二、历史的回顾：党内民主监督机制建设的实践历程和经验教训

我党的党内监督机制建设，随同党的建设，一起走过了80余年的风雨历程，经历了曲折发展、波浪前进的过程。回顾这80多年所走过的道路，我们可以把它们粗略地划分为五个阶段：

1．建党初期和大革命时期

这一时期，党内民主初步确立，党内监督初现端倪，开局呈现良性、健康发展的态势。建党初期，党就遵循民主集中制原则。1925年1月党的四大在《对于组织问题之议决案》中指出，在党内，应当“实行民主的集权主义”。1926年12月，中央局又提出“在党和工会中试行德末克拉西（有限制的），放任同志在工作中去学习”，即提出发扬党内民主、调动党员和党的干部的积极性问题。1927年6月中共中央政治局通过的《中国共产党第三次修正章程决议案》明确规定了实行民主集中制原则。

虽然这一时期发生了陈独秀右倾投降主义错误和“左”倾盲动主义错误，遭遇了大革命失败，但是党内的民主生活还是比较正常的，我们党也比较重视党内监督，许多问题在党内可以正常讨论，党员对党的领导人也可以批评监督。例如邓中夏、瞿秋白对我们党的主要创始人和领导人之一陈独秀的批评就是很典型的例证。1927年蒋介石发动“四一二”政变后，我党召开五大，大部分代表发言都对陈独秀提出了严肃批评，陈独秀也在大会上做了自我批评。正如前章所提到的，虽然陈独秀此后仍然一意孤行，执行错误的投降主义路线，奉行家长制作风，对于党内的批评意见进行抵制，例如，时任共青团中央书记的任弼时代表团中央提出政治意见书，批评他的右倾投降主义错误，他当面将意见书撕毁。但总的来说，党内仍然有讨论的自由、批评的自由，民主气氛比较浓。党内问题能够通过民主集中制解决，并允许党员对党的领导人进行批评监督，这对于后来纠正陈独秀的错误做了思想上的准备。所以“八七”会议能够在认真总结大革命教训的基础上顺利解决问题。

在这一时期，1927年4月27日至5月10日召开的中共五大在我党党内民主建设中具有标志性的意义。在这次大会上，党把全面发展党的建设问题提到战略地位。1927年6月1日，中央政治局举行会议，讨论和通过了依据五大精神所形成的《中国共产党第三次修正章程决议案》，修改后的党章明确规定“党部的指导原则为民主集中制”。中国共产党进一步把民主集中制原则写入了党章。在这个原则的指导下，修改后的章程规定：“按照民主集中制的原则在一定区域内建立这一区域内党的最高机关，管理这一区域内党的部分组织。党部之执行机关概以党员大会或其代表大会选举，上级机关批准为原则；但特殊情形之下，上级机关得指定之。”“各级党部最高的机关为：全体党员大会及代表大会。”“全体党员大会及各级代表大会选举各级委员会。委员会在大会闭会期间为该级党部最高权力机关，执行并指导党务及政策。”修改后的党章对党的建设各个方面都作了比较细致的规定，从而为党的组织体制和制度体系的完善奠定了重要基础。

早在大革命时期，我党就注意加强党内教育，以防止和纠正腐化现象。1926年8月4日，中国共产党发布了第一个反贪污腐化的文件——《坚决清洗贪污腐化分子》的通告。这个通告发布于大革命的**中。当时，工农群众运动蓬勃发展，为适应革命形势的需要，党的中央执委扩大会议确定，应当大力发展党的组织。但一些投机分子乘大革命之机“也来敲CP（即中共）的门”，他们混入党内后，继而发生侵吞公款、化公为私等贪污行为，败坏了党在群众中的威望。为此党中央发出这个通告，要求各地党组织坚决清洗贪污腐化分子，制止党内腐化现象的发生。通告指出：“一个革命的党若是容留这些分子（腐化分子）在内，必定会使他的党陷于腐化，不特不能执行革命的工作，且将为群众所厌弃。所以应该很坚决的清洗这些不良分子，和这些不良倾向奋斗，才能坚固我们的营垒，才能树立党在群众中的威望。”

2．第二次国内革命战争时期

这一时期党内的民主监督理论有一定的发展，民主集中制原则再次得到确认，但从总体上说，这一时期党内民主气氛受到严重干扰，党内监督也受到削弱和破坏。王明路线在党内占主导地位时期，这一状况尤为严重。

