|第八章| 健全法治是国家治理之维_三、建设完备的国家治理法治体系

三、建设完备的国家治理法治体系

中国国家治理要走法治化道路，必须建立完备的中国特色社会主义法治体系。构建完备的中国特色社会主义法治体系是一个系统工程，它包含完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系等五大体系。

——完备的法律规范体系。完备的法律规范体系是依法治国的基础。党和国家的一切工作必须于法有据，必须始终在法治的轨道上。但是，法治不是一成不变的，是一个不断完善、不断完备的过程。完备的法律规范体系的形成，需要从中央到地方始终解放思想、实事求是，一切从实际出发，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，科学立法，有所建树。而故步自封、因循守旧，终难形成完备的法律规范体系。

建设完备的法律规范体系，必须树立宪法权威，健全宪法实施和监督制度。宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序制定的根本大法。坚持依法治国，首先要坚持依宪治国；坚持依法执政，首先要坚持依宪执政。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。党的十八届四中全会提出，要健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。

建设完备的法律规范体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。

建设完备的法律规范体系，必须深入推进科学立法、民主立法。我们既要做到有法可依，更要做到所依据的法是“良法”。凡能符合宪法精神、反映人民意志、体现公平正义者就是“良法”。为保证这一立法标准就要坚持科学立法和民主立法，恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，完善立法项目征集和论证制度。健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。

建设完备的法律规范体系，必须坚持人大主导立法，防止部门利益法制化。健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。增加有法治实践经验的专职常委比例。依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。完善立法项目征集和论证制度。健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。人大在国家立法和地方立法中处于主体地位，但在现实中，一些地方在一定程度上还存在地方利益保护问题和“部门立法”“部门利益法制化”的问题。强调有立法权的人大主导立法，无疑有助于克服上述问题，有助于提高立法的科学性和公正性。

——高效的法治实施体系。高效的法治实施体系，是建设中国特色社会主义法治体系的重点和难点。中国特色社会主义法治体系的形成和健全，是一个从立法到执法、司法再到守法，从理论到制度机制再到实践的发展进程，需要付出长期艰苦努力。改革开放以来，我们党领导人民建设社会主义法治国家，形成了中国特色社会主义法律体系。但把这个法律体系以及新制定的法律实施到位，永远没有完成时，法治建设永远在路上。我们要在党中央的坚强领导下，紧紧抓住法治实施这个重点和难点，加强法治实施能力建设，不断完善法治实施制度机制，着力构建以法律规范实施为核心，以党内法规实施、人民团体和社会组织规范实施、道德伦理规范实施以及乡规民约等社会生活规范实施构成的法治实施体系。

建设高效的法治实施体系，需要全体公民和组织共同努力形成合力。党的十八届四中全会通过的《决定》强调，要坚持人民主体地位。人民群众是法治实施的主体和力量源泉，必须坚持法治实施为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点。法治实施体系包括执法、司法和守法等诸多环节。必须在党中央的坚强领导下，广泛动员全体人民和全部社

会组织的力量，共同建设法治实施体系，并使之高效运行。要充分发挥各级党组织在建设法治实施体系中的领导核心作用。行政机关要承担起法律实施的重要职责任务。要在党员带头守法、领导干部带头守法的基础上，着力培育公民和社会组织自觉守法的意识和责任感，充分调动全社会自觉守法的积极性主动性，严惩各类违法犯罪行为，营造全社会共同守法的良好氛围，夯实建设法治实施体系的社会根基。

建设高效的法治实施体系，必须深化执法司法体制改革。法治实施体系建设涉及制度、体制、机制建设，法治实施活动要依法进行，法治实施体系要依法构建。就司法而言，要优化司法职权配置，完善司法管理体制和司法权力运行机制，建设公正高效权威的司法制度和确保法律有效实施的司法体系。要以完善诉讼程序和执行程序为落脚点，以解决立案难、诉讼难和执行难为着力点，推动党的十八届三中全会和四中全会提出的各项司法改革举措贯彻落实。要改革完善确保人民法院、人民检察院依法独立行使职权的制度机制，坚决排除领导干部、行政机关、公民个人或社会组织对司法活动的干扰和干预，切实树立司法权威；要推进以审判为中心的诉讼制度改革，加强人民法院、人民检察院和公安机关在刑事诉讼中的相互配合和相互制约，切实解决一些案件配合有余、制约不足影响司法公正甚至造成冤假错案的问题；要充分发挥审判程序特别是庭审的最后把关作用，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用；最高法院要尽快设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件，就地化解矛盾纠纷，方便当事人诉讼，提高诉讼效率，减轻最高法院本部的压力，维护首都地区社会治安和谐稳定；要及时设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件，防止地方保护主义对相关案件的干扰。

