第二节 秦汉时期的官制与决策及执行

第二节 秦汉时期的官制与决策及执行

秦汉时期（公元前221—220年）是我国封建社会初步发展时期，也是中国历史上第一个“大一统”时期。

一、秦代的“三公”“九卿”制度与决策及执行

（一）“三公”“九卿”制度

秦灭六国后，正式建立起中央集权制度。秦始皇为使军政大权独揽一手，不使之旁落，便确立并完善了以“三公”“九卿”机构为主的国家中枢及行政管理机构。“三公”是秦代中央中枢决策机构。“三公”府即指丞相府、太尉府和御史大夫府。其中，丞相府是中央最高中枢决策机构，其职能为：“掌丞天子，助理万机。”秦代丞相府内主官为丞相，其下设众多属僚佐政，如有侍中，为丞相史事。此外，还有尚书、舍人等属官。太尉府是中央最高军事机构。太尉府的职能为掌武事，“主五兵”；并兼掌用人、定爵等人事大权。秦太尉府内主官为“太尉”，其下亦有众多属官佐政。御史大夫府是中央最高监察机构，其职能为掌纠察百官，兼为皇帝的秘书机构，负责掌管图书秘籍，“受公卿奏事，举劾按章”。秦御史大夫府内的主官为御史大夫，其下设两丞，为主要属官：一为御史丞，一为御史中丞。此外，还有属僚侍御史等多人。

在这种制度下，丞相府统领百僚，协助皇帝处理日常政务，但无统兵之权；太尉府统兵，但无调兵权，调兵权力在皇帝手中；御史大夫府掌管监察百官，参与机要，对其他两府机构尤是丞相府有明显的监督掣肘作用。“三公”各府机构互不统属，互相制约，而皇帝通过“三公”机构便掌握了至高无上的权力，这体现了中国早期封建集权制的特点。

“九卿”是秦代中央的行政执行管理机构。秦代的国家中央行政事务管理机构有十几个，其中最主要的有九个，史称“九卿”，它们分管着秦代中央政府各主要行政部门的事务性工作。（1）奉常，秦代国家中央宗教礼仪事务管理机构，职能为“掌宗庙礼仪”。（2）郎中令，职能为“掌宫殿掖各门户”，统领侍卫。（3）卫尉，职能是“掌宫门卫屯兵”。（4）太仆，职能是“掌舆马”。（5）廷尉，职能为“掌刑辟”。（6）典客，职能为“掌归义蛮夷”。（7）宗正，职能为“掌宗属”。（8）治粟内史，职能为“掌谷货”。（9）少府，职能是“掌山海池泽之税，以给供养”。“九卿”各机构都有很多人员负责处理日常事务，其中很多是直接为皇帝私人或者皇室服务的，直接服务国家事务的仅有“廷尉”“治粟内史”和“典客”等三个机构。负责皇帝私人事务的内廷机构与掌理国家行政事务的外廷机构还未能区分开来，这也体现了当时“朕即国家”的状态。除上述“九卿”诸机构外，秦代中央还设有其他一些行政机构。如有客卿，为秦中央接纳、安置外来“贤士”之机构。

在地方上，秦代全面废除了封邑制，推广置建了郡县两级制，将东至辽东，南至南海，北至九原（包括西部秦国故地）的广大疆域分为36郡。以后，又随着边境的开发和郡治的调整，增至46郡。秦代地方郡级机构仿中央机构模式，设立三主吏，即监御史、郡守和郡尉。属吏主要有郡丞、长史、郡卒史、主簿、牧师令、断狱都尉等。这样，上下垂直成系统，便于中央直接统辖，当然也限制了地方的自主权。郡以下地方机构为县，由郡统辖，每郡所辖县数不等。县级机构的主吏是“县令”（万户以上的县）或者“县长”（万户以下的县）。主要属官有县丞、县尉，统称为“长吏”；百石以下称斗食、佐史，是为“少吏”。地方县级机构之下，设置了基层组织——乡。“大率是十里一亭，有亭长；十亭一乡。”乡有三老、有秩、啬夫、游徼，分掌教化、听讼、收赋税和捕贼盗。亭为秦代最基层的地方治安组织。亭的组织内，有亭长，下设亭父、求盗等。秦亭的作用，一是接待往来之官吏，以做临时馆舍驿站；二是兼管为政府输送、采购粮物及传送文书等事；三是管地方治安，追捕盗贼。秦代除亭外，还有里、什、伍等组织。