大革命失败后，1927年8月7日中共中央召开会议，即八七会议，彻底清算了大革命后期以陈独秀为代表的右倾机会主义错误，确定了土地革命和武装反抗的总方针。党在总结大革命失败的教训时，尖锐地提出必须发扬党内民主、使党的中央领导人受到党员群众监督的问题。会议指出，中央犯错误的原因之一，“便是党内情形的不好”，“受不着群众的监督，不向群众报告，不提出党的政策交一般党员讨论”。因此，“现时秘密状态之中，需要最大限度的集权。但是集权制度不应当变成消灭党内的民权主义”。会议强调要加强党的民主监督，只有这样，才有助于党的领导机关集思广益，使之少犯或不犯严重的错误。1928年1月30日中央发出了关于组织工作的第三十二号通告，一方面要求“一切权力与指导集中于各级党部的党委与执委”；一方面指出“党内要尽可能的实行民主主义”。发扬党内民主的“意义是：1．要全体党员参加党的生活与了解党的策略；2．尽可能的经过党员群众讨论党的各种实际斗争的策略；3．尽可能的实行指导机关由代表大会或党员大会选举”。通告要求党的领导机关要实行“集体指导”，并且，“集体的指导仍须相当的分工”，这种分工“必须有相当的专门性质，然后才便利于工作之发展与执行”。这样，党提出并初步阐明了集体领导与分工负责相结合这一党的领导工作中的正确原则。

1928年7月中共六大通过的中国共产党党章再次明确规定，党的“组织原则为民主集中制”。其根本原则为：（1）下级党部与高级党部由党员大会、代表会议及全国大会选举之。（2）各级党部对选举自己的党员，应作定期的报告。（3）下级党部一定要承认上级党部的决议，严守党纪，迅速且切实的执行共产国际执行委员会和党的指导机关之决议。党员对党内某个问题，只有在相当机关对此问题未通过以前可以举行争论。

由于注意吸取大革命时期的教训，在八七会议以后，尤其六大以后的一段时间里，党内民主集中制的贯彻情况比较好。但是此后，违反民主集中制的现象一再发生，甚至到了非常严重的地步。1930年6月至9月，李立三在实际主持中央工作时，推行“左”倾冒险主义方针，大搞“一言堂”，压制党内不同意见的发表，甚至对批评他的错误的同志实行纪律制裁。比如，中共江苏省委常委何孟雄在一次会议上尖锐批评李立三忽视主客观实际情况的错误，遭到压制和打击。1931年1月六届四中全会以后，王明在共产国际的干涉下取得党的领导权后，不顾中国国情，把马克思主义教条化，把共产国际决议和苏联经验神圣化，导致又一次“左”倾错误的发生。这一阶段，以王明为代表的党内主要领导人独断专行，刚愎自用，听不得别人的意见和批评，党的领导层内其他成员对他们只有服从的义务，没有监督的权利，完全丧失了民主的气氛。更有甚者，他们对于党内不同意见者，采取无情打击、残酷斗争的方法，甚至进行肉体消灭。如迫使瞿秋白一再检讨，致使其健康受到极大损害；对李立三每会必批，一直搞了三、四年。许多党员被扣上各种罪名，受到关押、刑讯和杀害，严重损害了党员的积极性和对党的信任，并造成了党内盲目服从、随声附和的不良倾向，使党内生气勃勃的马克思主义创造精神不能得到发挥，党内民主原则和党内监督制度受到重创，给我党和中国革命造成了极其严重的损失。

尽管党内民主建设遭到破坏，但是党在反腐倡廉方面仍然取得了一定的进展。土地革命战争开始以后，随着苏维埃政权的逐步建立，党的建设面临着一种新的情况，即某些党员可能由于不能正确对待人民赋予自己的权力，以这种权力来牟取私利，以致发生腐化、官僚化的现象。为此，中共中央和党的各级组织开展了反对贪污腐化等现象的斗争。首先，中央向全党多次提出，要“严格纠正党员的腐化现象”，必须“严厉的防止腐化与堕落的倾向”。1930年9月26日中共六届三中全会通过的《组织问题决议案》，在全党范围内再次强调，“要使每个党员对于革命，对于一切组织行动负严格的责任，尤其要严厉的反对党员中有官僚主义腐化堕落或比一般群众处在特别优遇的地位的状态”。其次，建立党的监督检察机构。1928年7月中共六大通过的党章规定：“为监督各级党部之财政，会计及各机关之工作起见，党的全国大会，省县市代表大会选举中央或省县市审查委员会。”据此，六大选举产生了以刘少奇为书记的中共中央审查委员会。1934年1月中共六届五中全会上，经过改选，董必武担任了这个委员会的书记。1931年6月，由周恩来、陈云等5人组成的党内最高监察和纪律检查机关——中共中央特别工作委员会宣告成立（1933年1月临时中央迁往根据地后撤销）。1933年9月17日，中共中央作出专门决议，规定“为要防止党内有违反党章破坏党纪不遵守党的决议及官僚腐化等情弊发生，在党的中央监察委员会未正式成立以前，特设立中央党务委员会，各省县于最近召集的省县级党代表大会时选举省县级的监察委员，成立各省县监察委员会”。中央特别委员会及省县监察委员会的职责之一，即是检查“官僚主义及腐化现象等，并与之作无情的斗争”。

