第三章 党员民主权利与党内民主监督_二、党员民主权利的历史考察

二、党员民主权利的历史考察

1．从历次党章的相关规定看党员权利的历史发展

党章是党的根本大法，是最重要的党内法规，党员权利一般主要由党章予以规定，因此，考察中国共产党自成立以来历次党章的相关规定，就能比较清晰地把握党员权利发展演进的历史脉络。

中国共产党是在俄国十月革命和我国五四运动的影响下，在列宁领导的共产国际帮助下诞生的，是按照列宁的建党学说和建党原则组织成立的。因此，中国共产党从成立时起就承认和奉行民主集中制的组织原则。虽然一大通过的党的第一个纲领并没有明确规定民主集中制，但在一些具体条文中还是体现了民主集中制的原则，如“我们党承认苏维埃管理制度”，“凡是党员不超过十人的地方委员会，应设书记一人；超过十人的应设财务委员、组织委员和宣传委员各一人；超过三十人的，应由委员会的成员中选出一个执行委员会”，“地方执行委员会的财政、活动和政策，必须受中央执行委员会的监督”1等。党的二大通过的中国共产党的第一个党章虽然也未对民主集中制作出明确规定，但二大通过的《中国共产党加入第三国际决议案》却明确宣布“第二次全国大会议决正式加入第三国际，完全承认第三国际所决议的加入条件二十一条，中国共产党为国际共产党之中国支部”。而第三国际的加入条件之第12条即为：加入共产国际的党，应该是按照民主集中制的原则建立起来的。在激烈的国内战争时代，共产党必须按照高度集中的方式组织起来，在党内实行象军事纪律那样的铁的纪律，党的中央机关必须拥有广泛的权力，得到全体党员的普遍信任，成为一个有权威的机构。只有这样，党才能履行自己的义务。这是中国共产党在党的代表大会通过的文件上，首次确认民主集中制这一原则。在党章中明确提出和确认民主集中制原则的，是党的五大后、于1927年6月1日召开的中央政治局会议所通过的《中国共产党第三次修正章程决案》。《决案》专设“党的建设”一章，其中第12条规定：“党部的指导原则为民主集中制。”第13条规定：“按照民主集中制的原则在一定区域内建立这一区域内党的最高机关，管理这一区域内党的部分组织。”1928年7月党的六大通过的党章则明确地提出了民主集中制的根本原则。

由于党在创建时存在着理论准备不足的问题，对民主集中制的理解和认识还比较肤浅，对于党员权利对党内民主的重要意义缺乏一定的认识，因此，六大及其以前通过的党章以及修正章程并未对党员权利作出专门的规定。尽管如此，

向。”（林尚立：《党内民主：中国共产党的理论与实践》，第3页，上海社会科学院出版社2002年版。）1《中国共产党纲领》，1921年，中国革命博物馆编：《中国共产党党章汇编》，第2—3页，人民出版社1979年版。由于党毕竟是承认和奉行民主集中制原则的，因此六大及其以前通过的党章以及修正章程在它们的条文中还是包含了关于党员权利的一些内容，甚至也有个别明确表明党员权利的字句。如二大党章第七条规定：“中央执行委员会由全国代表大会选举五人组织之，并选举候补委员三人，如委员离职时，得以候补委员代理之。”这一规定实际上是以承认党员享有选举权和被选举权为前提的。二大党章第二十四条规定：“本党一切会议均取决多数，少数绝对服从多数。”这一规定则包含了对党员表决权的认可。《中国共产党第一次修正章程》第二条规定：“候补党员只能参加小组会议，只有发言权与选举权，但其义务与正式党员同。”这一条表明，中国共产党候补党员只享有发言权和选举权，而中国共产党正式党员除享有这两项权利外，还享有其他权利，从二大党章的相关规定看，正式党员起码还享有被选举权和表决权。关于候补党员的权利和义务问题，《中国共产党第二次修正章程》又作了一些修正，“候补党员参加支部会议（遇必要时，得由地方执行委员会决定其参加地方大会，但无表决权）只有发言权无表决权，但其义务与正式党员同”。《中国共产党第三次修正章程决案》除对候补党员的权利义务作出规定外，还对候补中央委员、候补政治局委员的权利作出了规定：“候补中央委员得参加中央委员会议及扩大中央委员会议，只有发言权而无表决权；但中央委员缺席时，候补委员临时依次递补，则取得表决权。”“候补政治局委员参加政治局会议时，只有发言权而无表决权，正式政治局委员离职时候补政治局委员依次递补。”党的六大通过的党章对民主集中制的根本原则作出了明确规定，指出“各级党部对选举自己的党员，应作定期的报告”，这实际上是肯定了党员在党内的民主权利，承认了党的领导机关的权力是来自于党员的委托和授权，被委托者应向委托者负责并报告工作。总的说来，六大以前，党员享有的权利还是比较少的，只有选举权、被选举权、发言权、表决权、批评权等几项，而且这些权利也主要是从党章及其修正章程的有关条文中推定出来的。

