专题一 人大制度的理论与实践_从群众路线到人大制度

专题一

人大制度的理论与实践

从群众路线到人大制度

席文启

全党在领导干部中正在广泛开展的群众路线教育实践活动，对于执政党和国家机关来说，完全必要，非常及时。这次教育活动所集中反对的形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，概括起来说，共同的问题就是脱离群众，就是忘记或背离了党的群众路线，核心问题是没有解决好党和国家机关与群众之间的关系问题。这里，想从群众路线和人大制度关系的角度，就如何在共产党执政的条件下解决好党和国家机关与群众的关系问题谈些不成熟的想法。

一、从党的群众路线说起

对于群众路线的内容，《中国共产党章程》是这样表述的：“党在自己的工作中实行群众路线，一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动。”

应该说，这个表述堪称经典。我们党从建立时期起，就重视群众的工作。1922年二大关于党章的决议案就提出了到群众中去和组成一个大群众党的任务。群众路线这一概念，最早出现在1928年李立三的一次谈话中，后来出现在1929年由陈毅起草、经周恩来审定的《中央给红四军前委的指示信》（“即九月来信”）中，也出现在是年毛泽东起草的《红军第四军第九次党代表大会决议》中。1945年七大毛泽东的政治报告和刘少奇修改党章的报告对群众路线进行了系统的论述。

以后，我们党几乎每隔一段时期都要针对不同历史时期的不同情况对群众路线进行新的论述或总结。

群众路线的提出是有它的理论基础的，主要是两点：其一，从根上说，是马克思主义关于人民群众在社会历史中的地位和作用的原理。其核心是关于人民群众是历史的创造者、是推动历史发展的动力、是社会实践的主体的理论。对此，习近平同志是这样说的：“群众路线本质上体现的是马克思主义关于群众是历史的创造者这一基本原理。”

其二，也应该包括我们党历来倡导的群众观点。把马克思主义的群众史观、把马克思恩格斯列宁关于群众的论述，用老百姓喜闻乐见的语言，转化为中国共产党人的群众观点，是我们党的一大创造。而且我们党的群众观点比起国外导师们的论述来，语言更加通俗，内容更加丰富，体系更加完备。

群众路线的形成，主要有三点缘由：其一，这是马克思主义群众史观的必然要求。群众创造历史是历史唯物主义的基本原理之一，把这一原理付诸于实践，必然要求我们在工作中采取群众路线。其二，这是我们党在坚苦卓绝革命斗争中与群众同生死共命运的必然产物。群众路线的孕育显然与我们党坚苦卓绝的革命斗争环境的磨炼有关。在那样的环境里，我们不能不深切地认识到群众对我们的作用，群众给我们的力量，群众对我们的支撑，那时我们是真正一时一刻也不能离开群众的。我们党的群众路线也正是在这样的环境中形成和发展起来的。其三，群众路线也与我们传统文化中的民本思想有关。比如，关于“民为邦本、本固邦宁”观点，“水可载舟、亦可覆舟”观点，“得民心者得天下、失民心者失天下”的观点等等。

应该说这些传统文化中的民本思想，也在培育党的群众路线的过程中发生了相当的作用。

群众路线大致有五个方面功能或意义：其一，群众路线是我们党的工作路线，这是群众路线的第一层意义，也是它的本来意义。这就是党章在讲到群众路线时所说的“党在自己的工作中实行群众路线”。其二，群众路线也是我们党的认识路线，这是群众路线的又一层意义。毛泽东对这个问题有精辟的论述

，他认为对于领导干部来说，从群众中来到群众中去，也就是认识论讲的从实践中来到实践中去。就这一点而言，党的群众路线与党的认识路线是一致的。其三，群众路线还是我们党的组织路线。对于这一点，刘少奇在七大有过论述，他说：“所谓正确的组织路线，就是党的群众路线，就是从群众中来又到群众中去的路线。”我理解，这里的意思是说，我们发现、选拔、考察、使用和评价干部，也必须贯彻群众路线，才能真正做到任人唯贤并且准确无误。其四，群众路线还是我们党的政治路线。这也是刘少奇在七大的说法。他讲：我们的政治路线、组织路线都应该是正确地从群众中来，又正确地到群众中去的路线

。我理解，这里一是讲正确的政治路线的形成和贯彻都离不开走群众路线，二是讲群众路线由于它对党极其重要因而具有政治意义。其五，正是因为群众路线如此重要，它所具有的意义超越了一般的工作层面和方法层面，所以它也就成了我们党须臾不可离开的生命线和传家宝。关于这一点，习近平同志说：“群众路线是我们党的生命线”, “是我们党永葆青春活力和战斗力的重要传家宝”。

