第二章 权力腐败的发生机制_二、催生权力腐败的客观因素——权力主客体结构上的弊端

二、催生权力腐败的客观因素——权力主客体结构上的弊端

目前，从权力主体上说，我国的权力体制还存在的一些弊端，为权力腐败提供了腐败的空间和机会。从客体上说，对国家、社会利益以及公民和其他社会组织的合法权益的保护还存在一定的缺陷，使得权力主体能够利用公共权力寻找到这些利益体系的“缝隙”，并把它转化为个人的私利。

1．权力主体结构上的缺陷

任何权力主体都是在一定的权力体系中运用公共权力，权力体系构成了权力运行的基本规则，因此，权力体系设计的科学性对于防治腐败至关重要。

我国公共权力体系的设计主要有以下三个弊端。

一是权力过度集中，这也是我国权力体制最主要、最突出的弊端。对于“权力过度集中”要做辩证的理解。纵观中国历史，自秦统一以来，地方割据和分裂的时间比较短，统一的时间远远长于分裂时间，而且，中华民族在国家统一时，发展状况要远远优于分裂时期，大一统的国家形态和由此形成的历史文化传统，深深地印在每个中国人的内心世界里。维护大一统国家的基本方式就是实行中央集权制。我们承接了“大一统”的历史传统，而且这种观念得到了广大人民群众的普遍拥护，依靠中央集权以维护国家领土和主权的完整统一，这是历史的必然。从现实状况上看，我国是一个发展中的社会主义国家，幅员辽阔，人口众多，城乡差异、地区差异、发展差异巨大，只有依靠国家层次上统一的宪法、法律和政令，才可能协调各种利益差异和矛盾，形成合力，推进社会整体进步与发展。否则，在“马太效应”的作用下，会无限扩大强者恒强、弱者恒弱的社会格局，进一步加剧各种社会差距，导致社会动荡与混乱，甚至可能倒退到军阀混战的、不堪收拾的局面。

由此，在政治上，就必须而且只能坚持中国共产党的统一领导，凝聚力量，形成强大的合力，建设中国特色社会主义事业。其他任何政党、任何政治力量根本无力承担社会主义事业领导核心的历史重任。相反，只有在坚持中国共产党的一元化领导的前提下，积极服务于中国特色社会主义事业，才能充分发挥自己在国家政治生活中的作用。在经济上，只有坚持公有制为主体的社会主义市场经济体制，才能通过发展逐步解决各种问题，因此，中央就必须集中适当的人力、物力和财力。也就是说，经济上的适度集中，也是深化经济体制改革的必然要求。新中国成立以来，尤其是改革开放以来的社会主义实践也已经证明，适度的权力集中是完全正确的，这是最基本的原则。

过度集中则会带来反作用。在党委和政府之间的关系上，权力过分集中于党委，甚至集中到党委书记个人身上，民主遭到破坏，整个党委机关和政府机关演变成党委甚至书记个人的附属物，形成了党政不分、以党代政，党委包揽行政事务的不良局面，极端状况则是：书记等于党委、等于政府。这种情况曾经发生过，现在也以某种形式存在着，其实质在权力体系的局部形成了一个权力独裁者，这种绝对权力导致绝对的腐败，根源恰恰在于权力过度集中。在中央和地方之间的关系上，权力过分集中就是指权力过度集中于中央。“一放就乱、一收就死”是中央和地方之间关系的真实写照，本质依然是中央权力过分集中。改革开放以来，尤其是十八大以来，中央持续加大“简政放权”的力度，并取消了诸多不必要的审批事项，下放一批审批事项，不仅没有造成混乱，相反，通过简政放权，激发了社会活力，有力地推动了经济社会的发展。可见，在处理中央与地方之间关系的问题上，我们已经探寻到正确的方向，并迈出了历史性的跨越。

在政企关系上，权力过度集中就是政府直接控制企业的核心权力，主要包括人事权、生产经营权等，把企业变成政府的附庸。企业无力，也没有愿望以市场主体的身份参与市场竞争。经过30余年的国企改革，以央企为代表的国企多数依靠垄断地位获利，其自身素质、市场竞争力有一定的改善，但政企之间的关系依然存在诸多问题。比如，国企的结构与运行模式基本与政府类似，企业管理者把对政府负责放在首位，过分强调企业的行政职能，企业发展则降到次要的地位，等等。党的十八大和十八届三中全会为深化国企的进一步改革指明了正确的方向，原铁道部拆分组建铁路总公司的成功案例，标志着国企改革进入一个更高的阶段，对于正确处理政企关系，从而实现适度集权提供了良好的开端。

