健全、不完善是一个非常重要的因素，它使得监督者无章可循，被监督者无规可守，客观上为某些领导干部滥用职权提供了条件。近年来，我们党在廉政制度建设方面取得了长足进展，对惩治腐败起到了积极作用。但是，由于我国正处在经济社会转型期，廉政制度建设还不能适应形势发展的需要。尽管我们党曾针对不同时期存在的主要问题发布过许多单项条例，2003年12月又印发了《中国共产党党内监督条例（试行）》，但就操作层面讲，这些条例存在一个共同不足，即原则规定多，具体细则少，应急措施多，长远配套少，口号要求多，操作规程少，由此导致制度建设缺乏稳定性、全局性、权威性，使得党内监督常常处在随机和应急状态。而在市场经济条件下，企业、单位及地方的自主权扩大了，这有利于搞活经济，发展生产力，但同时也增加了诱发违法违纪的因素，如果不能及时建立起相应的监督制度，使监督及时、到位，就会为滋生腐败提供温床，使腐败现象的连续发生不可避免。

第三，配套监督措施未能得到应有重视。党内监督体制不是一个封闭系统，其作用的发挥有赖体制内外各种因素的有效配合，尤其是在党内监督体制自身的问题还没有得到普遍改善的情况下，外部监督力量的促动与补充就更应成为强化党内监督的重要内容。比如在群众监督方面，当前还普遍存在监督积极性不高、监督信息反馈慢、监督线索查处不力乃至监督举报人遭打击报复等问题。这些问题的存在，既反映了群众认识上的不足，也反映了我们党在干部监督上的制度缺陷，如事前监督不够、监督缺乏力度等，这就使得党的纪律检查工作经常陷于被动，很大精力用在了查处大案要案上，而从长远看亟需加强的教育、引导、防范等工作却被削弱，由此对党的建设产生了严重的消极影响。

上述问题的存在已经严重制约了以各级纪律检查委员会为主体的党内监督工作的顺利进行，也制约着党的建设的健康发展，这就迫使我们党必须从体制改革与制度建设这一根本环节入手，着手建立一套适应社会主义现代化建设、符合党的根本宗旨要求的党内监督体制。

第一，建立垂直式的党内监督领导体制，保证纪检机关拥有独立的监督权。权力不仅必须用权力来制约和抗衡，而且必须用同等的权力来制约和制衡。就监督权而言，监督者必须拥有同被监督者相等或相当的权力，才有可能确立其独立性、权威性，实现对监督对象的有效监督。因此，调整和完善现行监督体制的关键，就是建立起与同级党委平行的党内监督机构，实行党的各级纪律检查委员会直接受上一级纪律检查委员会领导并对其负责的垂直式党内监督领导体制。这一体制应当具有这样几个基本点：(1)变纪委与同级党委间的领导与被领导关系为监督与被监督关系，纪委与同级党委平行行使职权。(2)纪委和同级党委都由同级党的代表大会选举产生，都向代表大会负责并报告工作。(3)纪委的成员不得兼任同级党政机构的任何职务，以保证监督工作廉洁高效。(4)纪委有权参加同级党政领导班子或部门的任何会议，查阅任何认为有必要的资料、文件。(5)凡是纪委作出的决定，同级党委无权否决。如有不同意见可移交联席会议以达成协议；如仍有争议，最终可提交党代会表决，或由上一级纪委裁决。建立这样的党内监督领导体制，就可以解决现行监督体制对同级党委及其成员监督制约不力的缺陷，为从体制上以权力制约权力、遏制腐败现象提供强有力的保证。

第二，明确纪检机关的具体职责，强化对领导班子及其主要成员的监督。党内监督是涵盖全党的，是针对每一级党组织和每一个党员的。纪检机关对自己所管辖的党组织和党员干部无疑都拥有监督制约的职权，但其重点应放在对同级党委及其主要成员的监督制约

上。对同级党委的监督大体应当包括：对同级党委贯彻执行党的路线方针政策的监督，以保证政令畅通；对同级党委重大决策的监督，以避免决策失误；对同级党委实行民主集中制和集体领导的监督，以杜绝个人专断；对同级党委执行党的干部政策和人事制度的监督，以确保任人唯贤；对同级党委遵守党规国法的监督，以维护法制统一；对同级党委履行职责的监督，以防止滥用权力。而对同级党委主要领导干部的监督，重点应当放在防止其滥用权力，严惩其执法犯法、贪赃枉法上。只有明确了纪检机关的具体职责，强化了这两方面的监督，才能更有利于加强和改善党的领导，更好地发挥党对改革开放和社会主义现代化建设事业的领导核心作用。

