宏观政策的新常态：前期政策消化期，从西医疗法到中医疗法

如果我们继续以往的发展方式，我们会有更高的增长率。但是，在宏观经济政策选择上，我们坚定不移推进经济结构调整，推进经济转型升级，宁可主动将增长速度降下来一些，也要从根本上解决经济长远发展问题。

——习近平，2014年9月五国记者集体采访

过去10年，中国经济的潜在增速处于上行通道，经济下行基本是周期性波动，决策者更倾向于从需求端入手，通过“大投资”、“宽货币”实现总量宽松、粗放刺激，弥合产出缺口。这种思路类似于西医疗法，一生病就要吃止疼药、打抗生素，对疼痛的容忍度低。从积极的一面讲，西医对症下药、药劲猛，在治理危机时见效速度快。但从消极的一面讲，这种疗法治标不治本，而且“是药三分毒”，长期使用西医政策必然会产生不利的副作用，甚至造成严重的后遗症。从历史上看，凯恩斯主张的干预政策虽然带领各国迅速摆脱战后萧条，但间接导致了滞胀困境；里根和撒切尔的新自由主义虽然成功克服了滞胀，但为之后的全球金融危机埋下了种子；同样道理，中国的“四万亿计划”虽然保住了经济增速，但导致了今天严重的产能过剩和债务风险。

未来10年，政府将采取一种全新的中医疗法。面对病痛，不再是简单的头痛医头、脚痛医脚，而是休养生息、增强身体的免疫机能，凭借自身力量克服病痛，消除病根。也就是说，面对经济下行的压力，政府不再寄望于通过“放水”、“刺激”等需求管理手段抬高经济增速，而是如习近平所说：“保持战略上的平常心态”，着力通过促改革和调结构消化前期政策，发掘经济的长期增长潜力。

财政政策的新常态：从挖坑放水到开渠引水，从建设型财政到服务型财政

十八届三中全会明确提出加快转变政府职能，其中重要内容就是转变财政职能。过去是建设型财政，政府在投融资过程中发挥主导作用，财政资金大量投向“铁公基”等基础设施建设，但这种模式已经遭遇瓶颈。按照财政部的测算，从现在到2020年城镇化带来的投资需求约为42万亿元，仅靠财政存在巨大缺口，而且可能加大效率低下、权力寻租、政府债务等风险。因此，未来随着政府加快简政放权、转变职能，财政也必须从“挖坑放水”式的建设型财政向“开渠引水”式的服务型财政过渡。

“开渠”旨在解决财政资金来源问题，未来迫于经济转型升级的需要，政府将不断通过结构性减税支持重点领域和产业的发展，比如扩大中小企业所得税减免，扩大出口退税范围，继续推进“营改增”等。税收开源空间有限，完善政府的举债融资机制势在必行。总体的思路是“开正门，堵歪门”。“开正门”，即适度扩大地方政府举债权限，引导地方政府以市场化原则在资本市场发行地方债；“堵歪门”，即加强对银行同业业务和“影

子银行”监管。这一方面有助于解决融资平台政企不分、预算软约束造成的实体融资成本高企和期限错配风险，缓解对私人部门金融资源的挤出效应以及对金融市场的扭曲作用；另一方面，地方债务融资规范化，成本降低，有助于弥补新型城镇化的巨大融资缺口。未来，将会逐步剥离融资平台的政府融资功能，修改预算法，披露地方政府真实的资产负债表和财政收支表，完善地方政府融资机制。

图1-16 财政政策的新常态

“引水”有两层含义。一是搭建平台和渠道，引入更多的社会资本参与公共建设和服务。基础设施建设方面，政府主导的大规模刺激不会再现。十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，事实上就是国际上流行的PPP。2014年4月，国务院常务会宣布向社会资本推出首批80个基础设施建设项日，PPP模式已经进入实质推广阶段。未来政府将从示范项日入手，继续扩大地方试点，地区性的PPP中心也将陆续跟进。公共服务方面，政府亲力亲为的格局也将逐步改变。未来公共服务将更多地由社会主体提供，政府负责出资向社会力量购买服务。2013年9月发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》可以看作纲领性文件，明确了到2020年在中国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度的日标。

