第三章 党员民主权利与党内民主监督_四、党员民主权利的行使与保障

四、党员民主权利的行使与保障

1．为党员行使民主权利提供必要的渠道

党章及其它党内法规规定了党员的民主权利，只是表明党员的权利具有了党法党规上的依据。要使党员的这些权利变成活的权利，除了树立党法党规的权威，严格按照党章办事以外，还必须为党员行使权利提供方便、快捷和相对固定的渠道，如了解党内事务的渠道、参与决策的渠道、批评建议的渠道、检举的渠道、请求罢免的渠道，等等。如果党员享有权利，但是没有机会、没有地方行使，那这些权利只不过是些空权利，和没有差不了多少。邓小平曾指出：“无论党内的监督和党外的监督，其关键都在于发展党和国家的民主生活，发扬我们党的传统作风。”这里所谓“发展党和国家的民主生活，发扬我们党的传统作风”，就包括为党员和群众行使民主监督权利提供切实的渠道。

党员行使民主权利的渠道主要有选举，参加各种会议，参与党内事务，参与讨论、表决和决策，参与干部推荐、考核和评议等。因此，在当前的情况下，要保证和拓宽党员行使民主权利的渠道，就应当努力做到以下几点：（1）实行党务公开，让党员对党内事务有更多的了解和参与。由于党是执政党，从事国家行政管理的公务人员多是党派出去的干部，因此，党员对党员领导干部的了解和监督也需要通过政务公开、厂务公开和村务公开等渠道。（2）大力推行党内民主选举、民主考核、民主推荐、民主评议领导干部等制度，使广大党员把好权力赋予这一关，真正选出品质好、能力强、信得过的领导干部。（3）健全党员大会、党代表会议等会议制度，使党员经常有机会参与党内重大问题的决策。（4）建立健全党内监督的机构和制度，特别是举报制度、弹劾罢免制度，保证党员行使好监督权。（5）完善党委会、常委会制度，保证班子内部监督渠道的畅通，落实党委委员、常委的各项权利。

党员行使民主权利的渠道，实际上也就是党内各项具体的民主生活制度，但它不是指书面上的、僵死的制度，而是指那些在通行的、在起作用的实实在在的做法、习惯和惯例等，即那些活的制度。需要注意的是，写在文件上、书本上的制度与现实中正在运行的情况经常不一致。应该说，这是当前党内制度建设的难点，当然也应该成为加强党内制度建设的着力点。

在实际的党内生活中，有些地方的党组织为党员行使民主权利创造了一些新渠道。中共河北省海兴县委试行了“两公开，一监督”制度，即公开办事制度、公开办事结果、接受群众监督，收到了很好的效果，受到了党员群众的欢迎。北京、河北、内蒙等地试行了公开选拔领导干部制度，为党员行使知情权、选举权与被选举权、监督权提供了渠道。1988年，中组部批准浙江省椒江市作为实行党的代表大会常任制的试点。其具体做法是：每届党的代表大会全体会议每年开会一次，听取党的委员会的工作报告，决定党的重大问题。党的代表大会代表经常参与党内监督事宜。党的代表大会常任制早在八大就提出来了，其具体模式至今尚未成型，但随着党内民主的发展，党的代表大会常任制必然逐步成熟起来。

2．为党员行使民主权利创造必要的环境

为党员有效地行使民主权利创造条件，除疏通一些必要的渠道外，还需创造一种适宜的环境。这里所谓的环境是指有利于党员行使民主权利的风气、气氛和局面等。

党员的民主权利不是为党员个人谋私利的权利，因此，党员行使自己的民主权利，一般不是为了谋求个人的利益，而主要是出于自己在党内的主人翁地位和高度的政治责任感。一个党员，只有当他把自己生命的一部分或全部融入党的事业的时候，才会对党的工作关心、牵挂、尽心尽力，并喜忧随之。因此，那些积极行使民主权利的党员，特别是那些积极行使民主监督权利的党员，并不是什么“好事者”，而是真正合格的共产党员。然而改革开放以来，人民的生活富裕了，个人私有财产增多了，自私自利的观念也开始蔓延开来。有些党员已经没有“立党为公”的思想；有些党员利用职权为自己捞取一些好处，捞不着好处的也不愿意“惹是生非”、干预别人捞好处，无可奈何地、甚至心甘情愿地放弃了自己在党内的民主权利的党员并不在少数。一个党不怕自己的党员对自己的组织和领导干部“挑毛病”，就怕自己的党员对党内事务漠不关心；不怕自己的党员积极行使民主权利，就怕自己的党员甘愿放弃权利。苏共就是因为党内离心离德而亡党的。因此，我们必须知微见著、防微杜渐，使所有党员都来关心党内事务，使每个党员都积极行使各项民主权利。而使党员积极行使民主权利，除为党员行使权利疏通渠道、提供保障外，很重要的一点就是为党员行使权利创造一种宽松的、适宜的环境。

