第四章 权力体系内部防治腐败的基本策略_三、设计新型权力体系
三、设计新型权力体系
马克思主义权力观决定权力要以服务人民群众的利益为核心，反对任何形式的侵害人民利益的行为，因此在权力体系的设计上，首先就要明确划定权力界限，防止权力“越位”，维护群众利益。
1．界定公共权力的边界
孟德斯鸠在《论法的精神》一书中指出，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。” 因此，那些有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。孟德斯鸠把权力的界限与滥用权力直接联系起来，警示人们，没有界限的权力就是无限权力，必然导致权力的滥用。
所谓权力的界限，既包括公共权力与社会权利之间的界限，也包括不同公共权力之间的界限，具体的界限形成于不同权力之间关系达到均衡之处。任何公共权力都具有扩张性、强制性的特点，一旦某种权力过于强势，就会导致这种权力没有边界而在具体的社会体系和权力体系中恣意横行，伤害社会利益和公共利益。在阶级社会，权力的强制性、扩张性是维护和扩大统治阶级利益的基本手段，但是，为了防止个别权力主体的腐败行为损害统治阶级的整体利益和长远利益，也需要明确权力的界限，并构成资产阶级社会实行“三权分立”政体的基本依据。
在社会主义市场经济条件下，权力的强制性、扩张性转化为维护社会公平正义、实现群众利益的基本手段，这是本质和主流，但是，在各种因素的影响下，也有个别的权力主体利用权力的这种特性，损害公共利益和群众利益，中饱私囊，因此，划定公共权力的界限，防治腐败，是建立科学的权力制度体系的内在要求。借鉴西方国家的经验，“法无授权不可为”同样可以成为我们划定公共权力界限的基本原则。
第一，需要明确公共权力与社会权力之间的界限。在计划经济时代，我们构建了“万能政府”的权力模式，公共权力配置一切社会资源，包括最基本的物质资源、财力资源、人力资源，甚至决定和影响了公民私人生活领域。在社会和公共权力之间，几乎没有什么界限可言。防治腐败的基本手段是依靠政治和权力，也确实取得了很好的效果，可以称之为清廉时代。但是，单纯依靠政治动员，“万能政府”无法实现万能的目标，中国的经济社会进入“文革”那样动乱的年代，人民群众的物质生活水平低下，经济发展停滞不前，计划经济的发展模式走到了历史的尽头。我们党果断放弃“以阶级斗争为纲”的口号，坚持以经济建设为中心，实现社会经济发展方向的转型，并逐步确立了建设社会主义市场经济体制的改革目标。脱胎于计划经济的社会主义市场经济体制，人们的思想还受到“万能政府”的强烈影响，权力体制还带有明显的万能政府模式的痕迹，政府与市场、政府与企业之间的关系尚未理顺，界限不明，由此造成诸多政府与社会之间的矛盾，最突出的表现是部分权力主体利用公共权力谋取私利，滋生了大量的腐败现象。在公共权力和社会之间，公共权力过于强势，因此，当前最主要的任务是规范公共权力，把公共权力的触角紧紧地限制在宪法和法律范围之内。
第二，需要明确权力体系中各种权力之间的界限。在革命战争年代到改革开放之前，各种权力最终集中到党委，集中到党委的几个人乃至于书记个人身上，所谓“大权独揽、小权分散”的模式，实际的结果则是书记个人大权独揽，并简单地认为，这样才是坚持党的一元化领导。这种高度集中的权力模式适用于战争年代，也适用于政治挂帅的时代，但是，进入社会主义市场经济时代，这种权力模式已经无法适应经济社会发展的复杂性。因此，在坚持党的领导的前提下，在权力体系内部，划定各种具体权力之间的界限，既要防止权力越位，又要防止权力的缺位和错位，确保权力体系有序运行。这里的关键问题在于党委在权力体系中过于强势，其他权力部门演变成党委的附庸而缺乏独立性，党内分权，尤其是对“一把手”进行分权势在必行。上个世纪90年代，中共中央组织部就在广东、湖北等部分地方探索党委委员制。比如，湖北罗田县就推行县委委员制，本质上分解了一把手——县委书记的权力，通过制度规范各种权力之间的关系，取得了较好的成效。
