第四章 中国软实力战略的保障：国际制度的建设_一、中国参与国际制度态势的转变

第四章

中国软实力战略的保障：国际制度的建设

国际制度是规定行为体职责、限制行动以及影响行为者期望的持久的互为联系的一组正式或非正式的规则。国际制度本身就内含着软实力的基因。中国参与国际制度有一个渐变的过程，崛起的中国为实现自身的国家利益应当参与到完善和建设国际制度的行列当中，这是中国国际形象展示和提升的平台，是高效地履行国际责任的依托，是对中国软实力的深化和有效保障。

一、中国参与国际制度态势的转变

1．消极的有限参与

经过八年抗日战争、四年解放战争，1949年10月1日，中国共产党领导中国人民建立了新中国。美国等主要西方国家拒绝承认新生的中国华人民共和国，并继续承认盘踞台湾的国民党政府，支持其继续窃据联合国等国际组织的席位。在对当时美苏两极对峙的国际战略格局和国家发展的需要进行战略评估后，中国做出了“一边倒”的外交战略选择，正式成为美欧等西方国家为主导的国际制度的局外人和挑战者。

20世纪60年代，国际力量呈现大分化、大组合的新战略态势：中苏盟友关系破裂，社会主义阵营宣告瓦解；资本主义阵营则呈现美、欧、日三足鼎立之势；广大发展中国家作为独立的政治力量登上国际舞台。中国改变了“一边倒”的外交战略，提出“两个中间地带”理论，要“两条战线作战”、“四面出击”，进一步挑战霸权国主导的国际制度。毛泽东在1960年1月提出，“在三年、五年、十年内，对于一切国际组织，毫不在乎，要美就我，我不就美。最后一定要美国服从我们。”在外界看来，中国有意与国际组织“划清界限”。1969年3月22日，毛泽东在同中央文革小组碰头会成员谈话中说：“我们现在孤立了，没有人理我们了。”

进入20世纪70年代，在苏联霸权成为中国国家安全主要威胁的情况下，中国对外战略进行了调整，提出了“三个世界”的理论，与美国等西方国家的外交关系取得重大突破。这样的战略调整，也使中国的挑战者角色有所淡化。1971年10月，中国在联合国的合法席位获得恢复，这标志着新中国重新参与全球性国际制度的关系，从而赢得了更为广阔的国际战略空间。但一个不能否认的基本事实是，中国对联合国和其他国际组织的怀疑和担忧并没有立即消除。在此之前，毛泽东多次指示不进联合国，更重要的原因是，联合国长期坚持对中国的敌视态度曾经极大地伤害过中国人民的感情，很多老同志仍然坚持认为，“联合国是资产阶级政客的讲坛，是美苏两霸的御用工具”，是“喝咖啡、聊天、打嘴仗的官僚机构”，主张“观察一年，准备一年，明年再说”。问题反映到毛泽东那里，他当即表态：“要去，为什么不去？这是非洲黑人朋友把我们抬进去的，不去就脱离群众了。马上派代表团去联大。”同时叮嘱临行的中国代表团成员，要提高警惕，充分估计到对手不会善罢甘休，并激励代表团成员“不入虎穴焉得虎子”。

在中国恢复联合国席位的最初几年里，中国政府的关注重心以政治利益为主，以1971年至1976年中国代表在联合国大会一般性辩论中的发言为例，中国政府6年内高度关注的都是政治领域，如朝鲜问题、中东问题、殖民主义及其表现形式、军备控制及裁军、反对超级大国霸权等等。这一时期，中国也已经逐渐认识到经济利益的重要性。从1971年开始，中国政府开始重视发展问题，并强调自己“发展中国家”、“第三世界国家”的身份定位，同时旗帜鲜明地提出了对外援助的指导思想。从1974年开始，建立“国际经济新秩序”成为中国政府关注的重要事务。

以恢复联合国合法席位为标志，中国逐渐加入了联合国专门组织和附属组织，如联合国开发计划署、工业发展组织、贸发会议、教科文组织等，并与国际奥委会、欧共体等建立了合作关系。值得一提的是，中国对参加国际环境机制表现出浓厚的兴趣，并于1972年派团参加了斯德哥尔摩联合国人类环境会议。在此期间，中国参与的政府间国际组织从仅1个增加到了21个。

