第一节 上古至战国时代的官制与决策及执行

第一节 上古至战国时代的官制与决策及执行

作为文明古国,中国早在上古时代,就建立了一种族邦联盟的社会结构。在这种社会结构下,中国先民们建立了一种朴素的民主决策制度。

一、上古到夏商周时代的决策及执行制度

据《史记·五帝本纪》记载:

黄帝者,少典之子,姓公孙,名曰轩辕。生而神灵,弱而能言,幼而徇齐,长而敦敏,成而聪明。轩辕之时,神农氏世衰。诸侯相侵伐,暴虐百姓,而神农氏弗能征。於是轩辕乃习用干戈,以征不享,诸侯咸来宾从。而蚩尤最为暴,莫能伐。炎帝欲侵陵诸侯,诸侯咸归轩辕。轩辕乃修德振兵,治五气,蓺五种,抚万民,度四方,教熊罴貔貅貙虎,以与炎帝战於阪泉之野。三战,然後得其志。蚩尤作乱,不用帝命。於是黄帝乃徵师诸侯,与蚩尤战於涿鹿之野,遂禽杀蚩尤。而诸侯咸尊轩辕为天子,代神农氏,是为黄帝。天下有不顺者,黄帝从而征之,平者去之,披山通道,未尝宁居。东至于海,登丸山,及岱宗。西至于空桐,登鸡头。南至于江,登熊、湘。北逐荤粥,合符釜山,而邑于涿鹿之阿。迁徙往来无常处,以师兵为营卫。官名皆以云命,为云师。置左右大监,监于万国。万国和,而鬼神山川封禅与为多焉。获宝鼎,迎日推筴。举风后、力牧、常先、大鸿以治民。顺天地之纪,幽明之占,死生之说,存亡之难。时播百穀草木,淳化鸟兽虫蛾,旁罗日月星辰水波土石金玉,劳勤心力耳目,节用水火材物。有土德之瑞,故号黄帝。黄帝二十五子,其得姓者十四人。

可见,黄帝已经设立了官制来治理天下。在五帝时代,社会“内部存在着两个决策层次,一是跨地域的族邦首脑主盟者,二是以血缘为内聚的各加盟族之长。首脑主盟者通常出自族邦联盟中势力最强大的部落,处于社会分层网络的中心,各加盟族之长据其与主盟者血缘关系的远近亲疏,或出身氏族势力的强弱大小,或加盟时间的早晚先后等因素,而分处不同的等级”。这种民主制度带有明显的协商议政的特点。

约公元前21世纪,禹的儿子启代伯益为君,破坏了民主推选部落首领的“禅让”制度,开始实行王位世袭传子制度,建立起奴隶主统治的国家。夏的政治制度带有明显的部族奴隶制特色。夏后面的朝代是商。商是黄河下游的古老的夷人部落,帝喾高辛氏后裔。相传有娀氏女简狄与二女行浴,有玄鸟(燕子)飞过堕其卵,简狄取而吞食,因而怀孕生“契”,“契”就是商人始祖。于是,殷商奴隶主贵族创造了一种“至上神”的观念,称为“帝”或“上帝”,认为它是上天和人间的最高主宰,又是商王朝的宗祖神。老百姓应该服从商王的统治。西周时用“天”代替了“帝”或“上帝”,周王并被赋予了“天子”的称呼。周代的铜器“毛公鼎”铭文记载:“丕显文武,皇天宏厌厥德,配我有周,膺受天命”,这就是“君权神授”思想。国君是上天的代表,权力当然要集中到他的身上。

夏朝时即设“三公九卿”,据《礼记》载:“夏后氏官百,天子有三公、九卿、二十七大夫、八十一元士。”“设四辅及三公,不必备,惟其人。言使能也。”商代“三公九卿”是“三公调阴阳,九卿通寒暑”。商王是最大的奴隶主贵族的族长,国家权力被奴隶主贵族垄断,政府官职由奴隶主贵族世代相袭。商王把宗庙祭祀列为国家大事,依据血缘的亲疏远近来分配统治权力,用族权来维护和加强王权,逐步建立起以国王为中心的比较完整的内外职官体制,初步形成了地方政权体制,逐步体现出按地区组织和管辖居民的国家特征。周以太师、太傅、太保为“三公”(也有说是司马、司空、司徒),以少师、少傅、少保、冢宰、司徒、宗伯、司马、司寇、司空为“九卿”。“三公九卿”构成了一个王国最核心的“决策—执行”机制。

在《尚书·洪范》中,我们可以看出一些商周时期民主决策的痕迹。《尚书·洪范》第七条“稽疑”说:

立时人作卜筮,三人占,则从二人之言。汝则有大疑,谋及乃心,谋及卿士,谋及庶人,谋及卜筮。汝则从,龟从,筮从,卿士从,庶民从,是之谓大同,身其康强,子孙其逢,吉。汝则从,龟从,筮从,卿士逆,庶民逆,吉。卿士从,龟从,筮从,汝则逆,庶民逆,吉。庶民从,龟从,筮从,

汝则逆,卿士逆,吉。汝则从,龟从,筮逆,卿士逆,庶民逆,作内吉,作外凶。龟、筮共违于人,用静吉,用作凶。

这一段的意思是:周武王遇到国家大事,就任用人卜筮。三个人占卜,应听从两个人相同得判断。如果你遇到重大疑难问题,你自己先要多考虑,然后再同卿士商量,再同庶民商量,最后同卜筮官员商量。如果你自己同意,龟卜同意,占筮同意,卿士同意,庶民同意,这就叫做大同。你的身体会安康强壮,你的子孙会吉祥昌盛。如果你自己同意,龟卜同意,占筮同意,卿士不同意,庶民不同意,还是吉利。如果卿士同意,龟卜同意,占筮同意,而你自己不同意,庶民不同意,也吉利。如果庶民同意,龟卜同意,占筮同意,而你不同意,卿士不同意,也是吉利的。如果你同意,龟卜同意,占筮不同意,卿士不同意,庶民不同意,那么对内则吉利,对外就凶险。龟卜和占筮如果都于人的意见相反,那么宁静不动就吉利,有所举动就凶险。这里的“汝”就是“王”,“龟”就是“卜者”,“筮”是“占者”,“卿士”是指“贵族”,“庶民”就是“平民”,他们都有表决权。这说明在上古时代,中国的民主思想和制度已经初具规模。

西周的国王是“天子”,他既是内服百官的首脑,又是外服诸侯的共主。西周内服官有卿事寮和太史寮之分,为专管内服官的两大官署。卿事寮是卿士及下属百官的概括,其中最重要的是师、保、傅和尹。《大戴记·保傅篇》曰:“保,保其(指王)身体;傅,傅其德义;师,导之教训,此三公之职也。”三公地位很高,对周天子负有指导、辅佐、监护的责任。尹与三公地位相当。三公之下,主要的政务长官有“三事大夫”和“三有司”。三事大夫是指任人,也称常任,负责执行政务;准夫,也称准人,负责司法;牧,也称常伯,主管民事。三有司与三事大夫分权。有司徒,一称司土,管理土地、赋税;司空,一称司工,管理筑城、开沟、修路等工程;司马,管理军政。此外,还有司寇,掌管刑狱;大行人,负责天子与诸侯间朝觐、聘问等事。

太史寮包括史、卜、祝等官。史官除太史、内史等外,又有御史。太史为太史寮之长,掌历法、记事,同时参与机要,可对朝政提出谏议。内史,又称大史、作册内史、大内史等,负责代天子起草任命诸侯大夫的简策。御史又称柱下史,与商朝守藏史职务相当。卜、祝等负责宗教、祭祀等事务。乐正,负责音乐及教育国学贵族子弟。这些职务与卿士一样,大都是世袭的,称世官。另外,西周为王室服务的宫内官日渐增多。如太宰、虎贲、缀衣、趣马、膳夫、庶府、小臣、小尹、九御等。

在地方上,周王把王畿以外的地方分封给诸侯,诸侯的封地称“国”。诸侯在自己的封国内,又划出一部分土地封赐给卿大夫,卿大夫的领地称“采邑”。卿大夫又有自己的家臣,称士。国、邑也就成了西周地方行政区,诸侯、大夫是这两级组织的最高长官。诸侯对周王要承担镇守地方、出兵从征、缴纳贡赋、朝觐谒见等项义务。如果诸侯不履行义务,周王可以兴师问罪。

二、春秋战国时代的官制与决策及执行制度

西周时期,周天子保持着天下共主的威权。平王东迁以后,周室开始衰微。周王只保有天下共主的名义,而无实际的控制能力。各诸侯国之间争夺霸主的局面出现了。

(一)“将”“相”分职,以削弱“相”权,通过符节控制军权

春秋时期,国君之下地位最尊的是相(或称执政、当国、令尹等),它兼掌文武,既是全国的行政首脑,又是军事首脑,权力很大,被称为国君的“副贰”。由此出现国君时时大权旁落,例如鲁国的季孙氏凌驾于公室之上,掌握鲁国实权。晋国六卿轮流执政,最后国家被三家瓜分。齐国的田氏久居相位,姜姓的齐国被田氏所取代。战国时期,各国最高统治者为了强化王权,于是普遍开始实行“将”“相”分职的制度。“相”专管行政,主内事;“将”主军事,对外作战。典型的如赵国著名的廉颇和蔺相如,蔺相如辅助赵王治国,廉颇主军对外作战。文武分职,互相牵制,有利于国王把大权集中在自己手里。同时,国王还实行玺印制、考核制以控制官吏的任免权,并用所谓的“忠信”思想来约束臣下行为,以确保王国权力的正常运行。