第三，在权力体系之内以及权力面对社会进行的各类执法活动中，自由裁量权的幅度对于权力的界限具有最为显著的影响。如，权力体系内对个别违法违纪人员的处罚，司法权力对公民违法犯罪行为的处罚，以及行政执法部门对公民不当行为的执法活动，自由裁量权普遍偏大，权力的界限比较模糊，极易滋生腐败。因此，应当通过制度建设，把自由裁量权具体化、标准化，压缩弹性空间，加强刚性约束，防止权力主体以合法之名行非法之实。
划定权力界限的本质是树立规则至上的原则，通过建立健全各种权力制度的方式，规范权力的授予、行使和监督，逐步形成用制度管权、按制度办事、靠制度管人的新型权力机制，构建不同权力之间以及权力与社会之间的良性互动关系。
2．构建分权制衡的内部权力结构
划定权力的界限，是防止权力滥用的前提。权力本身是一种强制力，只有利用强制力才能有效制约同一性质的强制力，因此，就要在权力体系内通过分解权力的方式制约权力，正如孟德斯鸠说：“从事物的性质来说，要防止滥用权力，必须以权力约束权力。”因此，要防范权力肆意扩张，滥用权力的强制性，在权力体系内，只有分解权力，形成多个权力中心，各个权力都作为一种客观力量，形成彼此制约的均衡关系。此时，某个权力要脱离正常的运行轨道，就会受到其他力量的牵制，从而维护权力均衡。
孟德斯鸠分权思想的科学性和进步性在于直接否定了封建专制制度，构建了新型符合资产阶级利益的政治体制。其基本理念是：立法权归于人民，并通过代议制的方式，确保人民自己统治自己，即立法权归于议会和人民选出的代表——议员，议员代表选民的意志，对选民负责；行政权则归于国王；司法权归于单独的司法机关，从而把统一的国家权力分解为彼此平行、不分高下、相互制约的三种权力。由于这三种权力都有各自不同的负责的对象，因此，为了在权力体系中保持应有的地位而不被弱化，就必然会主动监督另外两种权力，形成权力制衡关系，而且，这种模式从中央到地方可以无限复制下去。在前资本主义时代，权力监督的基本模式是上级对下级的监督关系，本质是一种权力监督，造成了无法监督监督者的问题。三权分立模式中，以法治为原则，
权力监督与权力制衡形成了辩证统一的关系，每个监督者既是监督者，也是被监督者，彻底摆脱了监督无限累加的怪圈，创立了崭新的权力结构模式，最大限度地制约了腐败现象，有效地维护了资产阶级权力。
改革开放以来的实践表明，现有的权力体制在维护社会主义权力方面还存在许多不足之处，尤其是愈演愈烈的权力腐败问题，直接威胁到社会主义国家权力的性质。因此，重塑社会主义国家权力体制已经成为重大的历史任务。
借鉴西方国家三权分立的政治体制的优势，结合社会主义市场经济条件下的权力本质和权力体制的实际状况，党的十七大明确提出：建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。从总体上看，这种权力结构模式尚处于理论研究和制度创建阶段，还没有全面走上实践层次。因此，本书在这里进行初步的探讨。
第一，依法治国，建设社会主义法治国家是构建新型权力结构的总前提。包括执政党在内的一切政党、组织、个人都没有超越宪法和法律的权力。宪法和法律是人民意志的集中体现，也是维护人民根本利益的有力保障。任何公共权力的首要职责是维护宪法和法律的权威，为决策权、执行权、监督权的运行提供基本的方向和定位。
