三、历史的启迪：党内民主监督必须制度化、法制化

三、历史的启迪：党内民主监督必须制度化、法制化

总结历史，回顾过去，我们得到这样的启示：发展党内民主，健全党内监督，既靠教育，更靠制度。在建立“教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”中，制度是核心。以制度监督权力的行使，从宏观方面说，是将党的主张和全体党员的意志，通过民主程序上升为党的法规，建立限制权力行使的监督机构、监督制度和机制；从微观上说，通过与权力相对应的责任在制度上的确认，抵制权力在行使过程中的每一个环节上可能发生的滥用，使权力被控制在合理的界限之内。用稳定健全的制度来推进党内监督的民主建设，使之不因领导人的更迭而存废，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。制度化的党内监督，就不会受到党的领导人的直接干预或破坏，还能在组织内外赢得广泛而有效的民主资源和支持力量。党内监督的制度化带有根本性、全局性、稳定性和长期性。

邓小平在《党和国家领导制度的改革》的讲话中深刻地阐述了制度建设在党和国家建设中的地位和作用。他说，“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。”“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”他在总结“**”的教训时一针见血地指出：“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”他在回答意大利记者奥琳埃娜·法拉奇关于如何避免“**”这类历史悲剧重演时强调：“这要从制度方面解决问题。……我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题。”

党的十四届四中全会通过的《加强党的建设几个重大问题的决定》，对制度建设的重要性和地位作用作了充分的强调，提出“以完备的制度保障党内民主”的目标和任务。党的十六大报告中明确提出要加强对权力的制约和监督，要求“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”我们党比以往任何时候都更重视制度建设，我们的党内监督比以往任何时候都更需要进行制度化建设。

健全党内监督，当然首先要建立健全党内生活中的各项监督制度。实践反复证明，制度的可行性、规范性和约束力，决定着监督工作的质量和效果。没有以制度为载体的民主是靠不住的民主，没有以制度为载体的监督是软弱的监督。健全党内监督制度是一个动态的过程。它不仅指规则制度的从无到有，从少到多，更是指制度规则的推陈出新，补充完善。因为历史总是在不断向前推进的，在一个时期内被认为是比较完善的规章制度，随着时间的推移和环境的变化，也会日益暴露出它的不足，或者会跟不上形势的发展而显出其滞后性，或者与环境格格不入，需要不断的修改补充。因此建立健全党内监督制度至少包括三个方面：一是改革那些存在严重弊端、基本上不适合新时期需要的原有制度或体制，如实际存在的家长制和领导干部职务终身制；二是进一步完善那些基本适合而在某些方面还有不健全、不完善之处的原有制度或体制，如党的代表大会制度、党的委员会制度、集体领导制度和选举制度等；三是新建一些原来没有而改革开放新时期又迫切需要的制度或体制，如党内领导职务的任期制度和弹劾罢免制度等。制度的建立健全是加强党内监督，使党内监督制度化法制化的前提条件。

健全党内监督，还要加强党内监督制度的实施和落实。这是党内监督制度化、法制化的题中应有之义，也是更为重要、更为关键的环节。“有令不行，有禁不止”，再好的制度也只是一纸空文，没有任何实际意义。而且相对于没有规章制度来说，有了规章制度而不执行或者不严格执行，对党的建设的伤害更大。因为它损害了人们对制度的期望，挫伤了人们对党的建设的信心，对这种伤害的修补和还原需要更大的努力和更长的时间。对已有制度的执行不力、不严格，是我们党内监督制度建设的薄弱环节。历史上我们党曾经制定过一些好的制度，但并未严格执行。党的八大制定的关于执行民主集中制的一些好的规定，通过不久即弃之一边，随后就接连发生了失误。十年文革中搞“假、大、空”更是失信于民。1980年《关于党内政治生活的若干准则》颁布实行，对加强党内民主生活，健全党内民主监督作了比较全面而详细的规定，具有十分重要的意义，但是它在实践中的贯彻落实情况也是不尽如人意。以胡锦涛为总书记的新一代中央领导集体十分重视政策条例的贯彻落实工作，要求大力弘扬求真务实精神，大兴求真务实之风，使各项工作“付诸实践、见诸行动、取得成效”。《党内监督条例》以制度建党、制度监督为其最主要特征，如果能在实践中得到不折不扣的执行，那对党内监督建设、党内民主建设具有十分深远而重要的意义。严格执行党内监督的各项制度措施，使已有的规章制度长期的、不懈怠的、真正的落实到现实生活中，是健全党内监督不可忽视的关键环节。