但一个不可否认的事实是，中国对联合国事务的参与是消极、被动的，摇摆于国际制度的局外者和局内者之间。一个联合国代表指出，中国人在联合国的行为是“他们来了，他们笑了，他们走了”。塞缪尔·金指出，“尽管1971年中国重返联合国，但中国与世界的联系网络直到20世纪80年代才建立起来。”

2．积极的部分参与

1978年12月18日，中国共产党第十一届中央委员会第三次会议在北京举行。党和政府的工作重心转移到以经济建设为中心上来，对内改革，对外开放成了中国的主旋律，中国的历史翻开了新的一页。

在对外政策上，邓小平在全面深入分析世界上的各种矛盾及其相互关系的基础上，紧紧抓住国际社会面临的最本质最核心的问题，适时而鲜明地提出了和平与发展是当今世界两大主题的论断。中国放弃了国际制度挑战者的姿态，以积极的、建设性的态度开始了融入国际社会的进程。“在这个过程中，中国关于国际社会的观念发生了变化，中国遵循国际社会的规则，参与主要的全球性国际制度，不再把革命当作变革国际社会的途径，而把广泛参与国际社会作为现代化的前提和重要途径。”“从这个阶段开始，中国与国际制度的关系开始出现良性互动，中国也将国际制度的有效性视为评估参与程度的标准。”

中国积极参与以联合国为主体的国际制度。中国参加了联合国6个主要机构——联大、安理会、经社理事会、托管理事会、国际法院和秘书处，以及各专门机构的工作。1980年3月，中国加入世界知识产权组织；1980年4月，国际货币基金组织正式恢

复中国的代表权；1980年5月，世界银行恢复中国的合法席位。与此同时，中国在国际开发协会、国际金融公司的席位也得到恢复。

在此期间，中国从发展中国家中唯一不接受多边援助的国家变身为获得多边技术援助项目最多的发展中国家。“据统计，从1979年到1983年，中国从联合国开发计划署、联合国人口基金会等国际组织获得了2.3亿美元的援助。”

中国政府在接受援助的同时也积极向联合国有关机构提供一些力所能及的帮助。“到20世纪80年代初期，中国向联合国各机构提供的捐款有2000多万元人民币，承办了援助发展中国家的各类项目70多个。这些项目包括在中国举办各种培训或考察活动，提供设备、派出专家进行技术指导等，并在中国建立了7个区域培训研究中心，包括：国际针灸班，亚太地区综合养鱼研究和培训中心，援助沼气开发推广研究和培训中心，小水电研究和培训中心，加强初级卫生保健中心，农村综合发展示范中心和桑蚕培训中心等。”

1983年6月，中国派代表团出席了第六十九届国际劳工大会，并恢复了中国在国际劳工组织中的活动，成为该组织的常任政府理事。1984年1月1日，中国正式成为国际原子能机构的成员国，并于同年6月被该机构理事会指定为理事国。据《世界知识年鉴1989/1990》的统计，“截至1989年，中国是148个条约的签署国，其中23个是在1949-1970年期间签署的，其余125个是在1971-1978年期间签署的。”

此外，中国还积极参与联合国框架下的重要会议。如中国于1981年当选联合国人权委员会成员，并一直获得连任，这被很多第三世界国家看做广大发展中国家的胜利和骄傲。同时，在联合国大会第三委员会，即社会、人道和文化委员会以及经社理事会等其他涉及人权问题的会议中，以积极和建设性的态度参加有关人权问题的审议。1983年，中国政府首次派出专司裁军事务的大使。1986年9月，中国外长在第41届联合国大会上系统地阐述了中国在国际裁军问题上的基本立场。1989年，中国向联合国裁军审议委员会提交了《对〈宣布90年代为第三个裁军十年宣言〉内容的建议》和《国际武器转让问题》两个工作文件，在第44届联合国大会上再次提出核裁军和常规裁军两个决议草案，并在联合国大会上获得一致通过。

国际社会对中国的积极转变也给予了较高评价——“北京开始在全球问题上打上越来越多的印记。”但客观地看，“中国在积极主动地融入国际制度的初始阶段，只是适应性、工具性地学习而非规范性地学习。”中国领导人只是出于国内政治的目的，“认为中国的利益和中国全面参与全球事务碰巧一致，这一趋势就将继续下去。”中国在此阶段的积极学习和参与，让世界看到了一个越来越积极的、建设性的中国，为中国全面参加国际制度奠定了良好的基础。