形成权力体系内权力过度集中问题的根源，主要有以下几个方面：一个是传统的封建专制主义影响根深蒂固。新中国成立60多年，虽然在物质生产力层次、社会制度层次已经发生了根本性的改变，但人们在思想观念上、行为习惯上并没有完全摆脱数千年以来形成的专制体制的影响，权力崇拜、个人崇拜、家长制、终身制等封建残余还在发生作用，并体现为权力过分集中。另一个重要因素是党的发展历史。在革命年代，为了集中力量，赢得战争、取得政权，必然实行高度的军事化管理，这种高度集权的模式被自觉或不自觉地运用到和平年代，而且，有的人还简单地把集中力量办大事归功于过度集权的制度，混淆了适度集权与过度集权之间的关系，片面强调集权的优越性。还有一个外来的因素是“苏联模式”的影响。新中国成立之初，我们在经济建设和国家管理方面缺乏经验，经济体制基本上照搬苏联模式，政治体制也是效仿苏联高度集权的行政领导体制，在制度上、权力运行方式和组织结构的设计带有明显的苏联痕迹。而对于西方国家的民主体制则采取了比较简单的否定，片面地批判资产阶级民主制度的虚伪性而同时抛弃了其合理性，从另一个方面强化了集权而导致权力过度集中。

可见，权力过度集中的问题，不是一朝一夕形成的，而是来自于古今中外多重因素的影响而造成的。彻底解决这个问题既需要执政党发挥更加高超的执政智慧，也需要整个社会的支持和理解。

二是权力体系结构设计的合理性问题。权力体系设计的结构主要包括层次和幅度问题。层次就是权力体系的纵向等级，即组织体系从最高到最低的层次数量；幅度就是指横向的管理跨度，即一个管理者直接管辖的范围和人员数量。任何权力组织体系都存在着层级与管理幅度的设计问题。一般说来，在组织规模既定的前提下，层级越多，幅度就越小，反之，层级数量越少，幅度就越大。当然，也存在着层次多、幅度宽的情况，此时，这种组织的效率必然极其低下，人浮于事成为普遍的现象，这是任何组织都不能容忍的情况，如果不能及时改革，该组织的命运必然是崩溃和解体。

通常情况下，层级越多，由下而上和由上而下的信息传递容易失真，就会出现下级盼望上级给予明确的指示，上级盼望下级能够提供准确信息的问题，造成双方都难以正确履职而相互指责，导致效率低下；管理幅度越宽，从管理者个人的角度说，管理者会因面对更多人

员和具体事务而容易顾此失彼，而且各个下属之间也可能为了赢得上级的支持，甚至是为了争宠而内斗。领导者解决这个问题的通常做法就是增加机构设置，导致官僚机构不断膨胀，一个部门不断分化出另一个部门，一种新出现的社会现象或问题也可能直接导致新增部门，或者管理者为了扩张自己的权力而增设机构，等等。

权力体系的层级和管理幅度没有固定的模式，而且不同国家之间的差异也非常大。从世界范围上看，有的小国仅设一个政府层级，即中央政府，有的设立中央和地方两个层级，也有相当一部分国家设立三级政府。相比而言，以美国为代表的西方发达国家的政府层级比较少，一般不超过三个层级，管理幅宽也比较窄。这种设计的原因很复杂，以美国为例，美国在殖民地时期就已经形成了社会自治的传统，事关社会生活的问题主要是由殖民地自治议会协商解决，英国的殖民统治机构对社会的影响比较小。建国之初，美国实行邦联制度，十三个州实际就是十三个国家，根本无法形成统一的社会体系，更无法形成统一的市场，在一定程度上阻碍了美国的发展，由此推动美国权力体制的重要改变：十三个州组建联邦政府。但是，此时也还没有真正建立统一市场体系，直到美国内战结束，才彻底废除了美国南方的奴隶制，实现了美国的统一。美国联邦政府与地方各个州之间依据宪法划定的职权，独自行使相应的权力。同样，各州以下的政府也是基于本州的宪法构成州政府与下级政府之间的关系。在这种关系演变中，自由主义与地方自治的传统保留下来，也就是自己的事，自己做主。因此，政府层级比较少。另外，从管理幅度上说，在自由主义思想的支撑下，以政府不干预或者少干预社会生活为准则，因此，每个层级政府的部门设置也比较少。当然，随着社会的发展，美国联邦政府的职能越来越多，也越来越强大，管理幅度呈现明显增加的趋势。比如，上个世纪，迫于与苏联争霸的压力，美国联邦政府新设立了教育行政管理部门。虽然教育管理归各州政府，但是，联邦政府出于美国整体利益的考虑，新增设教育行政管理部门。该部门与各州教育管理部门没有上下级的管理关系，主要以资金投入的方式引导各州教育事业的改革与发展。总的来说，各个国家都根据传统以及现实需要设计权力体系的层级和幅宽，以保证权力运行的效率。