为党员行使民主权利创造适宜的环境，首先要根除党内的家长制作风，树立民主的作风。根除家长制作风与树立民主作风是一个问题的两个方面，因为二者是截然对立的。家长制是历史非常悠久的一种陈旧社会现象，在党的历史上产生过很大危害。陈独秀、王明、张国焘等人都是搞家长制的。“不彻底消灭这种家长制作风，就根本谈不上什么党内民主，什么社会主义民主。”在庐山会议上，张闻天在谈到如何发扬党内民主问题时讲到，“主席常说，要敢于提不同意见，要舍得一身剐，不怕杀头，等等，这是对的”，但“问题的另一方面是要领导上造成一种空气、环境，使得下面敢于发表不同意见，形成生动活泼、能够自由交换意见的局面”。为此，张闻天提出党的领导干部首先要有民主的作风，戒除家长制的作风。然而，家长制的作风决不是轻易就能根除的。两千多年的封建宗法制度和文化孕育了浓厚的“官本位”意识和顽固的家长制作风。邓小平在1980年指出，在当前，不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。在20多年后的今天，邓小平所批评的这种现象在一定程度上依然存在，这种家长式的人物在党内还有一定的数量。从已经查处的腐败案件来看，许多大案要案的主犯都具有家长式的作风。因此，要根除家长制作风，培养民主的作风，除了注重制度建设外，解决好“一把手”的工作作风问题是个关键。

其次，为党员行使民主权利创造适宜的环境，要密切党内的干群关系。党内的干群关系平等、融洽、密切，会给党员行使民主权利创造好的氛围，党员有什么意见、建议和想法也愿意对组织和领导干部讲。反之，如果党内的干群关系紧张，甚至搞成了“猫鼠”关系，普通党员见到领导干部就发怵，或感到反感、不友好，那党员有什么话就不敢讲或不愿讲了。邓小平对在党内创造一种和谐的政治局面非常重视，他在1977年曾强调：“我们要创造这样一种政治局面，在党中央领导下，全党、全军和全国人民团结起来，既有统一意志，又有个人心情舒畅，生动活泼，什么问题都可以摆到桌面上来，对领导人有意见，也可以批评。”密切党内的干群关系，一定要注意是在平等的基础上密切工作关系。搞家长制的人也会密切干群关系，如拉帮结伙，搞小圈子、利益集团，但那不是平等关系，也不是工作关系，而是君臣父子关系或帮派关系。邓小平曾经特别指出，下级服从上级是一条组织原则，下级对于上级的决定、指示必须执行，但是不能因此否定党内同志之间的平等关系。“

不论是担负领导工作的党员，或者是普通党员，都应以平等态度互相对待，都平等地享有一切应当享有的权利，履行一切应当履行的义务。”其实，密切党内的干群关系不仅仅是有利于党员行使民主权利的问题，它还有着更为深远的意义。普通党员是与党外广大人民群众联系在一起的，是沟通党群关系的桥梁。因此，所谓密切联系群众，首先是密切联系党员群众。如果党的干部和普通党员之间的紧密联系都不存在了，也就不用奢谈什么党和人民群众的密切联系了。有人指出，苏共的瓦解恰恰是从党内干群关系疏远开始的。