3．主动的全面参与

冷战结束后，中国以更加积极的姿态全面参与国际制度，在国际社会的影响力越来越大。就外部环境而言，冷战结束后，国际共产主义运动处于低潮之中，中国面临着来自西方的压力和挑战。面对着内外压力的纷至沓来，1992年邓小平的“南方讲话”指出中国应进一步解放思想、加快发展、探索出一条适合本国国情发展道路。谈到未来的发展道路，邓小平说：“我们要在建设有中国特色的社会主义道路上继续前进。资本主义发展几百年了，我们干社会主义才多长时间！何况我们自己还耽误了二十年。如果从建国起，用一百年时间把中国建设成中等水平的发达国家，那就很了不起！从现在起到下世纪中叶，将是很要紧的时期，我们要埋头苦干。我们肩膀上的担子重，责任大啊！”

在一个全球化加速发展的时代，进一步融入世界、发展自己，在国际制度中寻找到与世界各国的重大利益契合点，就成了中国必然的选择。

这个时期，中国对国际制度参与的特点可以概括为逐步走向全面、规范，并在积极的适应、严格的遵守国际制度上迈出了更大的步伐。

第一，中国政府积极推动与联合国合作的规范化、科学化。

为了解决中国与联合国相关领域的具体合作事务，中国对联合国相关事宜采取按问题领域进行归口管理的办法。比如，在联合国无偿援助的问题上，商务部具体负责联合国人口基金会、儿童基金会、救灾协调员办事处提供的无偿援助项目；教育部具体负责联合国教科文组织提供的无偿援助项目；财政部具体负责世界银行提供的无偿援助项目；农业部具体负责联合国粮食及农业组织、世界粮食计划署、国际农业发展基金会和世界粮食理事会提供的无偿援助项目；等等。

在一些特殊的问题领域，中国政府采取与联合国跨部门协调管理的模式。比如，联合国艾滋病规划署于1996年初在华设立办事处，为推进这一重要公众健康事业，联合国难民事务高级专员署、儿童基金会、世界粮食规划署、开发计划署等国际组织，中国相关部门，如卫生部、外交部、商务部、铁道部等，都以合作的方式全面参与其中。中国相关部门与联合国及其直属机构的密切合作，在促进中国经济社会发展的同时，推动了联合国知识和规范在中国的传播。

到目前为止，联合国的绝大多数机构，如儿童基金会、人口基金会、世界粮食计划署、粮食及农业组织、国际劳工组织、世界卫生组织、教科文组织、工业发展组织、世界银行、难民事务高级专员公署、开发计划署、艾滋病规划署、环境规划署、毒品和犯罪问题办公室、农业发展基金、妇女发展基金、贸易与发展会议等，都在华设有办事处，专门处理或跨部门协调处理有关双边、区域以及全球合作事宜。与此同时，中国也加强了对

联合国事务的参与，除在联合国设常住使团外，还在联合国亚洲及太平洋经济和社会委员会、世界贸易组织、联合国日内瓦办事处、禁止化学武器组织、国际海底管理局等联合国组织设代表团或代表处。

随着中国与联合国的合作日趋规范化，双方在加深了解中朝着利益共享的方向发展。一个典型的例子是，2004年7月12日，联合国开发计划署与中国政府正式签订合作协议，决定共同出资400万美元，在北京举办为期3年的“为小康社会培养高级领导人才”的培训项目，旨在帮助中国培训高级领导人员，提高中国领导层的管理能力。2005年3月23日，联合国开发计划署与中国政府合作建立的“支持中国全面建设小康社会（2005—2009）”项目在北京启动。该项目启动资金为1000万美元，联合国官员在项目启动仪式上表示，“中国全面建设小康社会的承诺在许多方面都与联合国千年发展目标一致，两者之间的趋同性为中国将小康目标和联合国千年发展目标相结合提供了独特的契机。”此外，联合国开发计划署、国务院扶贫办和商务部于2005年5月共同发起并组建了中国国际扶贫中心。

第二，随着中国综合国力的显著提高，中国积极响应联合国的有关倡议，为世界事务献策献力。

2005年9月14日，联合国成立60周年首脑会议在纽约开幕，胡锦涛庄严阐述了建立持久和平、共同繁荣的“和谐世界”的战略理念，充分肯定了联合国在当今国际社会中发挥的不可替代的作用，表明了中国作为一个负责任的大国，将一如既往地走和平发展道路的决心，支持联合国的改革、与联合国进行积极合作的愿望。