3．从遵义会议到五十年代后期

这是我党党内民主生活恢复正常并进一步得到发展，党内监督建设健康发展的时期。1935年1月15日召开的遵义会议按照民主集中制原则解决了党内的重大问题，从而从根本上扭转了革命形势，在危急关头挽救了党和中国革命。遵义会议以后，以毛泽东为核心的中共中央认真总结了党的组织建设方面的经验教训，提出了适合中国情况的方针。1935年12月中共中央政治局瓦窑堡会议作出了《关于目前政治形势与党的任务决议》，阐明了党内斗争的新方针，坚决反对压制党内民主的错误做法。1937年5月苏区党代表会议进一步总结了有关的教训，提出了“党内生活之民主化，工作方式领导方式适合新条件的改造”问题。会议指出：“为着实现党面前的新的巨大的任务，要求苏区的党及每一个党员的工作的积极化，活跃化；要达到这个目的，必须发展党内的民主，而目前苏区党所处的客观条件，允许我们大大地发展党内民主。所以苏区党的组织应该在民主集中制的基础上（这就是说：（1）各级党的领导机关应该是选举出来的；（2）党的领导机关应该向党员报告其工作；（3）下级服从上级；（4）少数服从多数铁的纪律），实行党内生活的民主化。”这是中国共产党在总结以往党内生活的经验教训基础上提出来的。它表明党的政治生活有了重大的进步。

这一时期，我们党非常重视党内民主和党内监督问题，一方面，长期在战争时期形成的党内监督机制继续发挥主导作用；另一方面，我们党开始探索适应执政党建设特别是和平时期执政党建设的党内监督机制，逐步发展党内民主监督，党内监督建设取得巨大成绩。毛泽东和著名民主人士黄炎培先生关于共产党执政后如何避免“人亡政息”的历史周期率的著名谈话，就突现了党的领导人对民主和监督问题的重视和思考。在谈话中，毛泽东指出了民主建党、民主建国的道路。

建国前夕，毛泽东在党的七届二中全会上，全面地分析了革命胜利以后党面临的政治、经济形势，并且提出了相应的方针政策，特别提出了关于执政党建设的重要思想。他强调要防止党内的骄傲情绪，继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风和艰苦奋斗的作风。这样就为执政党建设指明了方向。

1956年9月，我党召开了中国共产党第八次全国代表大会，对新中国成立以后中国社会经济发展做出了科学总结，对我党党内民主建设包括党内监督的理论和实践经验作了科学总结，并在此基础上，根据国家建设的内在要求作了进一步的深化和丰富。邓小平在八大上作的《关于修改党的章程的报告》中指出：“我们需要实行党

的内部监督，也需要来自人民群众和党外人士对我们党的组织和党员的监督。无论党内的监督和党外的监督，其关键都在于发展党和国家的民主生活，发扬我们党的传统作风。”报告对坚持集体领导反对个人崇拜、发展党的代表大会制度等作了强调。此后，1957年春，邓小平根据八大加强执政党建设的精神，针对执政党面临的问题，专门提出了党内监督问题。他指出：“党要受监督，党员要受监督。”“宪法上规定了党的领导，党要领导得好，就要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义，就要受监督，就要扩大党和国家的民主生活。如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”他还指出，监督来自于三个方面：“第一，是党的监督。对于共产党员来说，党的监督是最直接的。”“第二，是群众的监督。要扩大群众对党的监督，对党员的监督。第三，是民主党派和无党派人士的监督。要扩大他们对共产党的监督，对共产党员的监督。”因此他指出，共产党员要有三怕：一怕党，二怕群众，三怕民主党派。