第二，在新型的权力结构中，把坚持党的领导与对人民负责统一起来。权力来自哪里，就对哪里负责，这是权力得以生存的基本法则。如果决策、执行、监督三种权力出自于同一个机构，彼此之间就无法形成有效的权力制约机制，依然回归到监督者无限叠加的循环中来。要解决这个问题，应该进一步改革现有的党代会、人代会制度，加大引进代表竞选的范围和层次，使得各级党委、政府、人大以及司法机关的主要领导更多的是通过竞选的方式获得权力，而非简单的选举。通过改变“有选无竞”的方式，树立人民代表要代表选民利益，党代表代表党员利益的意识。党委既可以保证在组织人事上的权力，维护党的领导，又能通过党代表、人民代表的选举，选出既对党负责，又对人民负责的德才兼备的领导者。近年来，无论是党代会还是人代会，经常发生因代表贪腐、涉黑等违法行为而被除名的现象，严重地影响了党代会、人代会的权威。究其原因，也与现有的代表、领导选举体制不无关系。因此，引入竞争机制，把每个竞争者的实际表现进行实事求是地公开，并通过竞争的方式，让选民更加清楚、全面地了解竞选者，从而做出正确的选择。这样，党委对党代会负责、一府两院对人代会负责才能落到实处，形成决策、执行、监督相互制约的权力结构，同时，由党委依据制度，总揽全局，协调各方。
第三，以科学的分工理论为指导，构建决策、执行和监督三种权力之间的关系。多年以来，党政职能一直分不开，很重要的原因就在于这三大系统之间的关系没有处理好，党代会与人代会的实际职能、人员高度重合，尤其是领导干部，往往既是党代表，又是人大代表，在某种程度上，把民主讨论的过程变成了领导意见的发布会，领导者俨然以“万能”的上帝的形象出现在代表们面前，严重地损害了民主制度。还有一个重要方面就是，三大系统之间的人员流动往往直接取决于领导者个人的意志，忽视了不同系统对各自人员要求的特殊性，导致人们在技术性、专业性的发展受到了明显的制约，无序的分工降低了每个系统的效率。个人则因为对未来工作的不确定性，也难以安心钻研本领域的先进理论和技术。因此，着眼于分权制衡的视角，重新确立分工的基本原则，划分决策、执行、监督三种权力之间的界限，在坚持党性原则的前提下，突出各自的技术性特点，减少、避免三大系统之间人员无障碍流动。就是说，每个系统的领导者在另外一个系统中，只能扮演“外行”的角色，而不能充当万能者来指指点点，干扰别的系统的正常运行。同时，应进一步明确各个系统各自不同的负责对象，把负责任视为该系统存在的第一要务。这样，在三大系统之间保持合理的张力，而在维护和实现人民根本利益方面保持高度的一致性。
第四，依据人民满意的原则，对于决策、执行和监督中出现的各类问题，实施追究和倒查制度。现有的权力体制有一个明显的弊端就是责任不清。比如，经常有这种现象：某位领导干部因决策失误或执行失误而被免职后，或迟或早会在其他地方、单位任职，甚至升职。这种现象引起了社会的普遍关注，也带有明显的不满意。不论是集体还是个人，出现各种失误、错误是正常的现象，在以集权制为主要特征的分工体系中，可以通过调整岗位的方式，摆脱责任；而在分权制衡体系中，要避免人员跨体系流动，因此，必然要求责任到人，这样，就需要建立与分权制衡体系相适应的责任追究和倒查制度，而且，也只有在分权制衡体系中，才可能建立、实施有效的责任追究和倒查制度，并把主观上的腐败和失误区别对待，为进一步完善各自的体系建设提供借鉴和警示作用。