建设高效的法治实施体系，必须坚持以公开透明为特色，以信息化为支撑。高效的法治实施体系，必须以快速发展的网络信息技术为平台，以不断满足人民群众和社会各界对法治实施的需求、参与和监督为依归。要构建开放、动态、透明、便民的阳光法治实施机制，大力推进行政执法公开、审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开和其他法治实施活动的公开，依法及时公开法治实施的依据、程序、流程、结果和理由。要以信息化为依托，向信息化要效率，打造法治实施公开平台，实现法治实施信息系统内畅通、系统间共享。要着力打造法治实施流程平台，让法治实施活动全过程公开透明，保障人民群众对法治实施的知情权、有效行使监督权，保障法治实施活动公开公正运行，以法治实施体系内的各种机制共同发力，形成强大的社会合力，实现良好的法治实施效果。

——严密的法治监督体系。严密的法治监督体系，事关法治建设全局。法治监督就是对法律实施进行的监督。作为法治建设的一个重要环节，法治监督在建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家中具有十分重要的地位和作用。严密的法治监督体系，对于其他几大体系建设具有重要的推动和保障作用，它既是中国特色社会主义法治体系的重要内容和内在目标，又是建成中国特色社会主义法治体系的根本保障和必然要求。

严密的法治监督体系建设，是一项涉及面很广的系统工程，需要在法治中国建设的伟大实践中不断探索。党的十八届四中全会《决定》在立法、执法、司法三个部分，分别提出了强化法治监督的要求，抓住了法治监督体系建设的关键环节和重点内容。

一是要健全宪法实施和监督制度。宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法。维护宪法尊严、保证宪法实施，追究和纠正一切违反宪法的行为，是法治监督最根本的任务。

二是要强化对行政权力的制约和监督。行政权力具有管理事务领域宽、自由裁量权大等特点，法治监督的重点之一就是规范和约束行政权力，对行政权力制约和监督的制度框架，有利于增强监督合力和实效，形成配置科学、职责明确、协调有力、运行顺畅的行政权力制约和监督体系。

三是加强对司法活动的监督。司法公正对社会公正具有重要引领作用。要进一步健全司法机关内部监督制约机制，明确司法机关内部各层级权限，明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。

——有力的法治保障体系。有力的法治保障体系，是推进法治中国建设的必然要求，是促进社会公平正义、增进人民福祉的重要举措，是宪法法律得以贯彻实施的重要手段。只有法治保障体系科学、机制健全、资源充分，才能确保严格执法、公正司法，为宪法法律统一正确实施提供基础。

法治保障体系的作用在于，它是支撑法治大厦的地基，关乎法治各环节的有序运行，为法治总目标的实现提供不竭的力量源泉。法治保障体系是中国特色社会主义法治沿着正确道路前进的重要保障，是确保法治高效运行的重要支撑。

能否形成有力的法治保障体系，关系到全面推进依法治国的总目标的实现，关系到“四个全面”战略布局的协调推进。法治保障体系是全面推进依法治国的重要依托，是指全面推进依法治国所必须的主体和客体、软件和硬件等有关方面的综合条件。

建设有力的法治保障体系，有利于保障更好地发挥法治的引领和规范功能。有力的法治保障体系，坚持以符合中国实际、具有中国特色、体现社会发展规律的社会主义法治理论为支撑，坚持为完备的法律规范体系重塑社会秩序、规范社会行为提供内生机制，坚持以道路自信、制度自信、理论自信，引导中国特色社会主义法律体系向中国特色社会主义法治体系发展。法治保障体系的价值取向，在于实现从“静态法”到“行动法”、从“良法”到“善治”的统一和转化，使法治建设和法制改革的各领域、各环节始终不偏离中国特色社会主义法治道路。