这样，秦代就构建了中国第一套比较完备、比较系统的国家管理机构，并“成功地把一套国家官僚机器的制度传给了它的政治继承者”。这一有效的国家“决策—执行”体制对后世产生了极其深远的影响。

（二）从焚书坑儒看秦朝的中央决策与执行

秦始皇统一六国之后，在政治结构上，废除了分封制，在全国范围内施行郡县制；在文化上，统一了文字，以小篆为标准的官用文字；在经济领域内，统一货币，统一度量衡。这些措施都是国家大一统的基本要素，使中央决策能够得到有效执行。

在统一之初，朝廷内部就是否分封诸子为王展开了一场争论。以丞相王绾为首的一批官吏，请求秦始皇将诸子分封于占领不久的燕、齐、楚故地为王。但廷尉李斯则反对分封制，他认为春秋战国诸侯之所以纷争，完全是西周分封制造成的恶果。只有废除分封制，才可免除祸乱。秦始皇采纳了李斯的意见，在全国确立了郡县制。始皇三十四年（公元前213年），博士齐人淳于越反对“郡县制”，要求根据古制分封子弟。丞相李斯加以驳斥，并主张禁止百姓以古非今，以私学诽谤朝政。秦始皇采纳李斯的建议，下令焚烧《秦记》以外的列国史记，对民间医药卜筮种树之书以及

不属于博士馆的私藏《诗》《书》等也限期交出烧毁；有敢谈论《诗》《书》的处死，以古非今的灭族；禁止私学，想学法令的人要以官吏为师。此即为“焚书”。在焚书的第二年，方士卢生、侯生等替秦始皇求仙失败后，私下谈论秦始皇的为人、执政以及求仙等各个方面，之后携带求仙用的巨资出逃。秦始皇迁怒于方士，下令在京城搜查审讯，抓获460人并全部活埋。

通过“焚书坑儒”事件，我们可以看到，秦始皇建立有效的执行系统，使其决策得以迅速贯彻。一旦有人不能实现皇帝的意志，或者挑战皇帝的权威，皇帝就有权力处罚甚至处以极刑。这个体制执行起来无疑是有效的，但它是维护和体现皇帝本人意志和利益的，即使皇帝的决策会造成极端错误的后果，也会得到执行，这才会出现“焚书坑儒”一类的严重事件。

二、汉代的官制与中央决策及执行机制

西汉官制基本沿袭秦朝但略有更异。“汉代中国行使权力的基本原则是不让人拥有过多的权力。官员与皇帝分享权力，官员与官员之间互相分享权力。”中央官最大的变化是内朝的形成，地方官最显著的特点是分封的王国与郡县并存。

（一）西汉时期的官制

中央最高职位仍是三公。西汉丞相，又称相国。汉哀帝的时候改名“大司徒”。汉初丞相多是功臣出身，位望甚隆，朝中大政也多出于丞相。丞相之下有主计，负责郡国上计。上计是地方守、相向朝廷申报一年治状的一种制度。治状包括郡国一年租赋、刑狱、选举等情况。朝廷根据治状对地方官进行考核，有功者受奖，有过者受罚。相府属吏有长史、司直及诸曹掾属。长史是属吏的首领。司直负责纠察违法官吏。诸曹是按各种行政职能而分立的办事部门。有西曹、东曹、奏曹、议曹、仓曹等，分管官吏任免、郡国事务、章奏谋议、征集租谷等事。掾属是各曹的办事官，掾高于属。汉武帝以后，丞相权力下降，真正行使相权的是大将军大司马领尚书事。

太尉汉初不常设置，汉武帝时将其省革。大将军本是武官，负责领兵征战。武帝死后，外戚霍光以大司马大将军领尚书事。从此，大司马成为事实上的执政。到汉哀帝的时候，大司马更出大司徒之上。大司马带将军称号则有部曲。部曲是军事编制，即大将军营有五部，每部设一校尉；部下为曲，每曲设一军候。大司马领尚书事又开府置属吏。属吏有长史、司直、掾、史、功曹、议曹、门下吏、主簿、令史等。