构建决策、执行、监督的权力体系，是各个体系倾听社会各个阶层和广大群众呼声、维护社会公平正义的必然要求，虽然在某种程度上会降低效率，但是，在效率和公平的选择中，公平是第一位的，为了追求公平而牺牲一点效率恰恰标志着社会的文明与进步。
3．以党内民主制度建设推进权力制衡
西方多是实行两党或多党轮流（或联合）执政，每个执政党代表的是资产阶级中某个或某些阶层的利益，而不是广大劳动人民的根本利益，因此，执政党在民主的形式上达到了怎样的高度，都摆脱不了利益的局限性，改变不了公共权力的本质。中国共产党是无产阶级政党，代表最广大劳动人民的根本利益，其民主形式的每一次进步，都对整个公共权力体制产生决定性的影响，从而对社会进步产生重大的推动作用。在权力制衡与监督问题上，中国共产党完全可以而且必须借鉴吸收资产阶级政党的民主形式中的合理成分，凭借稳固的执政地位推进政权形式的变革，使权力的结构与实质在新的历史条件下保持一致性。
作为唯一合法的执政党，党的建设对权力制衡与监督起到关键性的作用。中国共产党的基本组织原则是民主集中制，但在长期以来，形成了党内生活民主不足、集中有余的局面，反映在权力体制上，就集中表现为权力过分集中、家长制作风等方面。如今，我们党已经充分地认识到，党内民主是党的生命，并且，党内民主对于推进人民民主具有重要的示范作用和带动作用。因此，不同权
力之间的制衡与监督必然与党内民主制度建设保持高度的一致性。
要发展党内民主，就要依法保护和发展党员的民主权利。没有党员，就没有政党，中国共产党首先是全体党员的政党，而不是某个人的党，更不是任何个人或小集团实现私利的工具。由此，应当把保障党员民主权利提高到事关党的生死存亡的高度上来。
在权力制约与监督方面，第一，要推行党务公开制度，保障党员的知情权、参与权，为党员有效地监督党组织和党的各层领导人提供真实的依据。如，我们党出台各种决策的过程、内容、目的等等，各层领导人的优势与不足，成绩与失误，个人特点等等，都应当向全体党员公开，允许和鼓励党员针对党内问题进行讨论，最终形成共同的意志。
第二，要建立能够充分反映党员意志和愿望的民主制度和机制，确保信息在由下而上和由上而下的流动中不失真，为党的上级委员会乃至于党中央的决策提供依据，为党员正确理解、落实各项决策提供支持。因此，需要建立完善的党的代表大会制度和党的委员会制度，确保党的各级组织和领导干部的全部行为是透明可视的，充分发挥党员、党代表、党的委员的监督作用。
第三，在对待不同观点的问题上，以保障党员各项权利为基础，平等展开各种思想交流，决不允许任何形式的打击报复。党章面前，所有党员一律平等。有的领导属于老虎的屁股摸不得，一有不同的意见、不同的声音，就乱扣帽子，过后不仅不反省自己，反而会以立场问题实施打击报复，践踏党内民主。因此，应当进一步完善党内民主生活会制度和领导干部民主生活会制度，通过批评与自我批评，提高民主生活会质量，在党组织内部形成共识，强化共产主义信仰，并在权力体系的不同组织体系中发挥积极的作用。
第四，以决策、执行和监督三种权力模式为基础，以维护和实现人民根本利益为立足点，形成不同的党内组织体系。列宁以开放的态度研究了党内派别问题，肯定了党内斗争是推动共产党不断前进的内在动力。党内斗争是一种正常而必要的现象，必然反映到决策权、执行权和监督权之间的关系中来，因此，有必要把党内斗争纳入到法制化的轨道上来，为推进权力结构的变革提供强有力的支持。
总之，公共权力结构的变革对党内民主制度建设提出了新的要求，党内民主制度建设为公共权力结构的合理化提供支持，二者相辅相成，缺一不可。
4．权力体系内部资源分配制度建设