有力的法治保障体系，有利于保障法治工作基本格局的协调推进。形成有力的法治保障体系，能够使科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等法治工作各个环节有机配合；使依法治国、依法执政、依法行政共同推进和法治国家、法治政府、法治社会一体建设的法治工作基本格局有序展开；法治保障体系既为法律实施提供体制机制，确保法律规范体系“有功能”“不闲置”，又为社会主体划定行为规则，确保社会生活“有秩序”“不逾矩”。

有力的法治保障体系，有利于保障公民对改革有更多认同感和获得感。人民是依法治国的主体和力量源泉。人民权益要靠法治保障，法律权威要靠人民维护。党的十八届四中全会《决定》要求促进公民权利保障法治化，使“坚持人民主体地位”得到最直接、最充分、最现实的体现。这就要加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度。尊重和保障人权是世界法治文明的共同成就和永恒追求。通过公民权利保障从“法制化”到“法治化”的实践过程，切实落实尊重和保障人权及法律面前人人平等原则，使重大改革决策于法有据，改革过程规范科学，实现改革与法治双轮驱动，改革成果依法共享，让公民对改革有更多认同感和获得感。

——完善的党内法规体系。全面实施依法治国、大力建设法治中国，是中国共产党人必须担当的时代使命，依法治国必然要求从严治党、依规治党。党章明确规定，中国共产党是中国工人阶级的先锋队、中国人民和中华民族的先锋队。确保先锋队的性质永不褪色，需要时刻紧绷从严治党这根弦，在全社会普遍遵守的法律之外，还需要通过建设完善的党内法规体系来予以保障。

党的十八届四中全会强调，加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。这无疑阐释了依法治国必须完善党内法规，落实从严治党、依规治党的重要意义。

党内法规体系就是规范党组织的工作、活动和党员行为的由一系列党内法规、党的制度、规范性文件构成的规则体系。它的目的和功能就是规范党内的行为，调整党内的关系，保障党员的权利，实现党的团结统一，从而使党内生活更加规范化、程序化，使党内民主制度体系更加完善，使权力运行受到更加有效的制约和监督，使党执政的制度基础更加巩固。党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。

中国特色社会主义法治体系，就是由国家法律体系和党内法规体系构成的。在推进中国特色社会主义法治建设中，需要国家法律和党内法规这“两手”都要抓，并且“两手”都要硬。国家法律和党内法规，都是国家治理所需要的，国家法律和党内法规的实施、监督、保障，是国家治理现代化的必然要求，是法治执行力在国家和党内的生活中的题中应有之义。如同国家法律必须通过法律的实施才能体现它的生命和价值一样，党内法规的生命力也在于它的实施，在于党内法规执行力的提高。这必然要求各级领导干部切实领会法治精神，带头遵守法律和党内法规，带头依法办事。不仅要自觉学法、尊法、守法，提高法治思维水平和能力，运用法治方式深化改革、推动发展，也要切实改变“权力迷恋”和“大包大揽”的情况，将执政履职思路彻底扭转到法治轨道上来。从严治党没有尽期，永远在路上。党员干部要自觉运用党内法规体系把党要管党、从严治党落到实处。

建设完善的党内法规体系，必须在党内法规建设中，以党章为核心，尊重和维护党章的权威，制定和出台一系列规范党组织工作、活动和党员行为的基础性主干性的准则、条例、规则、规定、办法、细则等法规规范。既注重党的中央组织、地方组织、基层组织的实体法，又注重党内选举、党内协商、党内决策、党内监督的程序法；既注重中央党内法规、部门党内法规和地方党内法规之间的协调与衔接，又注重党内法规和国家法律的协调与衔接。从党内法规涉及的领域来看，党内法规体系既包括党的领导和党的工作方面，也包括党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设等诸多方面，还包括民主集中制在党内政治生活中实现的法规规定。

（本章完）