再次，为党员行使民主权利创造适宜的环境，要正确对待党内积极的思想斗争。关于对待党内思想斗争的态度，我党历史上曾经有两种错误的倾向，一种是取消党内积极的思想斗争，主张无原则和平的自由主义，另一种是机械的过火的党内斗争。这两种倾向都没有正确处理党内和革命队伍内团结与斗争的关系，或只讲斗争，不讲团结，或只讲团结，不讲斗争，都犯了形而上学的错误。这两种倾向都不利于党员行使民主权利，特别是不利于党员行使批评权等民主监督权利。第一种倾向容易导致“好人主义”、“关系学”等腐朽庸俗的风气在党内盛行，使一些党员面对错误的思想行为缺少正气，使勇于批评的同志陷入孤单。第二种倾向则容易对持不同意见者搞残酷打击，误伤同志，使家长制和宗派主义在党内盛行起来，严重破坏党内民主。因此，要坚决克服这两种错误倾向，开展积极的、适度的党内思想斗争。应该说，当前党内积极的思想斗争开展得不算好，批评与自我批评在有些地方甚至变成了“表扬与自我表扬”。江泽民在分析党内存在的一些消极腐败现象之所以屡禁不止时指出，有的同志“不能正确总结历史教训，把从严治党同‘左’的做法混为一谈，以为‘严’就是‘左’，对错误的东西放弃了批评和斗争”。

最后，为党员行使民主权利创造适宜的环境，还要坚决惩治那些打击报复批评检举者的人。党员依据党章行使批评、检举等民主监督权利，本是合理、合法、合乎正义的行为。特别是在当前情况下，这种为维护党和人民利益而不计个人得失的行为更是难能可贵。然而，有的领导干部却不能正确对待别人对自己的批评，更不能容忍别人对自己的检举，本来是自己工作中存在失误、错误，甚至有严重的违法犯罪行为，却不允许别人批评指出，或者把问题暴露归咎于检举、举报者。有的领导干部对批评过自己的人不提拔、不重用，甚至给小鞋穿；有的领导干部对举报自己的人进行打击报复，甚至横加迫害。这种现象如果得不到纠正，谁还敢行使民主监督权利？因此，我们党必须对此类压制、打击、报复甚至迫害批评检举者的行为进行严肃查处，发现一个，处理一个，在党内树立起浩然正气，为党员行使民主权利创造良好的环境。江泽民指出：“对侵犯党员民主权利，压制党员批评，进行打击报复或诬告陷害的人和事，要认真查处。”

3．努力培养党员的权利意识

党员权利意识是党员关于党员权利的思想、观点和心理。党员的权利意识也与党员行使民主权利的状况密切相关。在实际的党内生活中，经常有党员不清楚自己有什么民主权利，或知道自己有什么权利但想不起来行使，或当自己的权利受到侵害的时候也不知道寻求救济和帮助，这些都是权利意识淡薄的表现。

权利意识表淡薄不只表现在党员身上，它是存在于我国公民观念中的普遍问题。这个问题主要是由文化传统造成的。传统文化对于人们的思想观念、行为习惯有着持久的影响。尽管我们对其中那些不合时宜的内容或者糟粕在主观上想尽力去除，但这既需要时间，也需要方法。众所周知，义务本位是我国传统政治文化的一大特色，民众的权利在统治者那里很少被强调。这就造成了一方面是统治者用之不竭的特权，一方面是广大劳动人民无穷无尽的义务。由于缺少权利实践，我国人民权利观念的发育受到了严重影响。就文化来说，虽然权利意识的强弱只表明文化取向的不同，并不表明文化的优劣高下，但在实行市场经济、民主政治的条件下，显然权利意识强的文化具有较强的适应性。

改革开放以来，随着我国社会主义市场经济的发展，我国公民的权利义务观念发生了比较明显的变化。据“中国社会发展与公民权利保护”课题组的研究，改革开放以来，我国公民的权利意识日益增强，主要表现是自我意识的觉醒，人我界限日益分明，权利诉求的强度加大等。但是，也有一个缺憾，就是财产权利意识强于政治权利意识。调查显示，人们对于“没有机会对制定政策和法律发表意见”这一点，并不很在意，有超过一半的被调查者没有不满情绪，而对于“选人民代表时不知道候选人的底细”这一项，有36.8%的人表示不关心。以上虽是对普通公民的抽样调查，没有区分党员与群众，但是基本上也能反映党员权利意识的现状。

尽管从总体上讲，党的十一届三中全会以来，广大党员的权利意识和民主意识不断提高，参与党内事务的愿望不断增强，但仍有不少党员权利意识和民主意识比较淡薄。中共四川省绵阳市委组织部在2002年曾开展过一次关于党员民主权利的专项调查。通过对涪城区近700个基层党组织的调查发现，一些流动党员、下岗职工党员以及老弱病残党员维权意识淡薄，有的甚至严重脱离组织，而且这种非正常状况在全市9个县（市、区）中都不同程度地存在。