我理解，共产党的生命活力就存在于它与群众之间的这种息息相通、血脉相连、生死与共的关系之中。

二、群众路线在不同历史时期的命运及其原因

前面说过，群众路线始终是我们党须臾不可离开的生命线。但是，在共产党执政以前和执政以后，对群众路线的贯彻落实却是有着不同命运的。在执政以前，共产党处于夺取政权的年代，总起来说，那时候党和人民群众的关系，真正是同呼吸共命运的，群众路线得到了很好的贯彻，与群众保持密切联系成为共产党人最大的政治优势。但是，在执政以后，这种情况发生了很大的变化。如果说联系群众在执政以前是我们党很容易形成的最大政治优势的话，那么现在却很容易走向脱离群众了，从而脱离群众变成了我们党的最大政治危险；而解决这个脱离群众的问题，也就成了我们党执政的最大难题。

中央几届领导同志都曾经指出，对于我们这个执政的党来说，最大的政治优势，在于联系群众；最大的政治危险，在于脱离群众

。也就是说，执政党与群众之间的关系问题，即密切联系群众还是严重脱离群众的问题，既是我们最大的政治优势所在，也是我们最大的政治危险所在。总之，无论如何，这个问题成了我们最大的问题。过去，作为革命党的时候，密切联系群众是我们的最大优势，而且相对比较容易做到；但是，成为执政党以后，在新的历史条件下，保持这个最大的优势却比较困难，而遭遇这个最大的危险却很容易。因此，解决严重脱离群众问题已经成为执政党的最大难题。这个问题关系到党的生命、政权的安危、江山的颜色、人民的福祗。既然如此，党就要下最大决心、花最大力气千方百计、不折不挠地去解决它。我们现在所进行的群众路线教育实践活动，就是其中一役。从这次教育实践活动，大家可以看到我们党解决这个问题的决心。

当然，与社会主义执政党一样，社会主义国家机关的最大难题也是脱离群众。脱离群众既是社会主义执政党的最大难题，也是社会主义国家机关的最大难题。因为在社会主义条件下，国家机关与执政党的领导群体是具有同质性的。他们都是社会公共权力的掌握者，都是社会公共福利的享有者；而且大体都是具有同样文化、同样经历的人群，都在社会生活中处于同样的位置或阶层；况且绝大多数在国家机关担负责任的干部也都同样具有共产党员的身份，同时他们之间的岗位也是经常轮换的。就是说，执政党的官员和国家机关的官员同属于一个群体，一般说来他们在生存条件、生活方式、工作环境等方面没有什么太大的区别，也因此有着大体相同的喜怒哀乐和价值追求。也正因为如此，他们在最大难题方面也具有同构性，党的最大难题也就是国家机关的最大难题；而且其最大难题的解决方案也就具有了同构性，解决国家机关最大难题的方案也就是解决党的最大难题的方案。

为什么这个问题成为执政党最大的难题？这是有着深刻的背景原因的。让我们先来看看十几年前作者听来的一段议论：

解放前，人民军队、党的干部与群众之间有着十分密切的关系，那是需要使然。当时，我们是革命党，处在白色恐怖和艰苦环境中，生命、生存、发展、胜利都离不开群众，一切系于群众的保护、支援。总之，没有群众就没有党的存在和发展。正是这种需要，使得我们离不开群众，与群众不能不有着十分密切的关系。但是，解放后，革命党成了执政党，地位变了，环境变了，需求也发生了变化。我们掌握着政权，生活不再发愁，生命没有危险，生存更有保障。群众对于我们不再那么重要，就是说，对于密切联系群众的需求、需要减少了、淡化了。于是，我们从那时以来渐渐地疏远、疏离、远离了群众。而且我们越发展，就越无联系群众的需要。毛泽东可能看到了这一点，于是有了“文革”之役，当然办法不对。既而，我们增长了享乐思想和享乐追求。吃要列鼎，喝要琼浆，穿要时尚，行要宝马，境要高雅，乐要美女，物欲横流，不一而足。而要这般享乐，显然用不着群众，而且往往需要远离群众才有可能。试想，在群众的眼皮底下享乐，毕竟还不好意思。群众看着我们做这些事，也毕竟要怒发冲冠，或者敢怒而不敢言，或者告我们一状。因此，是这享乐思想和享乐追求使我们远离了对群众的需要，甚至相反，产生了我们远离、脱离群众的需要。因为，与人民群众在一起，甚至离得近了，我们都不能享乐，都不会舒服。所以，与群众的关系如何，不取决于我们主观上倡导什么，而取决于客观需要如何。过去需要联系群众，那就联系；现在需要远离群众，那就远离。联系与远离，都是需要使然。在这种客观需要面前，主观说教显得苍白无力。那么，是否我们的干部都在追求享乐呢？不讲全体，不讲绝大多数，恐怕是相当大的一个多数是这样的。这里有生活提高、经济发展，人们不可能永远当苦行僧的历史趋势使然，也有多数人自然倾向于追求好的生活乃至追求享乐使然。当然，多数人向往好的生活不会越过法律的界限，但却也不愿意在群众之中去追求比群众更好的生活，他们可以与群众保持一个若即若离的关系。同样当然的是，少数人追求享乐，势必要越过法律的界限，那他们就非得躲开群众不可了。还是当然，我们队伍中不管何时，总会有一些以天下为己任、先天下之忧而忧、后天下之乐而乐的高尚的人，他们是社会的栋梁、民族的脊梁，是人民的良心所在。他们没有超高享乐的追求，有的只是为群众造福的理想，因而他们不怕群众、需要群众，如焦裕禄、孔繁森等，但这部分人毕竟太少，因而弥足珍贵。我们在研究干群关系之历史演变时，应当从这个角度研究一下，不能失之于空泛。