在党的历史上，七大党章第一次以专门条款的形式规定了党员权利。七大党章第一章第三条规定，凡党员均有下列权利：（1）在党的会议或党的刊物上，参加关于党的政策的实施问题之自由的切实的讨论。（2）党内的选举权和被选举权。（3）向党的任何机关直至中央提出建议和声明。（4）在党的会议上批评党的任何工作人员。事实上，七大党章规定的党员权利不止这些，它还对党员的辩护权和申诉权作出了明确规定。七大党章第十章第六十六条规定：“对党的组织及党员个人给予处分，须将处分的理由通知被处分者。凡被处分后不服者，均可进行辩护，并可要求复议及向上级机关申诉。各级党委对于任何党员的申诉书，须迅速转递，不得扣压。”第六十七条规定：“开除党籍，是党内的最高处分。各级党的组织，在决定和批准关于党员党籍问题时，应保持高度的慎重，仔细听取本人的申诉和分析其犯错误时的情况。”辩护权和申诉权属救济性权利，在党章中规定这两项权利，表明我们党对于党员权利的保障问题已经开始重视。七大党章在规定党员权利方面是一次巨大的进步，这表明中国共产党的建党思想和建党理论已逐步成熟，对民主集中制特别是对党内民主的理解较以前深刻了许多。在党章中明确规定党员的权利，对于发扬党内民主、调动党员的积极性具有重大意义。刘少奇在七大所作的《关于修改党章的报告》中指出：“在党章上规定党员的这些权利，会提高党员群众的积极性与责任心，保障党员群众对于一切损害党的利益的现象进行斗争。并且给党以武器有效地来反对高傲自大的官僚主义、命令主义，来改善党的领导者与被领导者之间的关系，并因此而来改善党的各种工作。”

八大党章是中国共产党执政后的第一部党章。八大党章着重提出了执政党的建设问题，强调要坚持民主集中制和集体领导制度，反对个

人崇拜，发展党内民主和人民民主，加强党同人民群众的联系。在党员权利方面，八大党章对七大党章所列举的党员权利进行了进一步的归纳，并在此基础上增加了一些新的内容。八大党章明确赋予党员以保留意见权、申诉和控告权以及当党组织对党员作出处分或鉴定时的知情权，对保障党员其他民主权利具有重要意义。尤其值得注意的是，八大党章在第三条列举完党员的7项权利后，还明确规定：“党员和党组织的负责人如果不尊重党员的这些权利，应当给予批评和教育；如果侵害党员的这些权利，就是违反党的纪律，应当给予纪律处分。”这是我们党在党章中首次规定党员权利的保障条款，表明党员权利问题已受到全党的高度重视。