为促进党员积极行使党内民主权利，推动党内民主的发展，应该加强对党员权利意识的培养。首先，通过学习、宣传和教育来培养党员的权利意识。党员权利意识的培养是个自发的过程，也是个自为的过程。学习、宣传和教育对转变观念具有重要作用。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。中国共产党党员理应按照“三个代表”的要求不断进行自我教育，提高素质，更新观念。改革开放后，我国已连续搞了四次五年普法教育，教育的重点始终包括党员和干部，其中也包括党内法规的教育。通过这些年的教育，党员的法律意识、党章意识和权利意识已经有所增强。其次，通过健全党内民主集中制来培养党员的权利意识。在当前，应重点实现党内民主的制度化、法律化，把那些有利于党员有效行使民主权利的制度固定下来，把有悖于党内民主或不利于实现党内民主的习惯做法改掉。随着党内民主制度的逐步健全和切实运转，党员的民主意识、权利意识必会增强。第三，通过对一些错误的传统思想观念进行批判来培养党员的权利意识。这些错误的思想观念包括官本位的观念、权大于法的观念、封建专制主义思想、特权思想和愚忠思想等。邓小平曾经说过，“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少”。在我国，封建专制制度的结束还不到一百年时间，这些封建余毒的影响是不可低估的，它们对于党员权利意识的发育事实上构成了一种遏制。因此，深入地、系统地对这些封建余毒进行批判和清理，必然有利于培养党员的权利意识。

4．大力加强党员权利的保障和救济

在我们党历史上的某些时期，党员权利是比较缺乏保障的。例如在“文革”时期，林彪和“四人帮”反党集团在党内政治生活中采取压制、打击、陷害的手段，动辄抓辫子、扣帽子、打棍子，使不少党员的权利受到了侵犯。鉴于“文革”时期的教训，邓小平在1978年1

2月的中央工作会议上明确提出：“宪法和党章规定的公民权利、党员权利、党委委员的权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯。”1980年党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》，专章讲了党员权利的保障问题，明确规定：各级党组织必须切实保障党员的各项权利。侵犯党员权利的行为，是严重违反党纪的。1982年党的十二大通过的党章，在列举完党员的八项权利之后，明确规定：党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利。可见，经过“文革”之后，我们党对党员权利的保障问题是格外重视的。这之后又经过十多年的摸索和酝酿，到1994年，中共中央制定了我们党历史上第一部关于党员权利保障的条例——《中国共产党党员权利保障条例（试行）》。2004年，中共中央又对这部条例作了正式修订。

《中国共产党党员权利保障条例》除对党员享有的各项权利以及如何保障党员权利的正常行使作出了比较明细的规定外，还对党员权利的保护和救济作出了专门的规定。如：要保护检举人和控告人。对检举人、控告人及检举、控告内容，应当保密。不准将检举控告材料转给被检举、被控告的组织和人员。严禁对批评人、检举人、控告人歧视、刁难、压制，严禁各种形式的打击报复。党员权利受到党组织或党员侵犯时，可以向党的各级委员会、纪律检查委员会提出控告，党的各级委员会、纪律检查委员会要按照《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》所规定的程序和方法进行处理。党员在党内所享有的各项权利受到党外各种组织或个人的侵害时，可以向各级党组织请求帮助和保护，党组织应采取措施，与党外有关组织或个人联系协商，提出建议，要求停止侵害，保障党员权利的正常行使，等等。此外，《条例》还专门规定了对侵犯党员权利行为的惩处以及相关的程序和责任。

党员权利的救济是指当党员行使权利的行为遭到非法限制或党员的权利遭到侵犯时，党员能够通过诉诸组织获得帮助。权利的救济是与权利同样重要的东西，在现代法治社会，权利能否救济，是权利制度发达与否的一个重要标志。中国共产党党章规定了党员的请求权、申诉权和控告权，这些实际上就属于救济性的权利。也就是说，当党员的其他权利（主要是民主权利）受到侵犯时，党员可以通过行使这些权利向党的上级组织直至中央来寻求帮助，从而使那些基本的权利得到维护。如果党员不享有这些救济性权利，那么当党员的民主权利受到侵害时就无法寻求上级组织的帮助，党员权利也就失去了保障。根据《中国共产党党员权利保障条例》的解释，党员的请求权是指党员在政治、工作、学习等方面遇到重要问题，需要党组织帮助解决的，有权向各级党组织直至中央提出请求；党员的申诉权是指党员对于党组织给予本人或其他党员的处分、鉴定、审查结论或其他处理不服，有权逐级向党组织直至中央提出申诉；党员的控告权是指党员的各项合法权益受到党组织或其他党员的侵害时，有权向上级党组织直至中央提出控告。这些权利的规定，无疑对保障党员享有的其他权利起到了重要作用。当然，在实际的党内生活中，有时还会发生领导干部之间互相包庇的现象，这给党员行使请求、申诉、控告等权利带来很大的不便。从目前情况看，完善党员权利的保护和救济制度，关键是要建立健全具体的、具有可操作性的程序和细则，公开党内申诉、控告案件的处理过程和结果，加大上级监督、群众监督和舆论监督的力度，真正建立起党员权利的保护和救济机制。