二是引导财政资金和社会资本的投资重点从经济建设向服务民生转移。近年来，中国财政支出中与民生关系最为密切的社保、医疗、教育占比持续提升。2014年，中央财政支出预算中上述三项支出占比已从2010年的15.3%大幅攀升至19.1%。但从国际经验来看，未来仍有很大提升空间。欧盟的医疗卫生、教育、社保在政府支出中的合计占比为47.8%，美国联邦财政支出中社保、医疗保险、医疗补助合计占比为48.0%。

货币政策的新常态：从宽松货币到稳健货币，从总量宽松到结构优化

经济增速换挡的新常态之下，货币政策的分析框架和调控思路也在发生适应性的改变。过去总量宽松的货币政策已经不再适用，中国当前需要的是稳健的货币政策框架。所谓稳健，即“保持政策的连续性、稳定性，既不放松也不收紧银根”。货币政策不能大幅宽松，因为中国经济减速属于结构性的潜在增速下移，并非周期性产出缺口，盲日松银根容易引发滞胀；货币政策也不宜过度收紧，因为经济结构调整的过程中，传统行业存在下行压力，但新的经济增长点尚未大规模形成，货币政策必须维持适度，避免经济出现“硬着陆”。

2012年三季度以来，央行基本放弃了直接的总准备金率和存款利率调控，取而代之的是精细化的正、逆回购操作。央行通过频繁公开市场操作，对货币政策进行预调微调，发挥货币政策的逆周期调节作用，熨平周期性的产出缺口。实际上，自2

013年年初推出SLF（常备借贷便利）和SLO（短期流动性调节工具）以来，货币政策通过不同期限的搭配使用，通过正、逆回购和SLF、SLO等多种公开市场操作工具调控流动性的手法已是越发精细和娴熟。

政策工具的变化最终是为经济结构调整和转型升级的政策日标服务。过去总量宽松的政策之下，资金大概率流向房地产、地方融资平台和产能过剩行业等资金黑洞。现在，在盘活存量、用好增量的原则下，央行已经通过信贷管控、同业和非标监管彻底堵死了上述通道。因非标规模萎缩，金融机构沉淀在银行间的流动性通过正回购主动上缴至央行。央行可以利用这个“钱袋子”，通过定向宽松，支持再贷款促进信贷结构优化，鼓励和引导金融机构更多地将信贷资源配置到“三农”、小微企业、现代服务业相关等重点领域和薄弱环节，实现总量稳定、结构优化的日标。

总而言之，货币政策的新常态是：政策基调从过去的宽松货币转向稳健货币，政策工具从过去的总准备金率和利率调控转变为精耕细作的公开市场操作，由此在保持总量稳定的基础上引导资金流向，实现定向宽松、结构优化，更好地为实体经济的转型升级服务。

图1-17 货币政策的新常态注：持续高利率正回购回笼非标回流资金等价于提高了传统行业存款准备金。

供给管理的新常态：从浅水区改革到深水区改革

如前所述，中国日前的经济减速不是简单的周期性现象，自然不能单纯依靠逆周期的需求管理，更重要的是打破供给端的瓶颈，寻找新的增长动力。增长动力哪里来？习近平上任之初就给出了明确的答复：“只能从改革中来。”2012年12月7日，距离十八届政治局常委亮相不到21天，习近平第一次离京调研选择了重走小平路，宣示对攻坚深水区改革的信心。时隔一年之后，中央全面深化改革领导小组成立，习近平亲自出任组长。

改革的核心是从制度层面打破未来10年经济增长的供给瓶颈，对冲潜在增速的下行压力。首先是改革基本经济制度，提高全要素生产率，包括国资国企改革（理顺国企与出资人以及国企内部的关系，提高国企运行效率）、财税体制改革（理顺中央和地方政府关系，降低企业税收负担）、行政管理体制改革（简政放权、强化市场）和涉外经济体制改革（从贸易开放到投资开放，从制造业开放到服务业开放，探索负面清单管理）四大关键领域。其次是改革人口和户籍制度，改善劳动力供给，包括放开“单独两孩”，逐级放宽户籍限制等。再次是改革金融体系，改善资本供给，包括理顺价格（利率和汇率市场化）、健全市场（多层次资本市场建设，新“国九条”）和深化开放（推进资本账户开放和人民币国际化）等。最后是改革土地制度和城乡管理体制，改善土地供给，重点是建立城乡统一的建设用地市场，推进要素平等交换和公共资源均衡配置。

（本章完）