1957年2月27日，毛泽东发表了著名的《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文，在文章中他提出了中国共产党与资产阶级和小资产阶级的民主党派“长期共存、互相监督”的口号。毛泽东指出，各党派互相监督，“就是各党派互相提意见，作批评。所谓互相监督，当然不是单方面的，共产党可以监督民主党派，民主党派也可以监督共产党。为什么要让民主党派监督共产党呢？这是因为一个党同一个人一样，耳边很需要听到不同的声音。”“主要监督共产党的是劳动人民和党员群众。但是有了民主党派，对我们更为有益。”我党对党内监督重要性的认识到达了一个新的高度。

这一时期，党内监督在实践中得到了充分的发展，表现出的特点有：

第一，成立了党内专门监督机构。1949年11月，新中国成立后不久，党中央就做出了《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，在全国范围内建立了党的纪律检查机构与制度，中央纪律检查委员会书记由朱德担任。1955年3月，为了适应社会主义建设和社会主义改革新时期的要求，加强党的监督工作，中国共产党召开全国代表会议，通过了《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，在原有的各级纪律检查委员会的基础上成立党的中央和地方监察委员会，扩大了专门监督机构的职权。中央监察委员会书记由董必武担任。1956年八大通过的新党章，对党的监察委员会的设置、产生、任务和领导关系作了更为明确的规定。这一段时期党内监督机构的组织逐步健全，职权和任务逐步扩大，但它的地位基本上是党委领导下的一个部门，虽然上级监察委员会也可以领导、指导下级监察委员会的工作，但主要是隶属于同级党委。

第二，强调集体领导，反对个人崇拜。早在民主革命时期，我们党就遵循集体领导、分工负责的原则。党的八大再次强调，执政党必须坚持民主集中制和集体领导原则，反对个人专断和个人崇拜，发展党内民主和人民民主，加强党和群众的密切联系，防止脱离群众，并把集体领导制度写进了党章。鉴于苏联共产党内斯大林晚年破坏集体领导，大搞个人崇拜给党的事业带来严重损害的教训，八大明确提出厌弃个人神化。

第三，重视发挥党的各级代表大会和全委会的作用。1950年到1956年，我们党共召开过5次中央全会、1次全国代表会议。为了要让党的各级代表大会真正“成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”，八大规定，党的各级代表大会每年开会一次，党的各级委员会要向其汇报工作，对其负责，决定重大问题。

第四，在一定程度上完善了选举制度。特别是建国后逐步扩大了领导机关的选举制，缩小了指令制的范围。八大还对如何进行有效的选举作了规定：党的选举必须能够充分表明选举人的意志，党的组织和选举人所提出的候选人名单，应当经过选举人的讨论。选举采取无记名投票的方式。并且切实保障选举人有批评、不选和调换每一个候选人的权利。党的基层组织的选举在不可能采用投票方式的时候，可以采用举手表决的方式，在这种情况下，应当采取按照候选人名单逐个表决的办法，禁止采取全名单一次表决的办法。八大还采用经过预选产生正式候选人的办法。

第五，保护党员发表不同意见的权利。毛泽东十分重视保护党内不同意见，他对团结意见不同的人有过一段概括，他说：“所谓团结，就是团结跟自己意见分歧的，看不起自己的，不尊重自己的，跟自己闹过别扭的，跟自己作过斗争的，自己在他面前吃过亏的那一部分人。”在关于中国农村实现农业合作化的问题上，刘少奇、邓子恢都曾与毛泽东有过争论，提出不同意见，毛泽东视之为正常现象，并与他们协商讨论。这个时期解决问题不是用“大批判”的方式，而是通过学习、讨论、自我批评的方式。延安整风形成了从团结的愿望出发，经过批评和自我批评，达到新的团结的优良传统。

4．从1957年到1976年

这是党内民主监督在曲折中前进的时期。这一时期，党的建设的指导思想发生了偏差，党内民主生活愈来愈不正常，党内监督和人民民主监督受到削弱甚至破坏，以至无法开展，至“**”时，达到了极点，使党和国家遭受了严重损失。