我国权力体系包括从中央到乡镇五大层级，即五级政府制。关于层级问题一直是国内行政管理的研究热点问题。从历史演变上看，最近变化比较大的是地级市与县之间的关系，即由市管县。重要目的是为了适应社会主义市场经济发展的要求，利用城市的优质资源带动广大农村的发展。从实际效果上看，这种变革对中国经济社会的发展起到了积极的推动作用。但是，也出现了一个问题，就是增加了这个层级，致使信息沟通不够顺畅。近年来，有的地方开始了新的探索，就是在维持市管县的前提下，在人事和一些事务的管理上，对县级干部的管理由省级权力部门负责，增强省与县之间信息沟通的流畅性和真实性。从管理幅宽上说，我国各层级管理幅宽的变化比较大。目前，中央正在推进政府职能的转变，并根据社会发展的要求，新增了一些部门，根据职能要求合并了一些相关部门，积极推行大部制改革。较之改革开放初期的部门设置，中央所属机构部门数量大大减少，逐步退出了一些可以由地方政府和社会能够自主解决问题的一些领域，整体功能更适应社会发展的要求。但是，关于层级和幅宽的关系问题是一个永恒的话题，而且直接关系到权力运行能否沿着正确的轨道。处理不好，就会效率低下，并生成大量的体制性腐败，处理得好，就会有效地遏制腐败，保持权力体系与社会之间的良性关系。

三是权力运行的相关法规不健全。各个层级实行党政一把手负责制，而一把手的权力运行缺乏刚性制约，自由决策权力过大，运用的范围也过于宽泛，这样，权力主体就会出现无章可循的情况，再加上监督制度的缺失，加剧了滥用权力问题。更重要的是，在决策过程中，本应遵循民主集中制的原则，但是，一把手的自由决策权往往会超越民主权，结果，打着集体决策之名，行个人决策之实。决策正确，就是一把手的功劳，说明一把手英明；决策失误，则是集体的责任，实质就是无责任。很自然地，过大的自由决策权为腐败提供了更多的机会，尤其是在经济方面和人事方面，过大的自由决策权几乎就是腐败的直接依据和总根源。因此，重新审视一把手的自由决策权，并设计合理的制度，规范权力运行，是根治腐败的极其重要的切入点。

我国的公务员制度正在建设和完善之中，其中，关于公务员的录用、考核、奖惩、离退休等内容有待于进一步完善。尤其是，公务员体系的竞争机制尚未形成，公务员有进无退、有升无降是普遍现象，而且当上公务员就被视为捧上了“金饭碗”，这样，有的人为了进入公务员队伍，为了晋级晋职就会不择手段。比如，违规招聘、“萝卜招聘”、弄虚作假等情况时有发生，更有甚者，为了争夺职位，不惜雇凶杀人，除掉自己仕途上的“绊脚石”。在这种情况下，德才兼备的优秀人才难以脱颖而出，相反，践踏官德乃至于践踏社会基本道德的人反而有机会获得升迁的机会。诸多的现实案例说明，一部分官员是花钱买官，而当官之后就要利用职权，通过腐败的方式弥补买官的成本；还有一部分官员是“带病提拔”的，基本原因也在于用金钱或其他非法手段达到了目的。公务员队伍中发生的这些问题已经不能说是个别的现象，而是一种病态。这种病态不仅在于个人，也在于规章制度的设计与落实。