因此，健全党内监督的最主要任务，就是要根据形势的发展和历史条件的变化创造性地改革和完善党内监督的各项规章制度，并严格执行这些各项规章制度，落实到实践中，使它们真正起到应有的作用。

1．改革和完善党的代表大会制度

党的代表大会制度，是全体党员通过自己所选举的代表充分行使民主权利，决定党内重大事务的制度，是党内民主的一项根本制度，也是实现党内监督的最基本形式和重要设置。它与选举监督制度、保障党员权利的制度等有着密切的联系。因为党员的选举权和其他各项权利大部分都是在代表大会中得以体现和行使。代表大会制度的健全与否，对于党内生活的民主化和党内监督的制度化有着举足轻重的影响。

加强党的代表大会制度，首先，要强调党的代表大会作为权力机关和监督机关的地位和作用。各级党的代表大会，既是同级党组织的领导机关，又是监督机关。它的地位和作用，是其他任何党内会议所不能替代的。代表大会的代表是由全体党员直接或间接选举产生，是集中了全体党员的意志，代表全体党员来行使党员对党的事务的领导和管理权利，他们享有决策权、选举权、监督权等。根据党章规定，“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的委员会。党的地方各级领导机关是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。”党的各级代表大会的职权，首先就是“听取和审查同级委员会的报告”。“听取和审查”的一个很重要的含义，就是监督、检查同级委员会的工作情况。因此，党的各级代表大会都应义不容辞地担负起党章所赋予的监督职责，发挥党内监督机关的作用，使代表大会真正成为如邓小平所要求的“成为充分反映群众意见、开展批评争论的讲坛。”因此，代表大会对同级党委工作报告的审议，必须是严肃认真的而不是敷衍了事的。应该实事求是地肯定工作成绩，公正坦率地批评揭露工作中存在的问题，切实改变那种审议不深入、不严格，讲成绩多、讲缺点错误少，唱赞歌多、敲警钟少的局面。党的各级代表大会的代表要切实履行党章和其他有关规定赋予自己的权力，不搞形式主义，不做橡皮图章，真正行使对权力的监督制约作用。

其次，党的代表大会，必须按照党章的规定定期召开。马克思、恩格斯和列宁都非常重视代表大会的定期召开。在共产主义者同盟和第一国际的章程中，规定每年召开一次代表大会。列宁领导的俄国社会民主工党，执政前虽然作过年会制的规定，但客观情势使其无法做到。但是十月革命后，从1918-1923年召开了七大到十二大共六次代表大会，就是处于内战和外国武装干涉时期也从未延误过。我们党自建党时起就十分重视党的代表大会制度建设。从1922年的二大到1928年的六大，历次制定和修改的党章都规定，党的全国代表大会每年举行一次，实践中大体上也做到了这一点（从一大到三大都是年会制，三大到四大相隔一年半，四大到五大相隔两年三个月，五大到六大相隔一年两个月）。但是在此后的战争年代，这一点坚持得并不好。建国后的一段时期里，我们党也没有恢复并坚持党的代表大会定期召开的制度。比如六大到七大，相隔十七年；七大到八大，相隔十一年；八大到九大，相隔十三年。这种情况的发生，虽然不能完全排除革命战争等特殊客观原因，但主观上不重视也是一个重要因素。尽管期间也召开了不少党的工作会议和扩大的中央全会，起到一定的发扬民主作用，但这种会议不能替代党的代表大会，不能完全弥补全国代表大会不召开的缺陷。党的八大曾对按期召开代表大会作了强调，但是现实中没有得到很好的执行。实践证明，代表大会不能定期召开，会损坏党内民主生活的正常化，削弱党内监督的作用。代表大会的定期召开，不仅会巩固代表大会在党内最高领导地位，也是党内民主生活正常化的重要保证。