这一时期，党内监督具有以下一些特点：

第一，党内一些领导人的专权越来越严重。至“**”时，毛泽东个人专权达到了顶峰，党内无法对其进行任何监督。“党在面临着工作重心转向社会主义建设这一新任务因而需要特别谨慎的时候，毛泽东同志的威望也达到高峰。他逐渐骄傲起来，逐渐脱离实际和脱离群众，主观主义和个人专断作风日益严重，日益凌驾于党中央之上，”甚至毛泽东的每一句话都变成了真理。不但中央政治局常委会、政治局、中央委员会无法对毛泽东的权力活动进行任何制约，而且党内没有人敢向毛泽东提出批评意见。毛泽东的个人领导完全取代了党的集体领导。这削弱甚至破坏了党和国家政治生活中的民主集中制原则和集体领导原则。

第二，党内监督制度遭到全面破坏。我国的党内专门监督机构是在同级党委领导下进行工作的，因此，当党的政治路线、党内监督的指导思想错误时，党内监督也不可能正常进行。文革期间，从中央到地方包括基层的党组织完全瘫痪，党内一切正常活动无法进行，因而党内监督也根本无法进行。1969年，党内专门监督机构被撤销。

第三，把搞政治运动作为解决党内问题、党内监督的主要形式。例如1957年的整风反右派运动，1959年的反右倾运动，60年代中期的“四清”运动，直到十年“**”运动等。在进入社会主义之后，用大搞政治运动解决党内问题不仅会冲击日常的工作秩序，影响社会的稳定，而且往往会伤及许多无辜的人，造成冤假错案，带来很大的负面影响。特别是文革运动，从表面上看，这是一种群众直接监督、直接参与党内政治斗争的所谓“大民主”，但实际上，它根本不是真正意义上的民主，而是反民主，是对民主的破坏。从根本上说，政治运动主要是靠文件、命令来解决问题，而不是靠规章制度的自身良性运转。这种方法不利于民主制度的建设，也不利于党内监督制度的发展。

需要指出的是，尽管在这一时期，我党在政治决策上出现了失误，党内民主生活不正常，但是，对于党内民主监督理论的探索并没有完全停止。在党内民主监督，特别是尊重和保护党内不同意见方面，毛泽东作了精辟而独到的论述，在我党历史上著名的“七千人大会”上，毛泽东关于领导者要善于听取不同意见的见解，以及关于民主集中制的本质、多数人意见与少数人意见的关系等论述，时至今日，对现实仍然具有重大的指导意义。

5．党的十一届三中全会以后

以1978年党的十一届三中全会为起点，党的民主政治生活和党内监督体系由过去的长期不正常不健全状态逐步恢复到马克思主义的正确轨道上来。十一届三中全会以来，党中央高度重视、反复强调加强党内监督问题，我们党的党内监督理论和实践有了新的进展，取得了很大的成绩。党的十六大以后，党内民主监督理论和实践更有了很大发展。

首先，加强了对党内监督重要性、紧迫性的认识。全党在深刻总结执政以来的经验教训的基础上，加深了对执政党地位和作用的认识。中国共产党是掌握国家政权的执政党，党的各级领导机关和领导干部手中拥有很大的权力。权力的运用，必须要有有效的监督和制约作为保证。如果权力缺乏有效的制约和监督，就必定导致腐败，造成决策和决策执行的失误，从而危及党的威信和执政地位的巩固。

1979年1月中央纪律检查委员会举行了第一次会议，拟定了《关于党内政治生活的若干准则》，并于1980年十一届五中全会通过。这一准则在总结以往经验教训的基础上，对党内监督的若干具体制度作了较为详细的规定，提出了党内政治生活的12项准则，其中包括“坚持集体领导，反对个人专断”、“发扬党内民主，正确对待不同意见”、“保障党员的权利不受侵犯”、“选举要充分体现选举人的意志”、“接受党和群众的监督，不准搞特权”等。准则是党内监督的重要依据，在党内政治生活实践中发挥了重要作用。1980年8月18日中共中央政治局扩大会议上，邓小平作了《党和国家领导制度的改革》的讲话。他指出，党和国家的领导制度、干部制度上存在着五方面的弊病，它们是官僚主义现象、权力过分集中的现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。要解决这些问题，需要进行制度上的改革。因为“领导制度、组织制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。他强调，对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，要制定各种条例，“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”在改革开放和社会主义市场经济日益深化的当代，如果不加强监督制约机制，党内的腐败现象和各种不良风气就难以避免，并且会越演越烈，这势必会败坏党在群众中的形象，破坏党群关系、干群关系。江泽民在十四届五中全会上的讲话中指出，“要加强党内监督，健全对领导干部自下而上、自上而下以及党委内部的监督制度，”即对领导干部进行全方位的监督。同时要拓宽党内外监督渠道，发挥群众监督和舆论监督的作用。党内监督的重要性和紧迫性被提到了前所未有的高度。