我想，这段话已经把这个问题的原因揭示得很深刻也很清楚了。我们再沿着这个思路做些分析。应该说，造成脱离群众的原因是比较复杂的。我想，这里有主观原因，即是我们常说的干部个人伦理修为、道德修养方面的原因，包括个人思想堕落、生活腐化等等。我们不能否认这方面因素的重要性。毛泽东当年分析的我们队伍中可能出现被资产阶级糖衣炮弹打中的意志薄弱者，就应该属于这一类人。但是，我觉得，这还不是造成脱离群众的全部原因，就是说除了主观方面的原因以外还有客观方面的原因。所谓客观原因，我认为主要的就是执政党和革命党地位不一样而带来的。执政党比较革命党而言，掌握了政权，掌握了物质文化生产和生活资料，党和国家机关领导干部在生活条件、生活标准方面有了根本性的变化。按照社会存在决定社会意识的原理，个人生活方式也会决定个人意识的方式。就是说，这种变化，必然地会反映到人们的头脑中来。按照这种存在和意识之间的规律性的关联，这样一种客观变化，必然会使得领导干部队伍中的相当一部分意志薄弱者（我们应该知道，意志坚定者也不会太多），产生思想变化，导致诸如形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风等的发生、滋长甚至蔓延。这种东西蔓延起来，当然就不可避免地会脱离群众，不但群众讨厌这种干部，这种干部也必然“自觉地”会远离群众，而且会渐行渐远，越来越远。我想，这种客观原因可能是脱离群众现象之所以大量存在的一种合理解释。应该说，正是这种客观原因与主观原因的相互作用形成了脱离群众的现象，造成了这个难以解决的最大难题。

那么，解决这个难题的思路何在呢？

三、解决脱离群众问题的思路

脱离群众现象的产生，个人思想变化是一个非常重要的原因。所以，我们党在解决这个问题时，首先要求每个干部提高认识、整肃思想、洗心革面、深挖思想根源、端正人生目标。无疑，这个要求完全正确，非常必要，也很有效果，不如此也难以入手解决问题。但是，我们党也很清楚，仅仅这样做，还是不够的，还需要有其他方法、途径和手段。因为，我们前面说了，脱离群众的根源不仅仅在于个人思想品质问题，因而也就不能仅仅用思想教育这样一种方式去解决问题。这也就是我们党在进行群众路线教

育实践活动的同时，着重提出并反复强调要建立密切联系群众的长效性、制度性机制的原因（顺便说，我们现在讲反“四风”的斗争、反腐败斗争需要打长期战、持久战，也是因为这种仅靠思想教育的方式不可能产生根本性、持续性的长期效果）。这是我们党在解决这个问题时思路上的一个重要发展。换言之，在解决脱离群众这个最大的危险问题上，执政党需要摆脱革命党时期形成的单一地以思想教育和整风运动为路径依赖的模式，寻求新的解决问题的思路。如果说，革命时期联系群众是利益所驱，是形势所迫，是必然的必须的，即使发生一些脱离群众的现象也可以用教育整风的方式解决；而现在在客观形势背景、利益格局都不相同的情况下，就需要调整解决问题的思路，增加新的方法、途径和手段了。换言之，也就是要增加一个民主环节，从而把解决脱离群众问题的自我教育途径与外部约束途径结合起来、统一起来，找到一条主观自我教育与客观环境制约相互配合、协调互补的新的思路来。

