|第十一章| 推进自治是国家治理之基_三、改革和完善基层群众自治制度

三、改革和完善基层群众自治制度

第一，要正确处理好居民委员会、村民委员会同党组织的关系。从居民委员会、村民委员会与基层党支部的关系来看，居民委员会、村民委员会要积极主动地接受所在党支部的思想政治领导，经常听取党支部的意见，在决定重大问题之前，应向党支部征求意见，以提高政策水平，取得支持和帮助。基层党支部应当坚持自己的政治核心地位，向居民委员会、村民委员会宣传党的路线方针政策，定期讨论他们工作中的重大事项，支持和帮助他们按照法律独立负责地开展活动，充分发挥他们的自治作用。

为此，必须防止党组织包办或指使基层群众自治组织工作的情况。社区自治组织产生于社会、服务于社会，是属于社会的、基层群众的自治组织，而不是党的下级组织。在社区内，社区的最高权力机构是由居民或村民以及他们的代表产生的居民或村民会议，居民委员会或村民委员会是居民或村民会议的执行机构。社区自治组织的职责主要是办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。社区自治组织既有政治属性，即是一个维护居民利益、民主管理居民公共事务和组织本社区公益事业、具有政治民主属性的居民组织，又是一个具有社会属性的居民组织，它必须以维护和增进居民的社会福利、社会保障、社区治安、优抚救济等方面的社会权益和能力为己任。作为执政党的各级组织应充分尊重基层群众自治组织的地位和作用。

第二，要正确处理好居民委员会、村民委员会同政权组织的关系。根据《城市居民委员会组织法》的规定，城市居民委员会为群众自治组织，市基层人民政府同居民委员会不是领导关系，而是指导关系。所谓指导，就是对居民委员会的工作进行指点，对其工作提出原则性的意见，把握好大的方向问题，而不是对日常事务进行干预。这种指导作用，主要是通过宣传、教育、督促、检查的方式和途径实现的。对于城市居民委员会来说，在开展自治活动时要注意防止片面强调自治而忽视基层政府或其派出机关对其指导的倾向。我们所说的自治，是指在基层政府或其派出机关指导下的，以居民群众为主体的自治；是建立在坚持四项基本原则和遵守宪法、法律、法规和国家政策基础上的自治。离开了上述指导原则，居民委员会的工作和群众自治就会偏离正确的方向。对于城市基层人民政府来说，应当把居民委员会的工作摆在应有的位置，加强政策指导和协调。特别是街道办事处，对居民委员会负有直接指导的职责，更应把居民委员会的工作作为重点来抓，切实解决居民委员会工作中的困难，保障居民委员会的工作顺利开展。同时，要尊重居民委员会的自治地位，支持居民委员会独立地开展工作。

从原则上讲，乡镇人民政府同村民委员会的关系，也是指导和被指导的关系。《村民委员会组织法》规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”就村民委员会来说，一方面要积极主动地争得乡镇人民政府的指导、支持和帮助，另一方面又要积极主动地协助乡镇人民政府开展工作，完成各项任务。应当明确，村民自治绝不意味着村民委员会对乡镇人民政府所贯彻的方针政策可执行可不执行，对乡镇人民政府依照法律、法规及有关政策所布置的任务可完成可不完成。对上述方针政策和有关工作任务，村民委员会是必须遵守和执行的。就乡镇人民政府来说，对村民委员会的工作要给予指导、支持和帮助。具体来讲

，对村民委员会依法所开展的各项工作，诸如举办公共和公益事业、维护社会治安、调解民间纠纷、建立和完善生产和生活的社会化服务，以及在宣传宪法、法律、法规和国家方针政策、执行村规民约等方面，乡镇人民政府都要尽可能地给予指导、支持和帮助。当前，有些乡镇人民政府向村民委员会交办应由乡镇人民政府有关工作部门直接完成的任务，不适当地要求村民委员会向村民征工募款，造成村民经济负担过重，会无形当中把村民委员会变成实际上的基层政权的派出机构，从而动摇它作为基层群众性自治组织的地位。这种状况亟待改变。

第三，社区自治组织有责任、有权利监督和评估政府及其派出机关在社区建设、社区发展和社区管理上的工作状况。政府工作绩效如何，只能是以它所服务的对象即居民的意见作为检验标准。也就是说，政府工作态度、作风、方式、成效的好坏应由居民来监督和评价。加强社区自治组织对政府及其派出机关工作状况的监督与评估，既是社区居民自治的必然要求，也是政府密切同居民群众的联系、提高社区建设和社区管理水平的必要环节和重要渠道之一。实行“下考上”“民考官”，对政府职能部门及其工作人员进行评议、考核和监督，才能有效落实居民的民主权利，促进政府职能部门工作作风的改进和工作效率的提高。

第四，完善社区参与机制和强化自主意识。社区参与是指社区的居民或村民自愿参加社区公共事务的管理、决策、监督和运作的过程。社区居民或村民是社区参与的当然主体。伴随着社区自治的推进，基层群众的参与程度不断提高。但是，总的来说，我国社区居民或村民的社区参与还不适应社区自治的客观需要：一是就参与意识而言，相当多的居民或村民的社区参与意识还比较淡薄。他们虽然生活在社区，但却没有意识到自己属于社区自治的主体，没有意识到自己也应该对本社区建设尽一份责任和义务，甚至错误认为，社区治理完全是政府行为。二是就居民或村民参与的内容而言，主要局限于出席居民或村民会议、文体健身等一般性的社区活动，参与还很不深入、很不广泛。要改变这种状况，需要采取下述几方面措施：