2002年11月党的十六大报告中明确提出要加强对权力的制约和监督，要求建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。以胡锦涛同志为总书记的新一届中央领导集体对党内监督问题高度重视，多次强调要加强党内监督制度建设，并以求真务实的态度，采取了一系列的措施。在中央的果断决策和领导下，我党的党内监督专门法规《党内监督条例》的制定列入了重要工作日程，并于2003年12月31日出台。2004年1月12日，在中央纪律检查委员会第三次全体会议上，胡锦涛强调，要坚持以领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人为重点，紧紧抓住易于滋生腐败的重点环节和重点部位，综合运用党内监督、国家专门机关监督、群众监督和舆论监督等多种形式，努力形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。我党的党内监督理论与实践开始进入了一个新的时期。

其次，完善了党内监督的法律法规。健全的法律法规是加强党内监督的前提和基础。要使党内监督有法必依，必须先做到有法可依。十一届三中全会以后，党和国家不断加大制定法律法规的力度，出台了一批规范党员、党员领导干部行为的制度和法规。1979年中共中央、国务院制定了《关于高级干部生活待遇的若干规定》;1980年十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》;1993年中共中央、国务院制定了关于党政机关领导干部廉洁自律的五项规定；1995年中共中央制定了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，并在此基础上，2002年7月修订通过了《党政领导干部选拔任用工作

条例》;1997年中共中央制定了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》和《中国共产党纪委处分条例》，国家还制定了《国家公务员暂行条例》、《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》等等。这些条例加上党章和其他有关规定，构成了新时期党内监督制度的基本体系。

2003年12月31日，在我党党内监督历史上具有里程碑意义的《中国共产党党内监督条例（试行）》正式颁布，从而结束了我党没有党内监督法规的历史。这是中国共产党建党82年、执政54年来的第一部党内监督条例，也是国际共运史上第一部党内监督条例。条例的颁布实施，标志着中国共产党的党内监督从此进入规范化、制度化的新阶段。

《党内监督条例》从酝酿到出台历经了13年之久。1990年3月12日，十三届六中全会通过了《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》，正式提出要制定党内监督条例。十四大、十五大都一再重申拟定《党内监督条例》。2002年11月，党的十六大报告再一次明确提出加强对权力的制约和监督，为党内监督建设进一步指明了具体方向。以胡锦涛同志为总书记的新一届中央领导集体果断决策，将制定《党内监督条例》列入了重要工作日程。2003年12月我党第一部党内监督条例诞生。

《党内监督条例》以“发展党内民主，加强党内监督，维护党的团结统一，保持党的先进性”作为主线，对监督者的地位和责任、监督对象、重点、内容、方法等方面作了明确而详细的规定。《条例》在总结历史经验教训的基础上，根据党内监督的现实需要，着眼于解决当前存在的突出问题，制定了比较完整的党内监督制度体系，形成了规范、科学而实用的有约束力的党内监督机制，解决了中国共产党开展党内监督的许多基础性问题。《条例》把制度建设放在特别重要的位置，分别对集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换要求及处理等10种监督制度作了具体的规定，从而形成了一个比较完整的监督体系。《条例》首次正式确立各级纪委为党内监督的专门机关；首次以法规的形式确立党内监督的重点对象是各级领导机关、领导干部，特别是各级领导班子的主要负责人；重视权利与义务的平衡，既重视保护监督者的合法权益，又重视保护被监督者的合法权益；突出党内、党外监督相结合。《条例》特别单列一节“舆论监督”，对党的各级组织和领导干部正确对待并接受舆论监督，提出了明确要求。

第三，明确了党内监督的重点对象是领导机关和领导干部。因为党的领导机关和领导干部，特别是掌握决策权和其他重要权力的领导机关和领导干部，能不能正确使用权力，关系着党和国家的前途和命运，关系着社会主义事业的成败去留。权力有多大，对权力的监督就应该有多大，否则就会失去平衡，就会出事。党的十四届四中全会决定指出：“党内监督的重点是党的各级领导机关和领导干部。”党的十六大报告再次强调：“重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督”。2003年初中央纪委第二次全会上，胡锦涛总书记明确表示，在党风廉政方面自己一定以身作则，诚恳地希望大家进行监督。并说中央政治局和中央政治局常委会讨论这个问题时，大家都表示要从自身做起，接受全党和全国人民的监督。这个表态赢得了现场热烈掌声。