其实，这个思路毛泽东早就提出来了，这就是历史上有名的“窑洞对”。早在1945年7月，当时作为民主建国会主任委员、国民政府参议员的黄炎培先生率团访问延安，曾与毛泽东彻夜长谈。毛泽东问黄炎培来延安考察几天有何感想，黄炎培坦率地说：“我生60多年来，耳闻的不说，所亲眼见到的，真所谓‘其兴也勃焉，其亡也忽焉’。一人、一家、一团体、一地方乃至一国，不少单位都没有跳出这周期率的支配力。大凡初时聚精会神，没有一事不用心，没有一人不卖力，也许那时艰难困苦，只有从万死觅取一生，继而环境渐渐好转了，精神也渐渐放下了。有的因为历史长久，自然地惰性发作，由少数演为多数，到了风气养成，虽有大力，无法扭转，并且无法补救。也有因为区域一步步扩大了，它的扩大，有的出于自然发展，有的为功业欲驱使，强求发展，到干部人才渐渐竭蹶，艰于应付的时候，环境则越加复杂起来，控制力不免薄弱了。一部历史，‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求荣取辱’的也有。总之，没有能跳出这个周期率。中共诸君从过去到现在，我略略了解了的，就是希望找出一条新路，来跳出这个周期率的支配。”听了黄先生的话，毛泽东满怀信心地回答：“我们已经找到了新路，我们能跳出这个周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”

在毛泽东看来，这里有两层涵义，一是人人起来负责，即人民当家作主；一是人民起来监督，即人民监督国家。而这就是毛泽东当年设计的民主新路。

在这里，毛泽东正是从共产党取得革命胜利以后作为执政党如何防止懈怠、防止腐败这样一个历史周期律的角度考虑问题的，就是要解决胜利以后如何永远不脱离群众问题的。也就是说，毛泽东对这个问题是有着自己的长期而成熟的思考的，是有着自己成竹在胸的答案的。靠民主，靠人人起来负责，靠人民起来监督，这就是答案，这就是毛泽东当年从马克思主义的基本道理中、从几千年的历史经验教训中、从当时蒋介石政权腐败而又不受监督的现状中引出的答案。应该说，这个答案即使在今天看来也仍然是正确的，仍然是无法逾越的真理。问题是毛泽东虽然有过这样一个很好的解决问题的思路，但他自己也并没有在实践上走出一条解决这个问题的成功的道路来。

那么，到底怎样解决这个脱离群众的难题呢？

四、解决脱离群众问题最根本的是要靠制度

显然，共产党在成为执政党以后，不能再单纯地使用革命党的那种大搞革命群众运动的做法了。这就应了一句2000多年前一位儒生奉劝刘邦的老话：你能在马上取天下，亦能在马上治天下乎？而毛泽东的悲剧也正在这里。他以革命党的革命方式取了天下，还要以革命党的革命方式治之，而且要继续革命、不断革命，永远革命，结果把一个好端端的江山治理的民不聊生，怨声载道，险些到了崩溃的边缘；以至于在他老人家死后，不得不由他的旧部邓小平率领“从头收拾旧山河”。现在看来，执政党不能老是以革命党自居，不能老是幻想着我既然是革命党，只要我不断革命，不断地进行各种革命，包括经济革命、政治革命、文化革命、思想革命、道德革命，甚至是灵魂深处爆发革命，就可以永远也不脱离群众。实际上，这是不可能的。他老人家有一个误区，就是认为底层的老百姓总要革命，小官们总要革命，即群众总要革命。其实，并不完全是那么回事。老百姓也好，小官们也好，他们在革命之后，也需要休养生息，需要安居乐业，需要过好日子，需要“自己当自己的家”（马克思语）。在这种情况下，你所认为的那种所谓的“革命”只能是折腾群众，把老百姓过安稳日子的好梦变成一场空。既然你的想法与群众的想法差着十万八千里，那你不脱离群众才怪呢！其结果，一方面是领袖的革命空想脱离了群众（想用发动革命群众运动的办法去反对脱离群众的干部，也是不切实际的空想），一方面是脱离群众的领导干部的“四风”脱离了群众，总之，都是脱离群众。

那么，共产党成为执政党以后，怎样才能解决不脱离群众的问题呢？

看来仅仅有正确的解决问题的思路或理念还不行，还需要有一整套把正确的思路或理念付诸于实施的制度。邓小平在“**”之后反思马上治天下的教训时，在《党和国家领导制度的改革》中讲过这么一段非常经典的话：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以致对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。我们今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？这种比较方法虽然不全面，但是我们不能因此而不加以重视。斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘**’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”

这是讲制度比个人重要。他还有一段话，讲制度比思想重要。他是这样说的：“不讲多劳多得，不重视物质利益，对少数先进分子可以，对广大群众不行；一段时间可以，长期不行。革命精神是非常宝贵的，没有革命精神就没有革命行动。但是，革命是在物质利益的基础上发生的，如果只讲牺牲精神，不讲物质利益，那就是唯心论。”由此，他要求建立符合按劳分配原则的物质分配制度