再次，在探讨改革和完善党的代表大会制度时，还有必要关注党的代表大会常任制问题。从总体上说，党的代表大会常任制对于改革和完善党的代表大会制度，加大民主监督制度建设力度具有重要意义。党的代表大会常任制早在1956年党的八大就已经提出。邓小平在八大上作的报告中指出，“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。”因此，邓小平强调：“我们相信，这种改革，必然可以使党内民主得到重大的发展。”1958年召开了八大第二次会议。此后，由于“左”的指导思想的影响和其他复杂原因，这项制度的改革被中断和搁置起来。九大是在事隔11年之后才召开。而且，受错误思想干扰，九大通过的党章不仅取消了党的代表大会常任制，还把它改为每五年举行一次。十一届三中全会后，我们党恢复了正确的思想路线和政治路线，在健全和完善党的代表大会制度上做了大量工作，党的代表大会常任制这一课题被几次重新提出，呼声甚高，但由于时机不成熟等多种原因尚无法实现。目前，关于党代会常任制问题的讨论和研究在不断展开，一些重要的问题，包括党代表在大会闭会期间的责任、党代表本身如何受选举他的党员的监督、中央委员在全会闭会期间的任务等等，都在进一步的探讨之中。一些地方已经开展了试点工作。

代表大会常任制是党和人民保持紧密联系的最好渠道之一，是把党内监督的关口提前，加强事前监督的良好形式，而且它还可以减少选举工作的负担。代表大会在任期届满之前，可以随时召开。代表大会每年开一次，会议也可

以开得更简便一些。

2．加强集体领导制度

集体领导是党的建设和党内民主的重要问题，也是党内监督的重要保证。它是指“凡属方针政策性的大事，凡属全局性的问题，凡属重要干部的推荐、任免和奖惩，都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论作出决定。”（《党内监督条例》第12条）党的领导的主体是集体，不是个人，所有重大问题，都应该由集体民主讨论后作出决定，禁止个人独断专行。这里所说的集体，主要是指党的委员会和它的常委会。集体领导制度是防止个人专断和个人崇拜、防止家长制的前提和有力武器。

在我们党内，长时期以来，由党的集体而不是由个人决定重大的问题，已经形成了一个传统。早在1928年党便提出党的领导机关实行集体领导与分工负责相结合的原则。在党的历史上，从遵义会议到社会主义改造时期，毛泽东、党中央和地方各级领导机关一直比较注意实行集体领导，并在实践中设计出了能够实行集体领导的组织机制——党委制。1948年9月毛泽东在为中共中央起草的《关于健全党委制》的文件里指出：“党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度。”“重要问题的解决，不是由党委会议做决定，而是由个人做决定，党委委员等于虚设。委员间意见分歧的事亦无解决，并且听任这些分歧长期地不加解决。党委委员间所保持的只是形式上的一致，而不是实质上的一致。此种情形必须加以改变。今后从中央局至地委，从前委至旅委以及军区（军分区或领导小组）、政府党组、民众团体党组、通讯社和报社党组，都必须建立健全的党委会议制度，一切重要问题（当然不是无关重要的小问题或者已经会议讨论解决只待执行的问题）均须交委员会讨论，由到会委员充分发表意见，做出明确决定，然后分别执行。”邓小平在党的八大上对这个决定的意义作了这样的评价：“中央在一九四八年九月关于健全党委制的决定，对于加强党的集体领导，尤其起了重大的作用。……这个决定在全党实行了，并且直到现在仍然保持着它的效力。……这个决定的重要意义，在于它总结了党内认真实行集体领导的成功的经验，促使那些把集体领导变为有名无实的组织纠正自己的错误，并且扩大了实行集体领导的范围。”然而，1958年批评反冒进、1959年反右倾以后，党的集体领导制度逐步出现了权力过分集中等现象和弊端，以致酿成了史无前例的“**”。党的十一届三中全会以后，根据“**”的教训和党的现状，邓小平把党的领导制度改革列入重要议事日程，提出制度问题“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，提出“除了改善党的组织状况以外，还要改善党的领导工作状况，改善党的领导制度。”以邓小平为核心的党中央在否定个人崇拜的同时，努力探索从制度上保证和完善党的集体领导的途径。为此，党的十二大通过的党章对党的组织制度作了新规定，中央以总书记制代替主席制，明显地改变了中央主席过分集权的现象，限制了总书记的个人权力，加强了对党的最高领导人监督。党的十三大作出了在党的建设上不搞政治运动，而靠改革和制度建设的正确决定，同时确定，健全党的集体领导制度和民主集中制要从中央做起。《党内监督条例》专设一章“监督制度”，其中第一项制度就是“集体领导与分工负责”。