为了保证军队执行自己的命令,国王们实行符节制以控制军权。春秋时就出现统率军队、指挥军队要有“节”作为凭信的做法。《左传》文公八年(公元前619年)宋国内乱,国君昭公被杀,大司马公子卬为昭公党羽,同时被杀,被杀时“司马握节以死”。战国时期,军“节”得到普遍推广,并逐步完善。例如,1973年,西安南郊杜城村附近一位农民犁地时发现的“秦杜虎符”,该“符”为左半符,虎作行走状,昂首,尾巴蜷曲。背面有槽,颈上有一小孔。虎符上有错金铭文9行40字:“兵甲之符。右才(在)君,左在杜。凡兴土被甲,用兵五十人以上,必会君符,乃敢行之。燔燧之事,虽母(毋)会符,行殴(也)。”意思是,50人以上的军事行动必须有存在国王处的右半来相会合,作为凭信验证后,才能调发,否则便不准调发。历史上有名的信陵君窃符救赵所窃的“符”,也是这种调军的符节。国王通过这种严密的“合符节”制度,把军权集中到手中,从而加强了中央集权。

(二)完善职官体系,确保国家权力有效运行

春秋战国时期,各国相继从世卿世禄制过渡到官僚制,官僚制度是建立在“主卖官爵,臣卖智力”的人身依附和雇佣关系的基础上的,君主运用礼法、刑德、赏罚、爵禄和诛杀来控制群臣,以确保国家决策的执行。

战国时期,国王之下的百官只是执行国王的命令,即“丞相诸大臣皆受成事,倚办于上”。中央行政一级职官的首脑,文官称“相”,武官称“将”。秦武王二年(公元前309年)初设丞相,丞相名称由此始。“丞相”的意思是“掌丞天子,助理万机”。当时,在地方上有两个执行系统:一是郡、县系统,其中郡守是一郡之长,既治军又治民,有征发本郡兵役权。县的长官称令,主县中全面事务。其下有丞,主民事及诉讼案的审理;尉主军事和治安。其下有一批技术性小吏,如县司马、县令史、治狱等。县以下的行政组织有乡、亭、里,里的居民按什、伍编制起来。同县平级的有“道”,是设在少数民族聚居地区的行政机构。二是封君,是地方政权的一个补充形式。封君是国王把县或邑赏赐给有功的文武功臣或王室亲贵,他们在封邑内只收租税,没有行政、司法权,一般也不世袭。

另外,还有君主近身的事务性职官,例如卜、史之类,卜是主占卜问神,史是记录国君言行。大祝、宗祝是祭神的职官。师是教育君主及太子的,傅则多从生活上关照国王或太子。这类职官主要在君主身边服务,从事一些技术性的事务工作。

(三)建立人事管理制度,选拔人才,确保执行决策的效率

春秋及以前,官吏选拔一般都注重门第、出身的世官制。战国时期选拔官吏的原则,是“食有劳而禄有功”,所谓“宰相必起于州部,猛将必发于率伍”,注意从下级中选拔有才能、有实际经验的人才,以充实官吏队伍。战国时东方各国大抵仍是沿用春秋时的卿、大夫、士三等。卿有上卿、亚卿、客卿之分。大夫有上大夫、中大夫,还有以其他一些名目相称的,如国大夫、长大夫、五大夫等,其爵皆为大夫级。秦国商鞅则制定了二十等军功爵制,也称为“军功爵制”,用来奖励军功,逐步建立了新的等级制度:(1)公士言有爵命,异于士卒,为国君列士,有爵之步卒;(2)上造言有成命于上,乘兵车(一说为步卒);(3)簪袅以组带饰马,御驷马者;(4)不更不豫更卒之事,主一车为车右;(5)大夫列位从大夫,主一车,属36人,在车左;(6)官大夫加官示尊,领车马;(7)公大夫加公示尊,领行伍兵;(8)公乘得乘公家之车;(9)五大夫有大夫之尊,可为官长、将率,有税邑300家;(10)左庶长为众列之长;(11)右庶长;(12)左更主领更卒,部其役使;(13)中更;(14)右更;(15)少上造主上造之士;(16)大上造有赐邑300家,赐税300家;(17)驷车庶长乘驷马之车而为众长;(18)大庶长更尊,为大将军。将庶人、更卒;(19)关内侯有侯号,无国邑而后京师;(20)列侯(其爵位上通于天子,有国邑)。为了保证赐爵制的顺利实行,秦国还设有管理爵制的专门机构——主爵中尉。后来,秦王朝把这一系列政治制度加以充实和完善,成为秦代的政治体系,影响深远。

(本章完)