第三，扩大纪检机关的实际权力，尽可能使其工作人员独立于监督客体之外。为了保证纪检机关能够正常行使职权，对执行机关“进行铁面无私的监督检查”，一方面可以考虑适当扩大纪检机关的权限，如建立纪检机关对执行机关的质询机制，当纪检机关认为执行机关的决定或行为不当，有悖于党规国法时，可通过一定渠道进行质询，以对其形成制约；建立纪检机关对执行机关的否决机制，当纪检机关认为执行机关的某项决定严重失误，经过其他方式干涉无效时，可以使用否决权，使其中止执行，并交由上级组织作出裁决；凡同级党委召开会议，纪检机关均可派出相应级别的人员列席，并可就相关问题提出意见和建议，以确保纪检机关能对执行机关的工作有一个及时、全面、准确的了解。另一方面，可以考虑逐步增强纪检机关工作的独立性，如纪检机关工作人员的编制、选拔、调动、任免、奖惩等都由本系统分级决定，工资待遇、福利报酬、办案经费等都游离于监督客体之外。正如列宁曾指出的，检查机关如果“通常要依靠被检查机关的施舍过日子”，就“丝毫没有威信”，检查机关应该“具有最大限度的独立性”。只有这样，才能从根本上解决其工作人员的后顾之忧。

第四，实行巡查制，强化上级纪检机关对下级纪检机关的监督。“巡按制”或“巡抚制”在我国古已有之，派遣监察御史分赴各地巡视、考核吏治，对于维护统治者利益发挥了积极作用。我们党在长期的革命和建设中，各级组织也常派遣特派员、专项调查组、检查组等，实际上也起到了“钦差大臣”的作用。近年来，随着反腐败斗争的深入，经中央同意，中纪委也曾根据工作需要，选派省部级干部组成巡视组，到地方和部门进行巡视，对于促进该地区和部门的党风廉政建设与反腐败斗争起到了良好效果。有鉴于此，可以考虑将临时性的巡视组制改为制度性的巡查制，并将巡查的范围扩大到县级以上党组织。巡查制可根据分级负责、一级管一级的原则，以宏观监督为主，强化上级纪检机关对下级纪检机关的监督。上级可定期或不定期地向下级派遣巡查员，行使监督职能。对巡查员来说，除要完成中纪委已规定的巡视组的任务和职权外，还应赋予其对被检举、控告的或发现的党员干部、党组织的违纪问题进行初步核实、考察验证、明查暗访的权利，对被巡查对象的违纪行为进行纠察、向有关组织建议处分的权利，以有效地发挥巡查制的监督作用。

4．党的民主生活会制度

党的民主生活会制度既是我们党在长期的革命和建设中创造和总结出来的有效的党内民主监督形式，也是搞好党内民主监督的组织保证。正如毛泽东曾指出的：“处在伟大斗争面前的中国共产党，要求整个党的领导机关，全党的党员和干部，高度地发挥其积极性，才能取得胜利。……而这些积极性的发挥，有赖于党内生活的民主化。党内缺乏民主生活，发挥积极性的目的就不能达到。”而“所谓发挥积极性，必须具体地表现在领导机关、干部和党员的创造能力，负责精神，工作的活跃，敢于和善于提出问题、发表意见、批评缺点，以及对于领导机关和领导干部从爱护观点出发的监督作用。”

党员是党内民主的主体，党员直接活动于其中的党的基层组织——党支部是党员实现民主权利、运作民主监督的最直接、最重要的舞台。其实，早在1927年的《中国共产党第三次修正章程决议案》中，就把在一定组织中工作作为党员的基本要件，由此使党员依托组织生活行使民主监督权利有了基本前提。1928年7月，党《关于组织问题的决议案提纲》进一步指出，没有支部生活便没有党内生活的基础，也就没有无产阶级党的基础。1928年10月，中央通告第69号要求，支部生活不仅要做到按期到会纳费，还要做到自动地讨论政治、讨论工作、分配工作、自我批评。也正是在这期间，毛泽东在“三湾改编”中确立了“支部建在连上”的组织建设原则，真正奠定起了支部在党的建设和发展中的重要地位。一直到今天，党章还明确规定：“每个党员，不论职务高低，都必须编入党的一个支部、小组或其他特定组织，参加党的组织生活，接受党内外群众的监督。党员领导干部还必须参加党委、党组的民主生活会。不允许有任何不参加党的组织生活、不接受党内外群众监督的特殊党员。”

适应建立健全党内民主监督制度的需要，落实党章要求，保证所有党员都参加支部组织，使支部组织成为党员履行权利、实践民主监督的重要舞台，必须进一步完善党的民主生活会制度，以此调动广大党员的积极性，保证党的整体在民主基础上的集中统一。我们党在长期的实践中，创造了两种民主生活会形式：一是支部民主生活会，二是党委（党组）民主生活会。