坚持集体领导，首先要坚持党委委员对党的重大事项有平等讨论和发表意见的权利，以保证决策的民主化、科学化。党委委员在讨论问题、做出决定之前应当要了解讨论的内容，在讨论中有发表意见的权利，而不是到委员会去表个态，举一下手，完成一个程序，而应该真正起到讨论的作用。而且对于党委会内少数人的不同意见，领导班子应当认真地加以考虑。《党内监督条例》对此作了明文规定：“党的各级领导理论联系实际讨论决定事项，应当充分发表意见，对于少数人的不同意见，应当认真考虑。”邓小平在党的八大上提出了实现集体领导的基本原则：“一切提到会议上的问题，都必须经过讨论，并且进行个人商谈，以便求得大多数的真正同意，而不应该仓促地进行表决，或者生硬地作出结论。同样，在党组织进行选举的时候，候选人的名单也应该在选举人中间进行必要的酝酿和讨论。只有这样，党内的民主生活才能获得真实的保证。”2002年7月公布实施的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，“党委（党组）讨论决定干部任免事项，必须有三分之二以上的成员到会，并保证与会成员有足够的时间听取情况介绍、充分发表意见。”与会成员“在充分讨论的基础上，采取口头表决、举手表决或者无记名投票等方式进行表决。对意见分歧较大或者有重大问题不清楚的，应当暂缓表决。”

坚持集体领导，要严格遵守议事规则和决策程序。程序虽然不能使决策一定科学化，但它是保证决策民主化的前提，有时甚至具有决定意义。过去，我们也多次强调要实行集体领导，防止“一言堂”，但就是屡禁不止。集体领导保证不了，“一言堂”也屡屡再犯，除了各种主客观原因之外，没有程序上的保证，无疑也是重要原因。《党内监督条例》对程序问题十分重视，作了较为详细的规定。首先，对于重大事件，包括涉及方针政策性的大事、全局性的大事、重要干部的推荐、任免、奖惩等，都需要遵循一定的操作规则：“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”，也就是在民主的基础上征求有关人员的意见，在一定范围内酝酿一种或几种方案，然后再上会正式讨论，民主表决，作出决定。其次，党的各级领导班子应当制定、完善并严格执行议事规则。第三，按照议事规则应当由集体讨论决定的事项，必须列入会议议程。这实际上是让大家对发表意见有所准备，也避免那种“突然袭击”式地讨论重大问题的现象发生。第四，对于少数人的不同意见，要认真考虑，并应当如实记录主要理由；讨论干部任免事项，则有更严格的程序要求：应当如实记录推荐、考察、酝酿、讨论决定的情况。第五，要进行表决。表决可以采用口头、举手、无记名或记名投票等方式。表决结果和表决方式应当记录在案。