权力主体依据权力体系行使公共权力，形成了权力主体的基本结构，其用权的目的、方式、结果无不与权力体系的结构密切相关。

2．权力客体结构上的缺陷

权力运行的基本结构是“命令—服从”模式，由于权力具有强制性，在这种关系模式中，权力主体发出命令，另一方是无条件服从。就是说，公共权力的操作目标不是指向具体的物，而是特定的社会系统。这可以分为两种情况，一是直接调整权力体系的内部关系、利益关系，或者通过下属执行具体的指令来强制调整某种社会关系，进而调整社会利益关系。二是直接调整权力体系之外的某种具体的社会关系、利益关系。这样，特定的下属以及被调整的社会关系、利益关系共同构成了权力的客体结构。具体地说，权力客体既包括权力体系内的被领导者，也包括权力体系所涵盖的公民、社会组织和社会集团。权力的客体结构对“命令—服从”关系模式的具体状况必然产生重要的影响。

从权力主体上说，任何公共权力都有特定的职能，只能在特定的范围内行使，脱离这个职能和范围，权力就会失效。由于权力背后存在着或明或暗的特殊利益，可以为权力所有者带来巨大的荣誉、更高的社会地位和丰厚的物质利益，因此，权力主体不仅会想方设法维持权力的效用，还会滋生无

限扩张的欲望，把本不属于职权范围的事务纳入自己的控制范围之内，从而实现某种独特的意志，这几乎是所有权力的共同特点。对于腐败者而言，他们不仅可能在现有的权力体系内，以表面上合法的方式实施腐败行为，也可能越出法定的界限实施腐败行为。因此，研究权力客体结构，构建完善健全的权力客体结构体系对防止和抵御权力侵害具有重要的意义。

不同的权力腐败侵害着不同的客体，以被侵害的客体为标准，可以把腐败划分为以下两类：一是在权力体系内，权力主体对权力体系和公共资源的侵害；二是越出权力体系对公民、社会组织和社会集团的侵害。当前，我国的权力客体结构存在一定的缺陷，致使权力运行缺乏来自体系内和体系外的制约，为权力腐败提供了极易发生的“温床”。

首先，在权力体系内，各个层级的被领导者在面对领导者时，处于一种完全不对等的被动状态，被领导者的基本态度是：对领导者个人负责高于对制度、规则负责，实质是领导者与被领导者构成了一种“主仆关系”。其原因主要有：一是个人的晋升、待遇、荣誉等一切有形、无形的福利完全取决于领导者个人的意志；二是权力崇拜的思想作祟，被领导者简单地认为，领导者之所以成为领导，就是因为他们的道德水平高、能力强，自觉不自觉地贬低自我，抬高领导者，甘心于“奴才”的角色；三是把自己简单地定位于领导命令的执行者，权力体系的制度、规则在领导之外；四是不清楚领导者的具体的职责和职权范围，把“命令—服从”作为一切行动的最高标准；最根本的原因在于，他们无法把对领导负责与对制度负责、对党负责、对人民负责、对中国特色社会主义事业负责统一起来。

领导者与被领导者之间的“主仆关系”具体表现在：一是拍马溜须的情况比较多。领导者也有普通人的共性，被人赞扬是一件令人愉快的事。面对领导者的决策，被领导者在真正理解领导者的意图、决策的科学性、合理合法性时，由衷地赞扬领导是正常的，是对领导的正面鼓励，有助于构建和谐的上下级关系，推进共同的事业，这是值得肯定的。但是，有的人则对领导者的决策不加任何思考，或者明知是不合适的决策也盲目地赞扬，实质就是向领导献媚，取悦领导以谋取个人的好处。二是利用各种机会，以各种方式向领导行贿。比如，领导个人的生日，领导出差，领导赌博，家庭里的红白喜事，子女升学、出国，过年过节等等，利用一切可以“表示”的机会向领导行贿。有的抓住领导的个人爱好，投其所好。比如，有的领导喜欢打球，那就陪领导打球，领导喜欢赢，就让领导赢得开心，赢得让领导喜欢自己，以达到讨好的目的；也有的利用人性上的弱点，向领导实施性贿赂，等等。三是把向领导“表忠心”放在工作的首位。对领导者个人的一切私人事务特别关心，并为此倾尽全力。更有甚者，有的人在明知领导的决策违背了原则的时候，不仅不加以制止，反而助纣为虐，把违背原则视为向领导表忠心的好机会。