支部民主生活会是党员在支部中履行党章规定的各项权利，在平等和相互尊重的基础上进行公开的思想交流、意见交换和情感沟通的组织活动。依据党章规定，党员享有八项权利。从这些权利出发，党员在支部民主生活会中行使民主监督权利，主要应体现在以下三个方面：一是参与事务、影响决策。党的各级组织要定期向党员汇报工作。党的重大决策要先向党员公布，并作为组织生活的内容予以充分讨论，以减少决策失误，提高决策科学性。二是参与选举、表决决议。党员有选举权利，也有被选举权利。每个党员都有权利通过选举承担党内的具体职务。党内的重大决议，应通过党员全体表决。在表决之前，党员可以发表自己的意见；在表决之后，可保留自己的意见，但应服从通过的决议。三是监督干部、管理组织。党员是党组织的主体，可以在组织生活中对党的工作提出批评、建议，对党的各级组织和党的领导干部实行监督，直至要求罢免或撤换不称职的领导干部。

为此，党在长期的实践中，创造出了支部民主生活会这种党内民主监督的实现方式。但在当前，支部民主生活会也存在着批评和自我批评的空气淡薄，对原则问题不明确表态，回避或掩盖矛盾，怕得罪人等庸俗作风，存在着“你好我好、相安无事”，“和平共处、息事宁人”，无原则的好人主义等错误倾向。这些不正常现象已经严重侵犯了党员的民主监督权利，削弱了党内的民主监督力量，影响了党组织的活力和战斗力。所以，在建立健全党内民主监督制度时，完善党的民主生活会制度，一定要在定期召开支部民主生活会的基础上，把批评和自我批评作为党内民主监督的有力武器，保证所有党员无论职位高低，在遵守党纪的前提下，对于党内事务拥有同等的发言权。一方面，要使人人牢记党的宗旨，切不可丧失原则当“好人”。要丢掉各种私心杂念，开展积极健康的思想斗争，对于党内存在的问题及时揭露和解决，切实有效地监督党员干部的言行，确保党的工人阶级先锋队性质。另一方面，要切实保障党员的民主监督权利，对于在支部民主生活会上对党的组织和个人提出批评意见的党员，不得采取任何形式加以压制。为此，可以考虑在不断提高广大党员民主监督意识的同时，切实加强民主监督保障制度的建设，保障广大党员行使申诉权、控告权、检举权，保障广大党员在申诉、控告、检举之后不受打击压制，并使违法乱纪的行为受到应有的制裁，使坚持原则敢于斗争的党员得到应有的支持和表彰，从而调动广大党员参与民主监督的积极性和主动性。

1988年，为了走出一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设来推进党的建设的新路，中央组织部推出了“党员民主评议制度”，并将支部民主生活会作为党员民主评议的基本方法。十几年来，党员民主评议制度已经成为发扬党内民主，促使党的干部队伍健康成长的有力保证。在建立健全党内民主监督制度时，一定要根据《中央组织部关于建立民主评议党员制度的意见》，每年进行一次党员民主评议。在评议中，一般应召开党小组会或党支部会。党员要是非分明，敢于触及矛盾，认真地而不是敷衍地开展批评和自我批评；要采取适当方式，听取非党群众的意见；对于领导干部，要通过个人述职、党员评议和组织考察，作出客观公正的评价，得票不过半数的不得继续留任，违法乱纪、严重失职的要及时罢免，无视广大党员意见、想干什么就干什么、想怎么干就怎么干的要明确警示，以此体现党内民主监督的刚性，改变广大党员对于领导干部违法乱纪行为毫无办法的状况，使支部民主生活会成为党的建设的制度性环节。

党委（党组）民主生活会是为了有效地监督和管理干部，党在长期实践中探索出来领导干部必须过双重组织生活的制度。这个制度要求党员领导干部，既要参加规定的党支部、党小组的组织生活会，又要参加党委（党组）单独召开的民主生活会。这样做的好处，邓小平在1962年的“七千人大会”上讲得非常清楚：“根据党章规定，人人要过支部生活。我想，我们是不是可以这样，就是把领导人的主要的小组生活，放到党委会去，或者放到书记处去，或者放到常委会去。在党委会里面，应该有那么一段时间交交心，真正造成一个好的批评和自我批评的空气。同等水平、共同工作的同志在一起交心，这个监督作用可能更好一些。（刘少奇：可以有这么个建议，各级党的委员会一个月之内要有一次党内生活会。委员会开会，进行批评和自我批评。）不一定一个月，三个月有一次也很好了。（刘少奇：一季有一次，一年四次也好，开党内生活会。这么一个建议，行不行？每一个委员会，省委也好，地委也好，县委也好，一季开一次会，搞批评和自我批评，过党的生活。）（毛泽东：检查工作，总结经验，交换意见。）谈谈心，相互批评批评，有意见就讲。我们要重视党委内部的相互监督作用这个问题。上级不是能天天看到的，下级也不是能天天看到的，同级的领导成员之间彼此是最熟悉的。这样做，对于同级里面讨论问题，取得一致意见，作出决定，也是很重要的。”