坚持集体领导，还要坚持少数服从多数的原则，防止权力过分集中。权力过分集中，以致于发生个人崇拜的现象在我们党的历史上有过沉痛的教训，这也是我党建设历经曲折的重要原因之一。它使我们付出了沉重的代价。权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导往往因此而变成了个人领导。表现在现实中，在横向关系上，行政、经济、文化和群众团体的权力过分集中于党委领导机关；在纵向关系上，基层和下级的权力过分集中于上级和中央领导机关；在个人与组织的关系上，领导机关的权力过分集中于主要领导者即“一把手”手里，从而形成“领导者个人高度集权”的权力结构。权力过分集中于个人或少数人手里，“必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等”。比如，有些领导凌驾于组织之上，把自己主管的单位变成可以任意支配的领地，称王称霸，致使集体领导徒有虚名，不讲民主，只讲集中，不是少数服从多数，而是多数服从少数，名曰“党委制”，实则“书记制”；有些领导搞家长制，不尊重党员的民主权利，甚至不尊重下级的人格，大搞顺我者昌，逆我者亡，“他们的权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系”;有些领导搞形式主义，口头上高喊要发扬民主，实际上不听群众意见，有时也讲“先民主、后集中”，但“先民主”不过是摆摆样子，走走过场，“后集中”则变成对民主的否定，不管对与不对，一锤定音；有些领导听不得半点批评意见，根本不愿接受党员群众的监督，听到颂扬的话，眉飞色舞，笑容可掬，听到逆耳之言，如坐针毡，勃然大怒，谁对他提了意见，就耿耿于怀、伺机报复；更有些领导大权在握，专横跋扈，违法乱纪，贪污受贿，最终滑入腐败的泥坑。腐败分子的堕落固然有其个人品质问题，但更为重要的是，过分集中的权力结构为腐败和滥用权力提供了很大的“自由空间”，诱发有权者以权谋私的冲动。特别严重的是，由于权力过分集中，使得纠正腐败的难度更大，付出的代价更高。例如，许多腐败活动，在其初期，即已被群众发现或举报，但往往得不到及时的惩处和纠正，直到违法行为不可收拾，对国家和人民造成了巨大损失，才受到追究和制止。所有这些，其实都已严重破坏了党的集体领导制度，影响了党在群众中的威信，削弱了党的战斗力。

少数服从多数是我们党的基本纪律，也是实行集体领导的保证。邓小平反复强调：“重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票。”在对决定进行表决时，党委委员一人一票，按多数人的意见定夺决定的去留。这里尤其应当注意，党委第一书记或党委书记在党委会中的地位和作用。在集体领导中，党委会中的所有成员都是平等的，他们各自担任的职务只是相互协调的分工关系，没有领导与被领导之分。第一书记或书记只是召集人，他只有一票表决权。因此，在党委活动中，要注意第一书记或书记的意见不能凌驾于其他人之上，更不能由一个人说了算或者一个人的意见推翻集体的决定。只有坚持集体领导，抓好对领导干部特别是高级领导干中的“一把手”的监督，我们的党内监督才是真正抓住了关键。当然，我们反对个人集权，并不是否认书记应当具有较高的权威和威信，应当比其他的委员负有更大的责任。邓小平指出：“集体领导也要有个头，各级党委的第一书记，对日常工作要负起第一位的责任。”书记的责任，就是主持、组织、协调党委的工作，对处理党委的日常事务负总责。

坚持集体领导，还要执行责任追究制。对于应当经集体讨论决定的事项而未经集体讨论，也未征求其他成员意见，由个人或少数人决定的，除遇紧急情况外，应当区别情况追究主要责任人的责任。党的各级领导班子成员不遵守、执行集体的决定，或未能按照集体的决定和分工履行自己的职责，给工作造成损失的，应当追究责任。这是对集体领导和分工负责制度的纪律保证。