党员权利的保护和救济，实际上也是个党内法治的问题。权利与法本来就有不解之缘。就法定权利来说，无法便无权利，无法更无权利的保障。然而，对于我们这个缺少权利观念和法治传统的国家来说，认识到这一点并不容易，或者即便认识到了，做起来也相当困难。以前，在发扬党内民主和保障党员权利的问题上，我们比较习惯于发号召、提要求，这当然表明我们党有强烈的发展民主的政治意愿。但是，只有政治意愿是远远不够的，特别是在现代社会高度发达的经济文化条件下，不依靠法治的办法是不能够解决权利的保护等问题的。在我们党内，邓小平比较早地意识到了这个问题。他早在1978年就指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是处理案件，更重要的是维护党规党法，切实把我们的党风搞好。对于违犯党纪的，不管是什么人，都要执行纪律，做到功过分明，赏罚分明，伸张正气，打击邪气。”在这里，邓小平不仅强调了党内要严明党纪，而且提出没有党规党法，国法就很难保障的观点，深刻指出了维护党章等党内法规对于维护宪法和法律权威的重要示范和带动意义，这是很有洞见的。在一定程度上可以说，邓小平在这里实际上是提出了“以党内法治带动国家法治”或者“以依法治党推动依法治国”的思想。这一思路与我们党后来提出的“以党内民主带动人民民主”的思路，具有逻辑上的一致性。

党的十五大以后，随着依法治国方略的提出和我国法制建设进程的加快，理论界有人提出了“依法治党”的观点。但对于“依法治党”中的“法”是指什么法，说法不尽一致，有人认为应该指国家的宪法和法律，也包括党内法规，有人认为不是指整个国家的法律体系和法律制度，而是指党内法规和制度，以及按照党内法规和制度建立起来的党内秩序。另外，也有人认为把党内规章称为“法”不合适，容易混淆不同组织的界限和不同问题的性质，应采用“依规治党”的提法。其实，无论“依法治党”也好，“依规治党”也好，其本意都在于将国家的法治原则移至党内，强调党内也要养成依法办事的习惯。这些主张对于党的建设是有积极意义的，对于党员权利的保障来说，也是有积极意义的。

从党内法治的思路出发，保障党员的权利不受侵犯，首先要树立党章的权威。党章是党的根本大法。党员的权利是由党章所规定和认可的，当然不容侵犯。对于这一点，党的各级组织和领导干部以及党员都应该是清楚的。如果党章具有相当的权威，党员依据党章行使权利的行为一般是不会受到限制或招来麻烦的，这就说明党章对于党员权利的实现是具有潜在的保障功能的。因此，维护党章的权威，对于保障党员的权利具有重要的意义。树立和维护党章的权威，关键的是要严格按照党章办事。这主要是一项自上而下的工作。党的各级领导机关和领导干部应当率先负起责任，带头遵守党章和其他党内法规，以实际行动来证明党章的不可侵犯性。其次，要严肃党的纪律。党员权利是受到党的纪律的保护的，侵犯党员权利的行为是要负纪律责任的，对此，《中国共产党党员权利保障条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例（试行）》都作了明确的规定。严肃党的纪律，关键是要使每一次违反纪律的行为都受到应有的处理。意大利著名刑法学家贝卡里亚说过：“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性。……因为，即便是最小的恶果，一旦成了确定的，就总令人心悸。”对于党的纪律处分来说，也是如此。不管是什么人，只要他侵犯了党员的权利，且按照有关规定应当予以党纪处理，那他就应该不可避免地受到党纪处理。假如我们做到了这一点，那么党的纪律便会产生强大的约束力量，侵犯党员权利的现象必将大大减少。

（本章完）