御史大夫在汉初变化不大，汉成帝时更名大司空。管理政府的责任主要交给“丞相和御史大夫，决策事宜只能提交给这两名官员”。御史大夫之下仍设丞、中丞，职务与秦朝相同。御史中丞在汉朝又称中执法。自御史大夫改大司空后，御史中丞也一度改名御史长史，为兰台主官，而大司空就不再负有监察百官的责任。御史中丞领侍御史15人，负责宫内、殿中执法，举劾百官的非法和违失行为。又有皇帝委以特殊任务的御史，如派往军队的称监军御史，出巡治理重大刑狱的称绣衣御史或直指绣衣使者，皇帝斋戒时持书而侍的称治书御史。这类御史因事而设，不成定制。

内朝又称中朝。汉初随着丞相权力的发展，皇权与相权之间出现矛盾。汉武帝为了加强皇权，一方面削弱丞相权势，另一方面提高左右亲信臣僚的地位。这些人就是将军、侍中、中常侍、左右曹、诸吏、散骑等，而以地位极高的大司马大将军为主。他们日常在皇帝左右，直接替皇帝出谋划策，逐渐形成了一个宫内决策系统，称为“内朝”。内朝与丞相、御史大夫及九卿所构成的官僚体系“外朝”相对应。外朝则逐渐演变为执行系统。皇帝依靠内朝制约外朝，内朝则恃皇帝之重凌驾于外朝之上。由于上下文书由尚书掌管，所以武帝死后又以大将军大司马领尚书事。自此以后，大将军大司马成为掌握实权的内朝领袖，丞相虽然还有一定地位，但实际职权却削弱了。加官也是扩大内朝力量的一种手段。内朝官员，都可成为加官。加官中还有给事中。外朝官不分文武，不论职位高低，只要皇帝亲信，即可加侍中、给事中等官，从而得入禁中奏事，一身而兼内、外朝两种身份，成为执行皇帝命令的得力助手。

汉代地方组织分为两类，一类是郡县，一类是诸侯王国。汉初，郡之组织设守、尉，不置监御史。景帝时改守为太守，尉为都尉。太守是一郡之长，都尉佐助太守，管理武职甲卒。武帝时候，为了加强对郡（国）县的监察，又把全国分为13个监察区，叫十三州部。每州部包括若干郡国，设刺史一人。县级组织仍设令（大县）、长（小县）、丞、尉。少数民族地区仍设道，相当于县。县下的基层组织为乡、亭、里。乡置三老、有秩、啬夫、游徼；亭置亭长，为治安兼驿传组织；里置里魁。

与郡县并存的有诸侯王国。汉初在消灭异姓王的同时，汉高祖又分封自己的子弟为王。汉景帝平定七国之乱以后，规定诸侯王不再治国，改丞相为相。汉武帝时候，令诸侯推恩分封子弟为列侯，王国析为侯国，相当于郡。汉成帝又罢内史，令相治民如太守，中尉如郡都尉。到汉元帝时，相更在郡守之下。

（二）东汉时期的官制

东汉官制最重要的变化在于尚书组织的变化，当时称作“政归台阁”。从地方官讲，最突出的是由郡（国）

、县两级改为州、郡、县三级。

东汉中央官的基本构成仍然是三公九卿。但在新皇帝即位之后，则以太傅或太尉录尚书事，总揽政务。东汉设太傅，称上公，位在三公之上，负责辅导皇帝。由于当时朝政实权转移到尚书台，所以太傅录尚书事位高而任重。不过太傅一职并不常设。上公之下是三公。但是，东汉三公权力远不如西汉。东汉的三公成为徒有虚名的高官，真正拥有决策权和监督百官的执行权的是内朝。直到东汉末年，董卓废少帝，立献帝，自任相国；建安十三年（公元208年），曹操秉政，罢三公而置丞相，相权才骤然改变，成为王朝最高权力的实际操纵者，皇帝也在其控制之中。

东汉九卿及列卿没有什么太大的变化，只是尚书组织的地位更加强了，所以当时有“虽置三公，事归台阁”的说法。“台阁”，指宫内办事处，也就是内朝。皇帝虽也挑选太傅或太尉录尚书事，无异于自己直接指挥尚书台，所以政归台阁，实际上是皇权进一步得到了加强。东汉皇权进一步加强，还表现在监察系统官制的变化上。司空的前身是御史大夫，东汉司空已无监察之责。主持监察的是御史台长官御史中丞。御史中丞属官有治书侍御史二人，掌解释法律条文；侍御史15人，掌察举官吏违法，接受公卿、郡吏奏事。东汉御史中丞秩仅千石，但权力却超过了原来的御史大夫，在朝廷上仅次于尚书令。这是因为御史中丞不再隶属司空，改隶少府，事实上归皇帝直属，成为皇帝直接掌管的、监察百官的工具。