九大党章和十大党章，是两部在非常时期通过的党章。透过这两部党章，可以看到我们党在建设过程中经受的严重曲折。九大党章和十大党章取消了八大党章关于党员权利的专门规定以及权利保障条款，只是在第五条关于民主集中制问题上提到党员有批评和建议权、保留意见权和越级报告权。九大党章还修改了以往党章关于党的各级领导机关都由选举产生的规定，规定“党的各级领导机关由民主协商、选举产生”。十大党章基本上沿用了这一提法。规定党的各级领导机关可以由民主协商产生，在实际操作中容易造成以民主协商取代选举，不利于党员民主权利的实现，实际上是削弱了党员的民主权利。当然，九大党章和十大党章在有关党员权利的规定上也有一些可取的内容，如两部党章都规定，“党的各级领导机关要定期向代表大会或党员大会报告工作，经常听取党内外群众的意见，接受监督”，“党员对于党组织的决议、指示，如果有不同的意见，允许保留，并有权越级直至向中央和中央主席报告”，“要造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面”。十大党章还规定：“决不允许压制批评、打击报复。”但是总的说来，九大党章和十大党章在党员权利的规定上是比较模糊的，不利于党员在实际的党内生活中充分行使民主权利。特别是这两部党章取消了七大、八大党章规定党员权利的专门条款，这不能不说是一个退步。邓小平在1980年曾经指出：“九大、十大搞的党章，实际上不大像党章，党员有什么权利和义务，究竟怎么样才算个共产党员，不合条件怎么办，都没有规定好，需要修改。”

党的十一大是在粉碎“四人帮”以后召开的，但由于当时历史条件的限制，十一大未能从理论和指导思想上完成拨乱反正的任务。而“在指导思想尚未拨乱反正的情况下，十一大党章不可能解决新的历史条件下党的建设的许多新问题”。在党员权利问题上，十一大党章没有恢复七大、八大党章以专门条款规定党员权利的方式，而是基本沿用了九大、十大党章的做法，但在具体规定上有一些发展，如增加了“决不允许任何人压制批评和打击报复。压制批评和打击报复的人，应当受到查究和处分”，“党员对于党组织的决议、指示，如有不同的意见，允许保留，并有权在党的会议上提出讨论”等规定，这反映出我们党已开始吸取“文革”期间党内民主生活遭受严重破坏的教训，对党员权利保障问题比较重视了。

党的十二大通过的党章，是我们党历史上的一部好党章。党章坚持了马克思主义建党原则，总结了建国以来党的建设的正反两方面的经验，清除了十一大党章“左”的错误，继承和发扬了七大、八大党章的优点。党章全面总结了以往历次党章关于党员权利的规定，在充分吸纳、提炼和汇总的基础上，以专门条款的形式规定了党员的八项权利。党章还规定：党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利。十二大党章对党员权利的规定，无论在权利种类上还是在文字表述水平上都超过了以往历次党章，表明我们党关于党内民主的理论有了新发展，标志着中国共产党党员权利体系初步形成，为以保障这些权利为基础建立健全党内民主制度提供了良好基础。

从党的十三大起，我们党对党章的修改主要采用通过修正案的形式，其目的是为了维护党章作为党内宪法的连续性、稳定性和权威性。党的十三大通过的《中国共产党章程部分条文修正案》、十四大通过的《中国共产党章程（修正案）》、十五大通过的《中国共产党章程修正案》和十六大通过的《中国共产党章程（修正案）》，只是根据党内和国内形势的变化，根据社会主义建设理论和实践的发展以及党的建设理论和实践的发展，对总纲部分及部分相关条款作了一些修改，对于党员权利则基本上沿用了十二大党章关于党员权利的规定。

从中国共产党自成立以来历次党章关于党员权利规定的情况中不难发现，党章关于党员权利的规定大致经历了一个由少到多、由不明确到明确、由不系统到比较系统的发展过程，其间还经历了一些挫折。七大、八大党章关于党员权利的规定已经比较系统，九大、十大党章的规定又退回到建党初期的水平，十二大党章总结了以往正反两方面的经验，对党员权利作出了比较完备的规定。

党章规定了党员权利只是意味着党员依据党章规定或说在名义上享有了这些权利，而并不一定意味着党员在实际的政治生活中真的享受到了这些权利和能够有效地行使这些权利。若了解党员实际享有权利的情况，还需对党员行使权利的状况做一番历史的考察。