胡锦涛在联合国成立60周年首脑会议发展筹资高级别会议上的讲话中郑重宣布，为进一步加强对其他发展中国家的帮助，中国政府将采取5项重大措施：“第一，中国决定给予所有同中国建交的39个最不发达国家部分商品零关税待遇，优惠范围将包括这些国家的多数对华出口商品。第二，中国将进一步扩大对重债穷国和最不发达国家的援助规模，并通过双边渠道，在今后两年内免除或以其他处理方式消除所有同中国有外交关系的重债穷国2004年底前对华到期未还的全部无息和低息政府贷款。第三，中国将在今后3年内向发展中国家提供100亿美元优惠贷款及优惠出口买方信贷，用以帮助发展中国家加强基础设施建设，推动双方企业开展合资合作。第四，中国将在今后3年内增加对发展中国家特别是非洲国家的相关援助，为其提供包括防疟特效药在内的药物，帮助他们建立和改善医疗设施、培训医疗人员。具体通过中非合作论坛等机制及双边渠道落实。第五，中国将在今后3年内为发展中国家培训培养3万名各类人才，帮助有关国家加快人才培养。”

中国对联合国的资金支持也在逐步增加。截至2006年底，中国向联合国开发计划署捐款7412万美元和4480万元人民币。仅2006年，中国就向该署捐款395万美元和250万元人民币。此外，中国政府于2005年2月24日向联合国儿童基金会捐款650万美元，以支持该组织的印度洋海啸救灾活动的开展。

在经济贡献之外，中国政府还以积极建设型的姿态参加其他领域的合作。在国际扫雷领域，中国政府向联合国机构捐款10万美元，并于1999年和2000年在中国举办两期扫雷培训班，来自安格拉、波黑、柬埔寨、厄立特里亚、埃塞俄比亚等7个国家的学员接受了培训。2001年，中国政府向安格拉、柬埔寨、厄立特里亚、埃塞俄比亚、莫桑比克、纳米比亚、卢旺达等7个国家援助了价值126万美元的探、扫雷器材。为帮助有关国家增强自身扫雷能力，中国政府于2002年和2003年先后两次派出专家组赴厄立特里亚，进行扫雷培训和指导，共为厄方培养了120人次的扫雷技术人员。2002年，中国又向黎巴嫩捐赠了一批扫雷设备。在教育领域，2005年12月，在联合国教科文组织的柏林会议上，中国领导人表示，中国将为1万名外国留学生提供奖学金，支持其留学中国。

第三，中国的非政府组织有望更多的参与联合国的活动。

随着全球化的发展，非政府组织在国际事务中发挥着越来越重要的作用，已成为联合国框架的重要资源。20世纪90年代以前，中国的非政府组织极少参加正式的国际活动，直到1995年，全国妇联才成为中国第一个获得联合国咨商地位的非政府组织。到2006年止，中国已经有20个非政府组织得到了联合国经社理事会的咨商地位，这表明中国民间的联合国声音在不断增强。但也必须认识到，走向国际舞台的中国非政府组织，无论在数量上，还是在咨商的水平上，与其他一些发达国家相比仍存在很大差距。某种意义上说，中国的非政府组织参与国际事务仍有拓展的空间。随着越来越多的非政府组织参加联合国事务，中国与联合国合作的方式与层次会更为丰富，必将极大地加强中国与联合国的合作，有效地弥补政府间合作的不足。

对于中国在国际事务中发挥的日益重要的作用，联合国也给与了积极的评价。2005年，联合国前秘书长安南指出，“中国是一个非常重要的国家，不仅在经济方面如此，政治方面也是如此。作为一个重要的国家，中国能为世界的发展和减少贫困做出重要贡献。” 2006年12月15日，联合国秘书长潘基文表示，“很高兴中国在国际事务中发挥的作用越来越大。中国是联合国的重要成员，是安理会常任理事国，已经在朝核问题六方会谈等方面发挥了建设性的作用。中国在政治、经济、社会等领域的飞速发展，赢得了国际社会的尊重。我赞赏中国对联合国工作所给与的支持，期待中国在国际政治事务和帮助发展中国家的发展方面继续发挥重要作用。”

（本章完）