《党内监督条例》首次以法规的形式确立了党内监督的重点。《条例》第三条规定：“党内监督的重点对象是党的各级领导班子和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。”并规定了一系列的制约措施，其中有外部措施，如巡视制度、谈话和诫勉制度等，有内部措施，有民主生活会、述职述廉制度、集体领导制度等，弥补了长期以来一直存在的制度缺陷的不足，抓住了问题的要害。在实践中，从十四大以来，我们党不断加强对领导机关和领导干部的权力制约和监督，加大惩治腐败的力度，查处了一批大案要案，惩处了一大批违法犯罪的领导干部，包括高级领导干部。这表明了我党反对腐败、净化党风的决心，表明了我党加强党的建设的决心和信心。

第四，重新建立并健全了党内专门监督机构。党的十一届三中全会，建立了以陈云为书记的中央纪律检查委员会，并在全国建立各级党的纪律检查机构，正式恢复了党的纪检系统。同时扩大了党内专门监督机构的职权，提高了它的地位。《党内监督条例》首次正式确立各级纪委为党内监督的专门机关。纪委在党委统一领导下，专司党内监督的权力。从领导关系而言，中央纪委在中央委员会领导下工作，地方纪委和基层纪委在同级党委和上级纪委双重领导下工作；从职责划分而言，纪委作为党内监督专门机关，在对党员领导干部行使权力进行监督乃至查处违纪犯罪案件上有相对独立性。

为了改革和完善纪检体制，加强党内监督，党中央还完善了两项重要制度和措施：派驻机构的管理改革和巡视制度的完善，从横向和纵向两个方面强化党内监督机构的作用。一是中央纪委监察部向各中央机关派驻人员，并实行统一管理，以加强对各中央机关领导班子及其成员的监督。2004年5月27日，中央纪委监察部宣布从2004年8月起全面实行对派驻机构的统一管理，将原来派驻机构由中央纪委监察部和驻在部门双重领导改为由中央纪委监察部直接领导。这是中央纪委监察部根据2001年党的十五届六中全会关于“纪律检查机关对派出机构实行统一管理”的决定作出的。对派驻机构实行统一管理，有利于派驻机构保持相对的独立性，增强其权威性，强化派驻机构的监督检查职能，逐步完善对权力的监督制约机制。二是设立巡视组，对省、自治区、直辖市进行巡视，加强对省级领导班子及其成员的监督。建立党内巡视制度是1990年党的十三届六中全会提出的。1996年，中纪委六次全会上重申了这一制度，并将它作为加强党内监督五项制度之一。党的十六大后，巡视工作制度化、规范化、经常化建设步伐不断加快。十六大报告明确提出：“改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度”2003年8月，中央纪委、中组部组建了巡视工作办公室和巡视组，下派巡视组到地方，计划用四年左右的时间，对全国31个省、自治区、直辖市巡视一遍。这是中央加强对地方党政领导班子监督的一个重大举措。

80余年的风雨历程中，中国共产党的党内监督建设曲折发展，究其原因复杂多样。

其一，受我国传统社会思想文化的影响。我国是一个有着两千多年封建专制传统、小农经济绵长而丰厚的国家，专制的政治文化传统根深蒂固，没有经历资产阶级民主的训练。王权思想、独裁和特权思想、家长制作风等严重腐蚀普通群众甚至党员干部的世界观、人生观、价值观，民主意识和民主习惯难以养成，这不能不影响党内制度建设。毛泽东在1928年11月写给中共中央的报告中就指出：“封建时代独裁专断的恶习惯深中于群众乃至一般党员的头脑中，一时扫除不净”，因此，在革命运动和政治实践中实行民主原则并不容易。“由于我们的国家是一个小生产的家长制占优势的国家，又在全国范围内至今还没有民主生活，这种情况反映到我们党内，就产生了民主生活不足的现象。这种现象，妨碍着全党积极性的充分发挥，同时也影响到统一战线中、民众运动中民主生活的不足。”《关于建国以来党的若干历史问题的决议》在总结“**”之所以发生并持续十年之久的原因时分析道：中国是一个封建历史很长的国家，虽然我党在反封建斗争中养成了优良的民主传统，但是长期封建专制主义在思想政治方面的遗毒仍然不是很容易肃清，各种历史原因又使我们没有能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化、法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威。这就提供了一种条件，使党的权力过分集中于个人，党内个人专断和个人崇拜现象滋长起来。