2．党员行使民主权利状况的历史考察

党员民主权利的行使状况实际上反映了党内民主的状况。党员的民主权利行使得充分与否、受到的保障如何，既是党内民主的核心内容，也是评价党内民主程度高低的主要标准。纵观中国共产党80多年的历史，党内民主状况的趋势是越来越好。以党员权利行使状况的好坏为标准，可以将党的历史大致分为四个时期。

（1）初步发展期（1921—1935年）

这一时期党员享有的权利较少，只有选举权、发言权、表决权等几项。我们党虽然以民主集中制作为自己的组织原则，但对民主集中制的理解还不够准确，在实际的政治生活中过分强调了集中，忽视了党内必要的民主。陈独秀曾在党内实行家长式统治，听不进其他同志的意见，给革命造成了重大损失。

1927年五大以后，《中国共产党第三次修正章程》正式提出了“党部的指导原则为民主集中制”，并对民主集中制的具体内容作了规定，强调了党的执行机关必须通过选举产生，地方党组织对于地方部分问题有自行解决的权力等。党的五大通过的《组织问题决案》提出“中央应该强毅地实行集体领导”。但由于当时陈独秀仍是党内主要领导，仍然搞家长制，地方组织的权利、党委委员的权利和普通党员的权利并没有能够真正落实。1928年，党的六大通过的《政治决案》又重申了党内要实行集体领导：“秘密条件之下尽可能的保证党内的民主主义；实行集体的讨论和集体

的决定主要问题。”但后来王明又搞“左”倾路线，压制民主，严重侵犯了党员的民主权利和人身权利。

这一时期，党内的民主情形也并非“一边倒”，实际上，党内始终存在着以毛泽东为代表的正确的思想路线与“左”、右倾机会主义路线的斗争。虽然机会主义的思想路线特别是“左”倾机会主义思想路线总的看一直占据着上风，但党内的正确思想并没有熄灭。比如，在井冈山时期，毛泽东就提倡党员行使批评的权利，并指出“党内批评是坚强党的组织，增强党的战斗力的武器”。可见，毛泽东在那个时候就已对党内民主监督的重要作用有了非常深刻的认识。

（2）健康发展期（1935—1957年）

1935年遵义会议后，我们党开始在党内推行集体领导原则。1937年5月的苏区代表会议和1938年的六届六中全会，普遍强调了集体领导并专门制定了有关集体领导的党内法规，党内的政治生活逐步走上了正常化的轨道，党内的民主气氛变得越来越浓厚。

从党的六大到七大前夕的七年中，党内外的情况和革命斗争的形势发生了极大的变化。我们党经过长期的革命斗争的锻炼，在政治上、思想上、组织上和作风建设上都已经比较成熟。尤其在理论建设方面，我们党已初步形成了将马克思列宁主义的普遍真理与中国革命的具体实践相结合的毛泽东思想。在党的建设理论方面，以毛泽东为核心的中央领导集体，包括张闻天、王稼祥、刘少奇、任弼时、陈云等，把马克思主义党的学说创造性地运用于中国共产党的建设实践，不仅具体地指导着实际工作，而且纷纷著书立说总结经验，使党的建设理论的学习、研究与宣传出现了空前活跃的局面。民主集中制作为党的建设理论的主要内容也得到了比较深入的研究和总结，党对党内民主和党员权利问题的认识比以前深入了许多。正是因为有了这样的理论基础，才出现了党的七大党章首次以专门条款的形式对党员权利作出明确规定，从而实现了党章在党员权利问题上的突破。

七大党章是在充分发扬民主的条件下制定的。七大党章的制定过程也是党员和党员代表的民主权利得到充分行使的一个例证。七大党章草案在七大会前经过了充分的准备、酝酿，广泛征求了各地干部的意见。在会上，全体代表对党章问题，从5月21日至23日，共计三天，进行了专题讨论。之后，党章起草委员会又在此基础上进行了讨论修改。在会议期间，刘少奇还代表中央就修改党章问题，先后作了两次报告和一次讨论总结。这种民主程序是过去几次党代表大会所没有过的。