3．建立健全选举罢免制度

选举制度是党员行使民主权利，把党内的领导权、决策权、管理权授予各级领导机关和领导人的基本途径，是广大党员监督党的领导机关和领导干部的基本形式。健全党内选举制度，是加强党内监督制度中最重要的部分之一。党内只有真正实行民主选举，才有可能建立起在党员和群众中有威信的强有力的领导班子。如前所述，马克思恩格斯和列宁都非常重视选举的监督作用，列宁曾说：“在自由的政治条件下，选举原则可能而且必须居于完全的支配地位”，“俄国社会民主工党第三次代表大会认为自己的任务是：通过一系列组织上的改革为以后的代表大会准备条件，以便在

党内生活中尽可能真正实行选举原则。”我党的第八次全国代表大会对健全选举原则作了详细阐述。《关于党内政治生活的若干准则》第八部分“选举要充分体现选举人的意志”对选举则专门作了规定：“选举要充分发扬民主，真正体现选举人的意志，候选人名单要由党员或代表通过充分酝酿讨论提出。”“不得规定必须选举或不选举某个人。个别有特殊情况的人，需要由组织上推荐选入的，也必须确实取得多数选举人的同意。要坚决反对防止侵犯党员选举权利，使选举流于形式，妨碍选举人体现自己意志的现象。”通过选举，使选举结果能充分体现选举人的意愿和意志，改变领导人主导的形式性的选举的倾向，避免和防止以任命或变相任命代替选举的现象，是当前改革完善选举制度的根本内容。

健全选举制，还要逐步建立与之相配套的弹劾罢免制度。选举制和弹劾罢免制是不可分割的一个整体，既然允许党员群众有权把某人选上去，就要允许党员群众有权把某人撤下来。因为党员、群众之所以要选举某个人，是他们认为该同志能代表他们的利益和意志，符合当选的条件。但是，人是发展变化的，当选了，不等于就进入了“保险箱”。当选者在当选后可能变得更好，也可能变坏，或是在上任后才发现他不胜任领导工作。选举人对他们应当进行监督，这种监督最有力的保障就是选举人的弹劾和罢免的权利。只有拥有这样的权利，才能充分体现出党和国家的领导干部的权力是广大党员群众授予的，当选者应该对人民群众负责，为他们谋福利。弹劾罢免制就是使那些虽然当选，但对党和国家，对人民不负责任，甚至造成严重损失的人，对那些无力胜任本职工作的人，由选举人经过一定的程序把他们从领导岗位上撤下来。列宁指出：“任何由选举产生的机关或代表会议，只有承认和实行选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正民主的和确实代表人民意志的机关。这是真正民主制的基本原则。”从一定意义上说，弹劾罢免是比选举更有效的一种监督方式。选举一般几年或一年才进行一次，而弹劾罢免可以不受这种限制。选举时，一般是看候选人过去的表现或文字材料，而弹劾罢免是根据他任职后的实际表现。罢免可以使当选者时时想到他们的权力是人民授予的，应该全心全意为人民服务，正确行使人民授予的权力。从而使那些当选前一个样，当选后另一个样的人物不能长久留在领导岗位上。因此，选举制只有同弹劾罢免制结合起来，才是最强有力的监督。

《党内监督条例》第三章专门设立了“罢免或撤换要求及处理”一节，规定党的地方各级委员会委员，有权向上级党组织提出罢免或撤换所在委员会和同级纪委中不称职的委员、常委；党的地方各级纪律检查委员会委员，有权向上级党组织提出要求罢免或撤换所在委员会不称职的委员、常委。它确定了各级党委和纪委的委员享有罢免或撤换要求的权利，是扩大委员监督权利的体现。这是建立健全党内罢免制度的一个良好开端和重大措施，表明了我党认识到罢免制度的重要性。