一是坚持社区需求本位原则，注重用共同需求、共同利益来调动居民或村民参与的积极性。所谓坚持社区需求本位原则，就是从本社区的客观实际出发，把解决各类社区成员尤其是大多数居民群众的实际需要放在首位，把解决群众普遍关心的热点、难点问题作为社区自治工作的重点。当社区自治组织开展的工作与居民或村民的切身利益息息相关时，居民或村民的生活重心自然就会转向社区。因此，应当强化居民或村民与社区之间的利益关系，使居民或村民在利益关系的基础上产生参与社区事务的愿望。如果社区自治组织能够满足绝大多数群众的共同愿望和共同利益需求，那么就能调动群众广泛参与社区事务的积极性和持续性。

二是坚持先进性与广泛性相结合的原则，力求使每个参与者都能找到自己的位置。社区自治活动，尤其是其中的志愿服务活动，无疑具有突出的先进性，但要使这种先进行为发展成居民群众自觉参与的行动，就必须从社区群众的实际承受能力出发，做到尽力而为与量力而行相结合，无偿服务与低偿服务、有偿服务相结合。既提倡无私奉献精神，又肯定和支持兼顾个人合理利益的参与行为，不使参与社区自治活动成为居民或村民的沉重负担。同时提倡从身边小事做起，力所能及，积少成多，并且注意发挥每个居民或村民的特长，使他们在参与中获得乐趣，实现自身的价值。

三是切实开展“民评官”活动。“

民评官”活动是在基层社会培育民主、调动社区群众参与积极性的一种积极而稳妥的形式。它一方面可以有利于在基层社会渐进地培养民主习惯；另一方面又能充分调动社区群众的政治参与意识和积极性，打造政治民主化的基础。“民评官”活动的制度化开展将民主引入社区群众的日常社会生活中，使民主由一种远离社区群众的陌生理念转变为基层社会普遍遵守的运行规则，可以为训练基层群众的民主素质和能力、奠定民主制度的社会基础提供制度化、经常化的实践。这样，当社区群众掌握了运用民主程序和自治组织载体表达意愿、反映要求并能实现自己的利益需求，民主就将成为人们的一种习惯、一种生活方式。

四是建立和完善参与机制。从长远来看，要使居民或村民参与不断持续发展，就必须将其推向规范化、制度化阶段。这就意味着除了上述几方面工作以外，还要依据有关法规、政策，通过民主程序和法定程序制定相应的规章制度，形成一整套参与机制。其中包括激励机制和责任机制等等。比如，可以在一些城市和城区试行“群众参与社区活动制度”，规定有参与能力的居民或村民每年应为社区义务贡献若干时间，并制定相应的考核、奖惩及替代办法，以推动群众参与向制度化发展。只有社区参与制度化，才能使社区自治日益符合市场经济体制和发展民主政治的需要。

五是推动“四个民主”制度化。“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，它们既是保障基层群众自治权利的规则和程序，也是保障社区自治切实有效的运行机制。制度化意味着这个运行机制能够稳定而定期地进行，不以某些人的意愿改变而改变。（1）建立一套行之有效的运行机制。这一机制至少应该包括三个要素：正式制度、非正式制度和激励机制。正式制度包括“四个民主”的运行程序、制度规范等内容，具体体现为法律法规。法律是社区管理现代化的根本保障，社区建设运行秩序的调整和稳定都必须以法律为依据和后盾。针对我国社区建设的法制还不完善的现实，当前应抓紧制定在社区民主自治等方面的关键性法规，努力形成高效配套、完整严密的社区建设法规体系。用法律保障和规范社区居民自治活动，实现有序的政治参与，使“四个民主”在实践操作中做到有法可依、执法必严、违法必究。非正式制度包括公民民主意识的培育，政治文化氛围的培育，公开、公正、公平竞争的政治游戏规则的形成等。激励机制包括奖励和惩罚两个方面。既要对严格执行制度的当事主体进行奖励，也要惩罚违规行为，这样才能为制度的长久实施提供保障。（2）扩大直接选举的范围。从民主化水平而言，直接选举比间接选举的民主化水平更高。随着经济的发展、公民文化水平的提高以及现代传播技术的普及，扩大直接选举的条件日趋成熟，可以将直接选举的范围由社区自治组织扩大到乡镇、街道和区县一级。这样能够更好地保证基层政府依法行政，更加谨慎地处理好基层政府与社区自治组织的关系。（3）加强监督，让基层群众在“四个民主”的周期化参与中形成一套政治习惯。为了保证“四个民主”在社区自治中成为群众经常性的活动，必须创造良好的生态环境，防止一些人拿“四个民主”做表面文章，各级地方人大要不断深入调查了解整个社区自治活动的开展情况，对工作中的问题，要及时督促相关单位和部门采取措施予以解决。通过地方人大的监督功能的发挥，使诸如选举、评议、居民或村民代表大会等各种政治参与形式周期性开展，以吸引广大群众参与，并在参与中训练居民或村民的参与意识，通过居民或村民来保障制度化参与的效果。

（本章完）