建立合理的权力体系内部资源分配制度，从微观层面上为权力主体正确用权、科学用权提供基础性的支撑，促进权力主体自我约束，勇于制衡其他权力，严格维护权力的边界。在权力体系内部，薪酬与职位是最主要的资源，其分配的合理性、科学性对于个人和整个权力体系的运行状况起到重大的影响。
西方发达国家实行的地方自治制度，上至总统下至镇长等职务并非一种纯粹的职业，多数人在这些领导岗位之外有自己的职业和收入来源，也就是说，他们的生存状况往往不依赖于这些职务，没有必要利用权力谋取私利。再加上在权力和利益之间设置了多重的制度性障碍以及长期以来形成的强大的社会监督，他们也难以利用权力谋取私利。另外，由于西方社会的自由主义传统和基督教文明的影响，个人对家庭仅仅承担有限的经济责任。如，在抚养子女问题上，子女成年就离开家庭而自谋生路，也就是说，父母与子女不是终身性的经济利益共同体，子女基本上没有机会利用父母的公共权力谋取任何好处。在来自于权力内外因素的共同作用下，权力主体的腐败行为得到了较好的抑制。
在我国则是另外一种情形。我们的领导干部多是职业化的，他们完全依赖于职务而获得相应的生存资料。如果丧失了权力，就会没有工资、各种待遇和福利，他们就无法生存，至少生存状况会急剧恶化。即他们的职务总是与个人的生存状况密切相关，无法从根本上超脱职务中包含的利益问题。另外，由于中国传统的影响，权力主体与其家庭的生存状况也密切相关。具体表现为权力主体的配偶、子女、亲属甚至朋友圈等等，都可能借势谋利，把权力体系的内部资源分配扩大了。
我们的权力体系内部资源分配呈现出金字塔的结构，每高一个层级的权力中包含的有形、无形的利益就越大，纵容和刺激了特权意识，特别是达到所谓的“高干”的层次，其权力中包含的特殊利益急剧放大，形成了一个高踞于社会之上的特权阶层。也就是说，在现有的资源分配体系中，平等的观念缺乏合理的资源配置体系的支持而几无意义。权力的大小、职务的高低都与个人利益紧密结合在一起，这就导致一些人为了个人利益而追求更大的权力，完全不顾权力的公共目的，危及整个权力体系的正常运行。
针对这个问题，我们应该采取的基本原则是淡化公共权力中包含的物质性利益，建立与经济社会发展水平相适应的工资薪酬体系，弱化级差，取消特权。就是说，公共权力中包含的物质利益应与社会平均水准相适应，避免人们完全出于个人利益的动机而混入权力体系中来。公共权力的本质是服务于人民，需要的是奉献的精神，个人利益则是通过服务社会而获得的合法报酬。那些因为利益而进入权力体系的人，已经把目的和手段颠倒了，即服务社会是手段，追求个人利益才是目的，这种错位为腐败埋下了巨大的隐患，危及到公共权力的本质。
在权力体系中弱化由于职务的高低带来的利益差别，有利于低层级的人安心本职工作，使高层级的人并不指望从职务中获得更大的个人利益。其实质是：个人并不会因为掌握了更大的公共权力而生活得更好，也不会因为居于低层级的公共权力体系而使生活更糟糕。在权力层级结构设计上，坚持扁平化方向改革，减少层级。目前，我国从中央到乡镇共计五大层级，层级偏多，而每个层级的利益差别比较大，常常表现出上一个层级对下一个层级的某些特权。因此，减少层级，既可以减少特权的影响，又可以压缩公共权力体系的编制数量，为社会提供更广阔的自治空间。
以淡化公共权力的物质利益性为导向，通过权力体系内部资源分配制度的建设，就可以大大减少为了特殊利益而谋取和运用公共权力的人，消除特权，维护权力体系的公共性。这样就可以塑造新型的官吏：他们已经摆脱了生存的压力，消除了公私矛盾造成的角色冲突，追求公共权力完全是出于实现个人的社会价值，为社会服务的单纯目的，从而大大减少权力腐败现象。
（本章完）