“**”结束后不久，为了尽快扭转党风政风，加强领导干部的自我监督和管理，中央就开始努力推动领导干部过双重组织生活的制度建设。从1980年到2000年的20年时间里，中央先后发布了《关于党内政治生活的若干准则》（1980年）、《关于进一步健全县以上领导干部生活会制度的通知》（1981年）、《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》（1990年）、《关于提高县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会质量的意见》（1997年）、《关于改进县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干意见》（2000年）等多份直接与领导干部民主生活会有关的文件。在2000年颁发的《若干意见》中，中央明确要求：“按照一级抓一级的原则，建立健全上级党委（党组）成员指导下级党组织民主生活会的制度。省（部）、地（厅）党委（党组）成员每年要参加两个以上的下级领导班子的民主生活会。中纪委、中组部领导同志每年至少要参加一个省部级领导班子的民主生活会。省（区、市）纪委、组织部的领导同志每年至少要参加一个地市级领导班子的民主生活会。对问题较多、群众意见大的领导班子，在召开民主生活会时，上级党组织尤其要加强具体指导。上级党组织和有关部门指导民主生活会的同志，可以提前介入。党委组织部派往参加会议的同志，会后要及时报告情况，对那些不符合要求的民主生活会，可提出责令重开的建议，经批准后执行。”

根据这20年间中央颁布的有关文件精神，建立健全党内民主监督制度，就领导干部党委（党组）民主生活会而言，可以考虑做好以下几个方面的工作：

第一，明确党委（党组）民主生活会的内容。党委（党组）民主生活会可就这样几个问题进行检查总结，以便统一认识，开展批评和自我批评：(1)贯彻执行党的路线、方针、政策和决议的情况；(2)加强领导班子自身建设，实行民主集中制的情况；(3)艰苦奋斗，清正廉洁，遵纪守法的情况；(4)坚持群众路线，改进领导作风，深入调查研究，密切联系群众的情况；(5)其他重要问题。

第二，规定党委（党组）民主生活会的形式。党委（党组）民主生活会应遵循团结——批评和自我批评——团结的方针，充分发扬民主，开展积极健康的思想斗争。应围绕中心议题，交流思想认识，总结经验教训，以与人为善的态度开展批评，达到统一思想、增强团结、互相监督、共同提高的目的，不得把民主生活会开成工作汇报会或工作研究会。要遵循2000年的《若干意见》，保证县级以上党和国家机关的领导干部的民主生活会每年召开一次。

第三，健全党委（党组）民主生活会的组织。党委（党组）民主生活会的召开日期和议题，应当提前十天报告上级党组织，以便上级党组织派人参加。召开党委（党组）民主生活会前至少要做好以下准备工作：(1)根据本地区、本单位中心工作或领导班子中存在的主要问题，确定重点议题；(2)领导成员之间互相谈心，沟通情况，交换意见；(3)党委（党组）或委托纪委（纪检组）、组织部、机关党组织征求党内外群众的意见和建议，并于会前转告出席人员，或在会上通报。党委（党组）民主生活会应由党组织主要负责人或党和国家机关各部门党员主要负责人召集和主持，召集人或主持人要带头开展批评和自我批评，引导大家畅所欲言，因故缺席的人员可以提交书面发言。

第四，巩固党委（党组）民主生活会的效果。对党委（党组）民主生活会检查和反映出来的问题，应由本级党组织解决的，要积极制定改进措施，切实加以解决；需要上级党组织帮助解决的，应及时向上级党组织报告；属于违反党纪、政纪、国法的，应按干部管理权限，分别移交党的纪律检查机关、国家监察机关或司法机关查处。在党委（党组）民主生活会上提出的重要问题，党组织没有及时研究解决和向上级党组织报告的，应追究民主生活会主持人或召集人的责任；造成严重后果的，按中纪委《党员领导干部犯严重官僚主义失职错误党纪处分暂行规定》处理。党委（党组）民主生活会后15日内，要向上级纪委和党委组织部门报送会议情况报告和会议记录，其主要内容是开展批评和自我批评的情况、检查出来的主要问题及整改措施。对民主生活会中适于向下一级党组织或本机关通报的情况应予通报，对群众普遍关心的问题的整改措施，视情况用适当方式公布，以便接受监督。

通过这样一系列制度建设，可以进一步规范和严格党内民主生活。这对于普通党员干部来说，可以防微杜渐，增强免疫力；对于犯错误的党员干部来说，可以通过党内正常的批评和自我批评，及时纠正错误，不致于犯新的更大的错误；对于少数违法违纪的党员干部来说，可以及时发现违法违纪的事实，移交有关部门处理，起到惩前毖后、治病救人的效果。

（本章完）