东汉地方分州部、郡国、县三级。京畿地区称司隶校尉部，掌纠察京师百官及所辖附近各郡，相当于州刺史，而且比刺史地位为高，权势也更为显赫。司隶部之外，分十二州，州设刺史。西汉时，州为监察区，刺史（西汉末年一度称州牧）是中央派出的巡视官，无行政权，开始无固定治所和衙门，秋冬出巡，年终回京奏事。东汉后期，刺史不仅有固定治所，而且属吏大量增加，事实上成为凌驾于郡国之上的地方行政长官。灵帝时候，再改刺史为州牧，由一批朝廷重臣出任，“州任之重，自此而始”，不少地方的州牧已演变为拥兵自重的割据势力。

东汉有郡国105个，除司隶部七郡之外，还有98个。其中列郡71个，王国27个。郡设太守。建武六年（公元30年），裁撤郡都尉，并其职于太守，故太守又称郡将。县的设置与西汉相同。

（三）从两个案例看汉末三国时期的中央决策及执行

汉代的社会控制呈现出相对灵活的特征。“上面的行政控制与基层自我管理的行为标准结合了起来，正是这种法家和儒家的共生现象，才使中国具有得以生存下来的那种坚定性和灵活性的必要的结合。”我们可以看两 个例子。

1．丞相权力与“挟天子以令诸侯”

汉献帝刘协，是东汉最后一任皇帝。公元189年，董卓废汉少帝刘辩，立刘协为皇帝。董卓被王允和吕布诛杀后，董卓部将李傕等攻入长安，再次挟持了他，后来逃出长安。公元195年，曹操战败吕布，平定兖州。7月，因李傕、郭汜火拼，汉献帝从长安东归，下诏让各路诸侯勤王。公元196年，曹操迎汉献帝。汉献帝封曹操为司隶校尉，录尚书事，后迁都许昌，汉献帝又封曹操为司空，行车骑将军事，百官总己以听。作为丞相的曹操，总揽军政大权，皇帝实际上在他的控制之中，达到“挟天子以令诸侯”的目的。公元220年，曹操病死，刘协被曹丕控制，随后被迫禅让于曹丕。曹丕称帝后，自然不能允许相权过大，于是又改相国为司徒。直到公元260年，魏国才又恢复丞相职位。不久，掌握实权的司马昭任相国，权倾朝野，人们怀疑其也将谋取皇位，所谓“司马昭之心路人皆知”。后汉的皇帝“或满足于起一种更消极的作用，或希望减轻他们行政职责的负担，而把权力委托给别人”，这在某种程度上也导致了“挟天子以令诸侯”的出现。当实际权力控制在大臣手中，皇帝成为傀儡，这对于封建皇权来说是一种不正常的状态。

2．从诸葛亮的《出师表》看决策及执行

诸葛亮在《出师表》中对后主刘禅说：

“宫中府中，俱为一体；陟罚臧否，不宜异同：若有作奸犯科及为忠善者，宜付有司论其刑赏，以昭陛下平明之理；不宜偏私，使内外异法也。侍中、侍郎郭攸之、费祎、董允等，此皆良实，志虑忠纯，是以先帝简拔以遗陛下：愚以为宫中之事，事无大小，悉以咨之，然后施行，必能裨补阙漏，有所广益。将军向宠，性行淑均，晓畅军事，试用于昔日，先帝称之曰‘能’，是以众议举宠为督：愚以为营中之事，悉以咨之，必能使行阵和睦，优劣得所。亲贤臣，远小人，此先汉所以兴隆也；亲小人，远贤臣，此后汉所以倾颓也。先帝在时，每与臣论此事，未尝不叹息痛恨于桓、灵也。侍中、尚书、长史、参军，此悉贞良死节之臣，愿陛下亲之、信之，则汉室之隆，可计日而待也。”

诸葛亮在《出师表》中推荐“侍中、侍郎郭攸之、费祎、董允”等文臣，又推荐了武将中的“将军向宠”贤良，提出亲贤臣远小人的建议。实际上就是告诫刘禅，在做决策时一定要多听听贤良大臣的意见，要“亲贤臣”“远小人”“广开言路”，做到“宫中府中”赏罚一体，以此来保证国家决策 的质量。

（本章完）