总之，有的被领导者在领导面前丧失了独立的人格地位，从客观方面纵容了领导者肆意运用权力。被领导者服从领导，这是权力体系的基本规则，否则组织就无法运行，但是，当被领导者以丧失权力体系的基本价值取向为代价，领导与被领导的关系就演变成“主仆关系”，就会把公共权力视为领导者的个人权力，就会无视公共权力的根本目的和基本规则，为权力腐败提供更多的机会。

其次，权力体系内，在公共资源的控制和管理方面存在着不足，为腐败者利用权力把公共资源转化为私利提供了过多的可能性。一是公共财政在贪官的眼中就是“唐僧肉”。他们利用权力恣意挥霍，用于个人、家庭甚至亲戚朋友等人在衣食住行方面的消费，“三公经费”是这种腐败的变种；有的利用手中的权力，以表面上合法的方式，把公共财政变成自家的取之不尽、用之不竭的“小金库”；有的在政府购买、政府投资的过程中，利用权力开辟一条公共财政流向私人腰包的渠道；更有甚者，有的“一把手”无视政府预算的法定性和严肃性，任意调整支出结构，等等。二是国家和集体的土地、矿山、森林、河流、海域等公共资源，演变成腐败者私人的资源。近些年来，基于土地资源开发而引发的各种矛盾，根源在于权力主体以发展和公共利益的名义，对国家和集体土地资源的肆意掠夺，这个领域也成为腐败的高发区。三是国有和集体等公有制企业也是腐败者的“盘中餐”。由于政企关系上还存在一些问题，腐败者往往以改革的名义，变相贱卖甚至白送国有资产，从中牟利。

这些现象表明，在公共资源的控制和管理体系上还存在着诸多的漏洞，向腐败者敞开了方便之门。

最后，在公民、社会组织和社会集团的权益保护方面还不够，这种保护既包括自我保护，也包括制度性的保护。改革开放以来，人们的法律意识日益增强，法律体系日益完善，在个人和组织的权益保护方面，已经取得了巨大的进步。但是，问题在于：在权力体系与社会体系之间，界限模糊，规则不明，权力主体的自由裁量权过大，为腐败者强行掠夺公民、社会组织和社会集团提供了过多的可乘之机。中国的公共权力是最为强势的一种社会力量，强政府、弱社会是典型特征，因此，在直接面对公民个人、社会组织和社会集团时，权力主体以明显的优势凌驾于个人和社会组织、社会集团之上。

由于各种原因，权力客体在受到权力主体的侵害时，一般情况下不愿意诉诸法律，而往往采取私人的方式加以解决，比如，花钱消灾，从而纵容和刺激了权力主体的腐败。具体表现在：一是某些掌握较高权力的人，利用权力与社会组织（最主要是各类非公有资本）相互勾结，共同侵害社会公共利益，或者以执行制度之名，利用权力索取各种好处。二是某些执法单位和个人在具体执法时，粗暴执法，并利用执法之际向被执法者强行索要各种好处，或者接受被执法者的各种贿赂。按时下流行的说法，这些腐败者多数属于“苍蝇”一类。但是，他们在社会基本生活的层次上破坏政府与社会之间的关系，恶化党群关系、干群关系，侵蚀党的执政基础，因此，其危害性不可忽视。这些腐败主要集中于公安、检察、法院等司法系统以及工商、税务、城管等执法部门。公安系统的刑讯逼供、警匪勾结，法院系统的徇私枉法、“吃完原告吃被告”，直接揭示了司法系统的腐败行为，在收取管理费和税费、行政罚款中发生的争议、冲突以及城管与小商贩之间的“猫鼠”关系，等等，都说明权力体系与非权力体系之间的关系存在缺陷，并滋生腐败现象。

总之，无论从被领导者的“人”的层次上还是被控制的“物”的层次上看，权力客体结构，都存在明显的缺陷，这些问题需要站在整个社会的高度，规范权力体系内部各个要素之间以及权力体系与社会之间的关系。只有加强顶层设计，双管齐下，才能解决权力主客体结构中存在的弊端，遏制腐败发生。

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