，就是说，要以制度的方式去保证思想观念普遍而持续地贯彻实施。也正是在这个思想认识的基础上，他后来提出了改革党和国家的领导关系问题，即从制度上改革党对国家的领导问题。

简单说，作为执政党，一是已经不能仅仅是把革命党时期贯彻群众路线的传统做法拿来简单地应用了，因为现在已经不是客观上与群众利益完全一致基础上的自觉自愿地不脱离群众了，而是客观利益（至少是部分干部的部分利益）不完全一致基础上的自觉不自觉地脱离群众了；二是现在已经不是空有一个民主和监督的理念思路就可以解决问题的事情了，因为现在最需要的是把理念或思路进行操作性的实施。其实，这两个问题也可以合并成一个问题。因为群众路线问题或者说与群众的关系问题，说到底在共产党执政的条件下，就是毛泽东延安时期说的走出民主新路的问题，就是能不能真正实现人民当家作主与人民监督国家的问题，就是要把人民当家作主和人民起来监督予以制度化地实施的问题。这才是共产党执政条件下，解决永远不脱离群众问题的关键所在。相比较起制度这个途径来，其他途径虽然都是必要的、有效的，但却是不够的。要从根本上解决问题，还得靠制度。这也没有更多的道理可讲，因为制度比起个人权威、比起思想教育、比起整风运动来，“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。因此，执政党解决与群众的关系问题，尽管可以而且应该进行持之以恒的思想教育，也需要一定时期的整党整风，但是还必须在思想认识上有一个转变，还必须在操作路径上有一个转换，那就是依靠制度运作来解决问题。应该说，在共产党夺取政权以前，群众路线主要是以观念形态、作风形态、工作形态存在的，那么在共产党执政以后，要想保持与群众的密切联系，其思路应该是在群众路线的观念形态、作风形态、工作形态的基础上，再增加一个制度形态，从而形成群众路线的观念形态、作风形态、工作形态和制度形态的多位一体格局，也就是说，我们不但需要坚持以思想教育、整风活动的形式贯彻群众路线，而且还需要以法律制度的形式去保证群众路线的贯彻实施，即我们还必须建立起群众路线引领下的一整套制度体系。

那么，建立一种什么样的制度才能保证不脱离群众呢？

五、人民代表大会制度是解决脱离群众问题的制度保证

其实，我们早已建立了这样一套制度，这就是我们已经实行了60年的人民代表大会制度。只要在抓紧思想教育和必要的整风活动的同时，再加上好好坚持好好运用这个制度，并不断地完善和发展这个制度，我们就能够或者说基本能够解决执政党和国家机关与人民群众的关系问题，就能够或者说基本能够使我们执政党和国家机关保持与人民群众的密切联系，防止或减少形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风乃至腐败现象的滋生蔓延，跳出“其兴也勃、其亡也忽”的周期律。这是因为人民代表大会制度就是共产党执政条件下群众路线的法律化、制度化，就是人民当家作主和人民监督理念的法律化、制度化。

共产党原来是革命党，是靠闹革命起家的。但是共产党闹革命目的何在呢？那么多革命先烈抛头颅、洒热血，所为何来呢？我们所为之奋斗的目标只有一个，那就是要让人民不再受剥削压迫，要让人民翻身得解放，要让人民来当家作主，行使国家权力。这也就是马克思恩格斯在《共产党宣言》里讲的“争得民主”，就是马克思评论巴黎公社时讲的“由人民自己当自己的家”

。就是毛泽东讲的“人人起来负责”。当然，人民当家作主也要选举代表，组成代议机关，决定国家大事，并选出代表他们行使国家权力的各级官员，由他们来执行人民代表大会做出的决定。而且为防止这些官员不按照人民的意愿办事或者滥用人民委托给他的权力胡作非为甚至腐败堕落，还必须组织人民起来监督，使他们不能不按照人民的意志进行作为，如果发生腐败堕落，那就要遭到谴责、就要撤职罢免、就要绳之以法。这也就是列宁晚年反复讲的“工农监督”、“群众监督”。换言之，人民当家作主和人民监督国家这样两件事情，就是毛泽东当年讲的民主新路的全部含义，而我们的人民代表大会制度恰恰就是做这样两件事情的。因为，人民代表大会制度之所以诞生出来，就是要承担起这两个使命，就是要发挥这两个功能，也就是说，人民代表大会制度，既是让人民当家作主的制度，又是让人民起来监督的制度。