4．保障党员各项权利

党的战斗力和活力，来自于每个党员的积极性和创造性的充分发挥，而这种积极性和创造性的发挥，又与党员正常行使自己的民主权利紧密联系。党员权利是党章和其他党内法规确认的党员在党内应当享有的权力和利益，其实质是每个党员都享有的一种政治民主权利，是党内民主的基础。根据党章和党的各项规章制度的规定，党员在党内有发言权、知情权、选举权、参与权、批评建议权、控告申诉权、罢免权等民主权利。保证党员在党内享有的各种权利不受侵犯是健全党内监督制度的前提，因为党员如果没有这些权利，那么党内监督也就成为无米之炊、无水之源，根本无从谈起。如果党员权利受到侵犯而不被追究，那么各项制度规定也只是形同虚设，党内监督也仅仅是挂在口头上而无法落实。

当前在保障党员权利方面存在着一些问题，主要有：在一些地方和单位，党内民主渠道不畅通；普通党员、干部对党内事务参与度较低；家长制现象、压制党员批评和不同意见的现象、党员权利得不到尊重的现象不同程度地存在；党章规定的党员在民主参与、民主选举、民主决策、民主监督中的各项权利流于形式等。加强保障党员的各项民主权利，不仅是加强党的建设的重大课题，也是实现党内权力制约、抑制腐败行为的有效途径。党的建设经验表明，一个单位重视保障党员权利，这个单位民主气氛就好，就充满生机与活力，反之，则党组织战斗力就不强，领导干部发生问题也多。做好党员权利的保障工作，对党内监督意义重大。

加强保障党员各项权利，首先，要认真贯彻落实党章和其他党内法规中关于保障党员权利的规定，加强以党章为核心的党员权利教育，增强全体党员的权利意识；其次，要强化和完善各项规章制度，包括党务公开、民主议事、党内选举、领导干部双重民主生活会和民主评议党员干部制度等，保障党员的知情权、参与和决策权、选举和被选举权、监督权等基本权利得到落实，使党内民主得到充分发扬；再次，要建立健全保障党员权利的责任机制。保障党员各项权利是党的各级委员会、纪律检查委员会的重要职责，也是党的各级领导干部的重要职责，党组织和党的各级领导干部在保护党员权利方面失职，必须追究该组织及其主要负责人的责任。

在保障党员的各项权利中尤其要注意保护党员发表不同意见的权利。党内的不同意见是一个客观存在的现象。讨论任何一件事项，都有可能出现不同意见，而讨论重大事项，不同意见更是不可避免。正因为有各种不同意见的交锋和激荡，才能在穷尽各种可能的基础上，作出比较科学的决策。在党内政治生活中，没有也不可能有一贯正确的个人，只有不断地集中正确意见的政党，才能永葆生命力。“党内在思想上理论上有不同认识、有争论是正常的。对待思想上理论上的是非，只能采取摆事实、讲道理、民主讨论的办法求得解决，决不能采取压服的办法。”（《关于党内政治生活的若干准则》）因此对党员参与讨论党内重大问题，首先要保护其发表不同意见的权利，既使其意见受到否决，仍有保留权利。党员甚至有权经过一定的民主程序，将自己的意见向党的组织、上级或领导人提出。因为真理有时掌握在少数人里。其次，对持不同意见的同志不能进行打击和人身迫害。这是党内斗争的一条主要原则，也是党内监督必须遵循的原则。《关于党内政治生活的若干准则》对如何正确对待党员的不同意见作了专门规定：“发扬党内民主，首先要允许党员发表不同的意见，对问题进行充分的讨论，真正做到知无不言，言无不尽。”“要严格实行不抓辫子、不扣帽子、不打棍子的‘三不主义’”“必须注意区别：反对某个同志的某个意见，不等于反对这个同志，反对某个领导机关的某个同志，不等于反对这个组织，不等于反领导，更不等于反党。”《党内监督条例》鼓励党的各级领导班子成员在讨论决定事项时，充分发表意见，对于各种意见和主要理由都要如实记录。