新中国成立后，人民当家做了主人，无论是党内民主还是人民民主都具备了较好的实现条件。建国初期，为防止腐化、纯洁队伍，我们党连续发动了整风运动、整党运动和“三反”运动。“三反”运动是典型的群众运动，采用自上而下和自下而上相结合的方法，充分发动普通党员和群众，要求党员干部既要做到深刻的自我检讨，也要虚心接受群众的批评，谁也不能例外。应该说，普通党员和群众的民主监督权利在这一时期得到了比较充分的行使。但是，把搞运动作为党内监督的一种实现形式却值得认真探讨，因为运动稍有失控就会造成一部分人权利的泛滥和另一部分人权利的遭践踏甚至被剥夺。

总起来说，从遵义会议到社会主义改造时期，是我党历史上党内民主生活比较正常的一段时期。邓小平对此有过高度评价。他说，在这段时期，“党中央和毛泽东同志一直比较注意实行集体领导，实行民主集中制，党内民主生活比较正常”。党内民主生活比较正常，为党员充分行使民主权利疏通了渠道，这不仅有利于调动和发挥每个党员的积极性主动性创造性，有利于做到正确决策，而且也有利于强化党内监督，防止个人专断和腐败现象发生。

（3）曲折发展期（1957-1976年）

1957年后，党内的民主生活出现了一些波动。1957年反右斗争中，我们党错误地打击了一批勇于提出批评意见的人，造成了反右扩大化，这给正常的党内批评带来消极影响，党员的批评权等民主监督权利的行使在一定程度上受到了限制。1959年庐山会议后，在全国范围开展了反右倾斗争，造成“反右以后不发言”的不正常局面。邓小平曾经指出：“从一九五八年批评反冒进、一九五九年‘反右倾’以来，党和国家的民主生活逐渐不正常，一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象，不断滋长。”“党内讨论重大问题，不少时候发扬民主、充分酝酿不够，由个人或少数人匆忙作出决定，很少按照少数服从多数的原则实行投票表决。”

1962年七千人大会上，毛泽东特别强调了民主集中制问题。大会采取了民主的开会方法（先把报告草稿发下去，请到会的人提意见，加以修改，然后再作报告，报告的时候不是照着本子念，而是讲一些补充意见，作一些解释），会议开得很活泼、很成功，到会代表的民主权利得到了比较充分的行使。七千人大会后，党内民主批评有所恢复。

“文革”开始后，党内的民主生活日趋不正常，党员民主权利的行使出现了比较混乱的局面。一部分党员的权利行使失去了限制，一部分党员失去了作为党员的权利，甚至自己的人身权利也受到了威胁和侵犯。

（4）恢复发展期（1976年至今）

党的十一届三中全会实现了我党历史上又一次伟大的历史性转折。而这次转折的实现正是以发扬民主特别是党内民主为条件的。1978年5月开始的关于真理标准问题的大讨论，标志着我党党内民主进入了恢复和发展的历史时期。之后召开的中央工作会议和党的十一届三中全会，使党内民主得到了进一步的恢复和发展。会议期间，大家敞开思想，畅所欲言，讲心里话，讲实在话，积极地开展批评与自我批评，真正实现了毛泽东所提倡的“又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志，又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面”。邓小平在1978年底召开的中共中央工作会议闭幕会上的讲话中讲到：“我们党多年以来没有开过这样的会了，这一次恢复和发扬了党的民主传统，开得生动活泼。”

十一届三中全会以后，党内民主出现了比较好的发展势头。十一届五中全会，又制定通过了《关于党内政治生活的若干准则》，规定了“坚持集体领导，反对个人专断”、“发扬党内民主，正确对待不同意见”、“保障党员的权利不受侵犯”等原则和措施。之后，我们党又逐步恢复和健全党的各级代表大会制度、党内选举制度、党的组织生活制度、集体领导和个人分工负责相结合的制度、党内监督制度，促进了党内生活的民主化，为党员行使民主权利创造了比较好的条件。由于思想有所解放，权利意识有所觉醒，权利救济和保障制度初步建立，党员行使民主权利的状况比以前有较大的进步。

（本章完）