从这里我们可以看清人民代表大会制度与群众路线的关系了。前面说了，让人民当家作主是群众路线的核心内容与终极目的，这点自不待言。问题是让人民起来监督与群众路线有关联吗？有。因为在共产党执政的条件下，国家机关工作人员同样是公共权力的掌握者，同样逃脱不了权力失去监督就必然发生腐败的逻辑，为了让人民的国家不发生变质，就必须组织人民进行监督。这是群众路线在共产党执政条件下的必然扩充，而且就像毛泽东说的那样，除了让人民来监督政府之外，还真的没有别的办法。显然，人民代表大会制度的这样两个核心使命、两个核心功能，一则是群众路线本来意义的实质内容，一则是群众路线在执政条件下扩充意义的必然延伸。说到这里，我们可以名正言顺地宣称：人民代表大会制度就是群众路线在共产党执政条件下的制度化，就是民主和监督理念的制度化。一言以蔽之，人民代表大会制度就是群众路线的制度形态，它是群众路线的一种更高级的形式。当然，我们这里主要是从人大制度所体现的群众路线的政治内容角度说的，而人大制度不仅仅体现着群众路线所蕴涵的人民当家作主和人民监督国家的政治内容，也同样体现着群众路线中所蕴涵我们党的工作路线、认识路线、组织路线等内容，这一点就不详细解释了。总之，群众路线是我们党的根本路线，它关系着我们党和国家的生死存亡；而人大制度就是由这个根本路线转化而来的共和国的根本制度，它也同样关系着我们党和国家

的生死存亡。

六、人民代表大会制度是群众路线的最好实现形式和最高实现形式

人民代表大会制度是执政党和国家机关密切联系群众的制度保证。在这个制度体系中，人民把能够代表自己的人选举为人大代表，由代表组成人民代表大会，代表人民行使国家权力，包括行使立法权、重大事项决定权、人事选举任免权和监督权等。在这里，人民代表大会就是人民的法定代表，政府、法院、检察院是人民意志的执行者。人民代表大会不但决定着国家机关的作为，而且也监督着国家机关的作为，如果国家机关不按照人民代表大会的要求作为，人民代表大会就可以启动相应制约程序。如果国家机关工作人员严重脱离群众、滥用自己的权力或者发生腐败，同样会受到人民代表大会的制裁或罢免。就是说，在人民代表大会制度体系中，国家机关不能不尊重群众的意愿，不能不执行人民的意志，不能不接受人民的监督，不能不密切联系群众。简言之，人民代表大会制度就是不让国家机关脱离群众的制度。作为制度，人民代表大会制度注重的不是官员的良心和自觉，而是使其不能违背人民的意志去为非作歹的制度性强制。而这也就是制度的作用所在，就是制度形式高于其他非制度形式的优势所在。

胡锦涛同志《在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话》中有一个说法，即人民代表大会制度是“中国人民当家作主的”“最高实现形式”，也是党在国家机关“贯彻群众路线的最好实现形式”

。我理解，这里的意思是讲：人民代表大会制度既是人民当家作主的最高实现形式和最好实现形式，也是贯彻群众路线的最高实现形式和最好实现形式。胡锦涛同志为什么这么说呢？我想，这里的根本原因就在于人民代表大会制度恰好能够满足贯彻群众路线的需要。

其实，前面已经约略地说到这个问题，这里再做些分析。我们之所以说人民代表大会制度是群众路线的最好实现形式和最高实现形式，有这样两条理由：

其一，这是由群众路线的发展逻辑所决定的。我们知道，在革命战争年代，我们党是革命党，作为革命党的根本路线的群众路线属于观念形态、作风形态、工作形态，主要体现在革命党及其所领导的革命队伍的群众观点、工作作风和工作方法上。而在夺取政权以后，革命党变成了执政党，作为执政党的根本路线的群众路线当然也还有观念形态、作风形态、工作形态的一面，但它又不能仅仅停留在这个层面上，它还要向制度形态转化，它还必须转化为国家制度形态，而群众路线的制度形态最主要的就是作为我们国家的根本政治制度的人民代表大会制度。也就是说，人民代表大会制度是群众路线的制度形态，而群众路线的制度形态比起群众路线的其他形态来，是更高级的形态。简言之，人民代表大会制度是群众路线的制度形态，是群众路线的高级形式。革命党时期，群众路线是我们的**；执政党时期人大制度同样是我们的**。前面说过，群众路线的核心内容和最终目的就是让人民当家作主，而人大制度恰恰就是保证人民当家作主的制度。正是由于在作为群众路线制度形态和高级形式的人大制度中，包含了群众路线的主要内容、核心内容，所以我们才说，它是群众路线的最好实现形式和最高实现形式。