在党的建设的历史上列宁对党内不同意见的正确处理就给我们提供了宝贵的经验教训。毛泽东也多次强调要正确处理党内不同意见，他在1962年“七千人大会”上讲的“容许少数人保留意见”的话是具有远见卓识的。把不同意见或反对派保留在决策层内部，是决策民主和科学的前提，是保证党的正常民主氛围、防止党在方向上失误的制衡力量。只有允许不同意见的发表，才能形成党内的内在制约，才能有稳定可言。

5．改革和加强党内专门监督机构

对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，要制定各种条例，“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”——这是邓小平对党内专门监督机构重要性的最好诠释。如同维护法律的尊严需要有强有力的专门司法机构一样，维护党规党法的尊严，同样需要有强有力的专门党内监督机构。党内监督机构是实施党内监督的最重要的组织实体。

1949年党执政后，成立了专门的党内监督机构——中央及各级党的纪律检查委员会，1955年为适应形势的需要作了调整，改名为中央和地方监察委员会。党的八大对党的监察委员会的设置、产生、任务和领导关系作了规定。“文革”时期，党内专门监督机构被取消。党的十一届三中全会以后，党重新建立党内专门监督机构，设立了中央和地方纪律检查委员会。此后，根据形势的发展，纪律检查委员会的地位有了一定的提高。党的十二大通过的《党章》明确规定：党的各级纪律检查委员会由党的各级代表大会选举产生，“党的中央纪律检查委员会的第一书记必须从中央政治局常务委员会委员中产生。”这样，就加强了党的纪律，扩大了纪律检查机关的权限。根据《党章》赋予纪检机关的职责权限，各级纪检机关卓有成效地开展工作，增强党内监督，为党的健康发展保驾护航。2003年12月党的第一部《党内监督条例》颁布试行。条例首次正式确立党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关，并规定了专门监督机构的作用、职责权限等，提高了党内监督机构的地位，扩大了它的权限，增强了它的权威性。但是总的来说，党内专门监督机构的作用仍然受到一定的制约和限制，主要表现在：一是专门监督机构虽然由同级党的代表大会选举产生，但受同级党委领导，是同级党委的一个下属部门。因此它很难监督检查同级党委也即它的上级的工作，而这本应是它最重要的监督对象之一；二是受政治运动的影响，监督机构往往会成为运动中处理人的机构，影响其客观公正地行使职权。这些与党内专门监督机构的性质是不相符的，极大地制约了监督机构的作用，致使“铁面无私的监督检查”常常停留在文件和理论中，很难付诸行动和实践，造成了党内专门监督机构监督不力和监督不到位的现象，表现为专门监督机构的事前监督和事中监督很少，大多为事后监督，即出了严重问题，在群众的反映和上级纪委、党委的干预下，才进行事后的监督检查。在近些年的实践中，理应由专门监督机构启动和完成的监督案件，包括许多涉及领导干部的大案要案，许多“一把手”的严重腐败案件，几乎没有一件是同级纪委主动查处的。这充分说明了党内专门监督机构的软弱无力。

健全党内专门监督机构的职能和作用，最重要的是改革党内专门监督体制。首先，增强党内专门监督机构的独立性。党内专门监督机构由同级党的代表大会产生，只对其负责。应当将现行的纪委受同级党委和上级纪委的双重领导改为由上级纪委直接领导。中央既然已经对派驻机构的管理进行了改革，将派驻机构由中央纪委监察部和驻在部门双重领导改为由中央纪委监察部直接领导，那么，地方各级纪律检查委员会改由上级纪委直接领导的改革，也应当是顺理成章、呼之欲出的。其次，提高纪委的地位，增加纪委的权力。比如，纪委应当有权了解同级党的决策机关、执行机关的情况；有权参加同级党委的会议；有权向同级党的代表大会负责任地报告同级党的决策机关、执行机关及领导成员遵守党纪、自觉接受监督的具体情况等。

（本章完）