直至今日，部分党员群众中仍然自觉不自觉地受这种封建专制思想观念的影响，比如，“官本位”的思想仍然存在。官员能上不能下、能进不能出的思想观念严重制约着优秀人才的脱颖而出，成为选拔任用干部机制上的巨大的思想障碍；人治观念依然严重，解决问题不靠法律，而靠个人说了算的现象依然存在；依靠运动方式解决问题、治理危害仍然受到很多人的青睐；相对于制度建设来说，人们更寄希望于清官、好官来治理天下，更期盼“包青天”的出现；人们仍然时不时地喜欢用“父母官”来称呼一方行政长官，把他们比作父母，并为他们履行职责为民办事的行为而感恩戴德，很少去考虑这是不是其应该做的职务行为；受封建社会“反贪官不反皇帝，反皇帝不反皇权”的思想影响，在反腐败活动中，部分群众对腐败的根源很少从制度上去探究。健全的党内监督体制需要健全的政治文化土壤蕴育，专制的社会文化思想对民主观念、民主制度的形成，对党内监督体制的建立和健全起着消极的阻碍作用。因此，虽然党历来把消除封建专制传统观念的影响当作增进民主建设的前提来强调，但是传统的思想不是说消除就能消除的，也不是短时间内就能消除掉的，这个过程漫长而艰难。

其二，共产党政权建立的特殊性。共产党成立于革命战争年代，共产党领导的政权是依靠暴力革命，推翻旧政权而建立的。由于环境的恶劣和革命战争的需要，党强调权力的集中和统一，强调自上而下的控制和监督有其时代和历史的合理性。这是所有国家的共产党建党初期或在战争年代所具有的共同特点。正像恩格斯所说的：“为了进行斗争，我们必须把我们的一切力量拧成一股绳，并使这些力量集中在同一个攻击点上。”他在总结巴黎公社失败的教训时还指出：“巴黎公社遭到灭亡，就是由于缺乏集中和权威。”列宁在俄国社会民主工党建党初期强调集中时也曾说过同样精辟的话：“在黑暗的专制制度下，在流行由宪兵来进行选择的情况下，党组织的‘广泛民主制’只是一种毫无意思而且有害的儿戏。”“说它是一种有害的儿戏，是因为贯彻‘广泛民主原则’的尝试，只会便于警察进行广泛的破坏”。实践证明这种集中和统一在特殊的时期是行之有效的和必须的。但是共产党执政以后，国家进入和平时代，工作的重点转移到经济建设以后，高度集中的领导体制和战斗命令式的工作方法就不再适应形势的要求。列宁在领导俄共取得革命胜利，国家进入和平建设后，就适时地调整了党和国家的工作重点和方针政策，加强民主建设，取得了很大的成绩。在我国，“解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视，特权现象有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋长。”战争时期行之有效的各种制度和方法，包括高度集中的领导体制、命令式、运动式的管理方法等被认为理所当然地承袭下来，而没有根据不断变化的条件和党的事业的发展，在实践中及时加以调整并探索建立新的制度和方法，这是我国的民主建设和党内监督机制建设屡遭挫折、进程缓慢的主要原因之一。

其三，社会主义运动的历史太短。由于社会主义运动的历史不长，社会主义国家的历史更短，社会主义社会的发展规律有些已经比较清楚，而更多的还有待于继续探索。特别是建国以后，由于我们党是经过长期残酷的战争后迅速进入社会主义历史阶段，对于如何在一个经济文化落后的国家建设社会主义，缺乏充分的思想准备和科学研究。马克思、恩格斯、列宁的科学著作是我们行动的指针，但是不可能给我国社会主义事业中的各种问题提供现成答案，需要我党结合中国的实际情况加以探索。在探索的过程中由于没有经验可循，加上一些特定的社会历史原因，就难免会出现失误。这也是我党的党内监督机制曲折发展的客观原因之一。

回顾党的发展历史，总结党内监督体制的实践历程，我们不难得出这样的结论：凡是党内民主充分，党内监督健全的时候，党的决策就比较正确，革命事业和社会主义事业就能从胜利走向胜利；凡是党内民主不充分，党内监督不健全的时候，党的决策就容易发生错误，党就要走曲折的道路，社会主义伟大事业就会遭到损害。完善党内民主制度建设，健全党内监督机制，对社会主义事业和党的事业至关重要。

（本章完）