其二，这是由人民代表大会制度的制度形态所决定的。除了人大制度具有人民当家作主（这是群众路线的最高目的）和人民监督国家（这是国家监督的最高位阶）的功能以外，更为关键的是这种功能是以国家制度形态出现的，具有刚性的保障力度。第一，在人大制度体系中，人民当家作主，由多数代表集体做出决定，当然能够代表人民的意愿，因为他们就是群众本身；在这里，有许多制度规定的不得不做的人民表达意愿的程序（比如参加审议和表决），有许多不得不做的使人民意愿进入决议或决定的程序（比如表决议案和决议）。就是说，在这里，让人民当家作主是制度的硬性规定，而不是仅仅诉诸于领导个人的民主作风和谦虚品格。第二，在人大制度中，人民起来监督，是保障人民的权力属于人民而不至于发生异化的根本措施，它有许多迫使国家机关和国家干部不能腐败、不敢腐败的刚性监督方式，包括法律监督、工作监督、人事监督这几大类型，也包括质询手段、特定问题调查手段、撤职罢免手段等几大手段。这种制度性的刚性监督比一般性的民主监督、舆论监督要严厉的多也有效的多，可惜的是我们现在用的不够。就是说，在这里，是靠组织起来的人民依法有序地进行监督，这种监督是靠制度来防止坏人办坏事，也防止好人办错事，而不是仅仅诉诸于个人修养和道德自觉。正因为人大制度有这样的本质功能和刚性制度形态，才能够保证党和国家机关的领导干部不至于太脱离群众并减少腐败现象的滋生。这些也就是这个制度之所以成为群众路线最好、最高实现形式的理由。

按照中国几千年的传统文化，是圣贤政治。就是说，凡是官员，非圣即贤，都是伦理操守最好的人，都是爱民如子的父母官，都是群众最可以信赖最应该景仰的人，而且官级越高，人品越好。但是，这只是一种理想，并非事实。古今中外的历史与现实告诉我们：权力会导致腐败，绝对的权力会导致绝对的腐败，这是规律。权力是导致腐败的根源，当然权力也是导致脱离群众的根源。即使是在社会主义国家里，在工农出身的干部阶层中，也同样如此。早在十月革命后的最初几年里，列宁就看到了苏维埃政权中的这种现象。他原来的想法是，劳动群众自己翻身掌权了，就不会有官僚主义现象了；实际上满不是那么回事，权力对任何阶级、任何人群都具有腐蚀作用，对刚刚翻身的穷苦人群同样如此，而且可能腐蚀的更快、更厉害。在我们国家也不例外。这一点，西方政治家们认识的比较早，在他们看来，对于官员，只能适用“无赖假定”，只能依靠制度防范。我们现在也开始这样认识问题了。习近平同志要求把造成腐败的权力关进制度的笼子里，就是一例。面对权力导致腐败、导致脱离群众的这种现象，当然需要加强思想教育，需要定期进行整顿，但是光靠这种办法显然是不够的，从根本上说，还得靠制度解决问题。就是要像邓小平说的那样，造成一种“使坏人无法任意横行”的好制度，造成一种让干部无法脱离群众的好制度。人民代表大会制度就是这样的一种好制度。

说到这里，我们可以得出这样一个结论性的意见，即坚持群众路线和坚持人民代表大会制度具有一致性，而且具有高度的一致性。这样，我们就可以把群众路线的思想教育和制度保证自觉地结合起来、统一起来，把群众路线的观念形态、作风形态、工作形态和制度形态自觉地结合起来、统一起来。正是因为坚持群众路线与坚持人大制度之间所具有的这种高度一致性，以至于我们可以这样说，坚持人民代表大会制度就是坚持群众路线；反过来，也可以这样说，你如果真的想要坚持群众路线，那你就去好好坚持好好落实人大制度吧！你把人大制度真正坚持和落实好了，那么，群众路线也就坚持住了，也就落实好了。逻辑和事实都是这样告诉我们的。

那么，我们应该怎样落实人大制度呢？

七、在坚持完善发展人民代表大会制度上做文章、下功夫，推动人民代表大会制度的与时俱进

目前，由于种种原因，我们的人民代表大会制度运用得还不够好，人民代表大会制度的功能还远没有充分发挥出来，尤其是它在保证群众路线的贯彻、保证党和国家机关密切联系群众方面的制度优势还远没有充分发挥出来。为了充分发挥人民代表大会制度在保证人民当家作主和人民监督国家权力方面的制度功能，充分发挥它在贯彻群众路线、密切党和国家联系群众方面的制度优势，推动人民代表大会制度的与时俱进，我们需要在坚持、完善、发展人民代表大会制度上做文章、下功夫。

首先，在坚持人民代表大会制度上做文章、下功夫。既然人民代表大会制度是群众路线的制度形态，是破解执政党和国家机关面临脱离群众这个最大难题的制度保证，那么我们当然首先应该在坚持人民代表大会制度上做文章、下功夫。应该说，我们目前在坚持和运用人民代表大会制度方面做得还很不够。这里的意思是说，即使在我们现在已有的制度框架内，我们应该做的许多事情还没有做到位。比如，对于法律已有规定的民主空间，无论是人事选举任免方面、重大事项决定方面，还是法律监督方面、工作监督方面、人事监督方面，都做得很不够。原因是多方面的，既有党组织对制度运用研究不够方面的原因，也有人大机关自己工作到位不够的原因，需要认真改进。这在一定程度上就对人民当家作主和人民监督权力的效能构成了制约，使得人民代表大会制度本来应该具有的优势打了折扣。我们应该认真努力，坚持和运用好人大制度，使其所具有的制度功能和制度优势充分发挥出来。

其次，在完善人民代表大会制度上做文章、下功夫。应该说，我们人民代表大会制度的历史还不长，我们这个制度尽管基础很好，底子不错，但是毕竟还很不完善，也即还有许多需要完善的地方。这也就是我们党和国家领导人反复讲“要坚持和完善人民代表大会制度”的原因。在纪念人大制度50周年的时候，胡锦涛同志说过一个意思，就是对于人大制度的坚持和完善两者相比，“重在完善”。这个重在完善，是非常到位的一个论断。完善人民代表大会制度，特别是要在党与人民代表大会之间进一步理顺关系，包括党用什么样的方式领导国家机关，怎样通过人大制度吸收人民的意见并把它转化为党的主张，又用什么样的方式把代表民意的党的主张转化为国家意志，都有一系列需要完善也可以完善的地方。当年，邓小平提出“党和国家领导制度的改革”实际上就是要解决这个问题的，但是由于种种原因，没有来得及做。我觉得，完善人大制度问题，主要是围绕着这个问题，进一步解决有关法律的配套、衔接和细化问题

，只有这样，才能真正把党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一融会贯通落到实处，也才能真正使这个制度密切联系群众的优势发挥出来。因此，需要努力通过完善人大制度的途径，把这个制度的人民当家作主和人民监督国家的空间用好用足。

第三，在发展人民代表大会制度上做文章、下功夫。我们的人民代表大会制度不但需要坚持和完善，而且还需要继续向前发展。胡锦涛同志讲的要发展好人大制度，就是着眼于这一点的。发展人民代表大会制度，至少有三个方面的问题需要解决。一是关于进一步监督宪法实施问题。在这方面，我们已经有不少说法，比如依法执政首先就是依宪执政，依法行政也首先就是依宪行政等。对于监督宪法的实施以及违宪追究，宪法也有些原则性的说法。但是，我们现在既没有专门监督宪法实施的法律，也没有建立专门的违宪审查机构，需要提到日程上着手进行。二是关于进一步解决人大担负任务的繁重性与它的运行方式的简便性之间的不适应问题。从法律赋予人大的任务说，它是世界上职权最大功能最全的代议机构，而它自己的运行方式包括机构设置人员编制又是最简约的，这就使它很难担负起自己的使命来，也亟需解决。解决的方向就是要逐步发育发展人民代表大会这个权力机关的组织架构体系，使其能够适应承担起繁重任务的需要。具体办法早在党的十三大就提出来了，那就是逐步使常委会组成人员走向专职化；十八大接续了这个提法，叫做不断提高专职委员比例

。实际上，我们的人大代表数量庞大，不可能全部专职化；但是占代表总数不到10%的常委会组成人员，则是完全可以走向专职化（在一定意义上也就是驻会化）的，而这正是使人民代表大会及其常委会真正能够承担起法律赋予它的繁重任务的切实可行的途径。三是关于进一步加强乡镇人大建设问题。在1979年县以上地方人大建立常委会时是没有把乡镇人大包括在内的，有知情人士说彭真在世时曾想单独搞一部关于乡镇人大的法律，因为这一级人大比较特殊。但现在恐怕已经没人记得这件事情了。致使直到今天，乡镇人大仍然没有确切的法律定位；主席团是非常设性的，无法在闭会期间开展工作，但有些事情又不能不做；主席单枪匹马开展工作，只能靠觉悟与关系在那里苦撑，非常困难。要知道，这是我国最基层的一级人大组织，是离老百姓最近的国家权力机关，也是代表数量最多的民意机构，因此事关重大，应当尽快为乡镇人大立法，明确其地位功能和组织架构，使其正常运转起来。我觉得，以目前而论，这三个问题都是发展人大制度中需要解决的问题。

如果上述方面都做好了，人民代表大会制度的功能作用就能够得到充分发挥，人民代表大会制度作为群众路线的最高实现形式和最好实现形式的制度优势也就能够得到充分显示。而这也就是十八届三中全会《决定》说的，推动人民代表大会制度的与时俱进了。

（本章完）