第一节 “110”的难题

第一节 “110”的难题

一、“漳州110”的警务创新

改革开放后，随着经济的高速发展，社会治安问题与刑事案件也在同步递增，给群众的生活和政府的社会治理带来了威胁。20世纪90年代初，福建省漳州市萌发了警务“110”的基层改革创新。其产生的背景是当时漳州市社会治安较为混乱，市区路面抢夺抢劫和街头流氓团伙斗殴等严重刑事案件较为频发，仅1990年5月份就发生36起，给社会治安带来严峻挑战。受当时的历史条件和管理方式所限，当地公安部门在解决这个问题上并不得力，甚至出现了少数警察遇事不出警、不作为的状况。为了改变不利现状，漳州市芗城公安分局治安巡逻中队副中队长郭韶翔自发开始了警务“110”的改革创新。

1990年，军人出身的郭韶翔每天走街串巷了解社会治安情况，混乱的治安状况与警察队伍的服务态度让他深有感触。郭韶翔翻阅了芗城分局匪警电话“110”的记录簿，让他颇为吃惊的是，“110”匪警电话从1985年5月1日开通至1990年5月的五年时间里，只有22个群众知道并拨打了这个电话进行报警求助。他马上向分局党委写了三个请示报告，要求把“110”电话从分局值班室移到治安巡逻中队，并提出“110”接警3分钟内警车要赶到报警现场的方案，希望以快治快来打击街头犯罪。但这些改革设想受人、财、物等因素的制约暂时搁浅了。自上而下的改革行不通，并不甘心的郭韶翔就尝试自力更生的渐进式改革。他说服了队里的6个民警一起自发组建“110”巡逻队伍，他先向局里申请了一辆破三轮摩托车，又向战友要了五部报废的北京吉普车，改装成出警车，组建了一个巡逻车队，他还找来八套部队不用的破旧迷彩服，让裁缝师傅缝上“漳州110”的字样，队员出警时就身穿迷彩服，手臂戴缝有“漳州110”的红袖套。为了提高“漳州110”的知名度，郭韶翔把家里仅有的积蓄1000元用在电视台打广告，喊出“有困难找警察”的口号，将原来单纯接受刑事报案的“110”，改为综合报警求助服务台，公开对社会承诺“四有四必”：“有警必接，有难必帮，有险必救，有求必应。”

在“110”报警服务台开通后三个月里，群众向“110”报警服务台报案的近60起抢夺案件全部破获。除了处置街面打架斗殴、抢劫抢夺案件，“漳州110”更多的出警是群众的困难求助事件，甚至诸如夫妻吵架、孩子走丢、门被锁住、邻里纠纷等生活琐事，群众都向“漳州110”报警服务台求助。郭韶翔发现一些民警出警帮助群众解决困难时满腹牢骚，就反复强调“有难都必须帮，有险都必须救，有求都必须应！”渐渐地，郭韶翔的“110”改革在漳州名声大振，赢得了群众的广泛支持，得到了“远亲不如近邻，近邻不如110”等赞语。

1996年，公安部在漳州召开现场会，向全国推广“漳州110”的经验做法。只用了4个月时间，全国大中城市全部开通了“110”报警服务电话。1997年11月26日，“漳州110”被国务院授予“人民的110”称号。多年来，公安机关不断弘扬“漳州110”精神，坚持打击犯罪、维护治安与服务群众并重，努力提高公安工作水平。“110”已成为老百姓最熟悉、最信任和不可或缺的社会保障体系之一。

“漳州110”的草根实践是一个基层自发开始的警务改革，它一扫少数公安队伍不作为、不服务的风气，通过树立强

化党“为人民服务”的根本宗旨来为民解忧排难，通过实实在在的民众口碑提升了群众对政府的满意度，是一个从基层实践出发、自下而上的改革创新，直到今天都在发挥着它的价值。当然，随着社会转型，改革进入深水区，民生新需求不断涌现，警务“110”开始日渐不堪负荷，一些民生需求已超越了公安队伍的职能边界，得不到有效的处理和反馈。

二、“110”的挑战与难题

当前，“110”在实际工作中遇到的挑战与难题有以下几类：

（一）骚扰电话大肆袭扰

“110”报警电话是警方为群众排忧解难、化解纠纷、处置突发事件的“生命线”，当前却经常遭遇报空警、报假警、无效报警的恶意骚扰。来自某地“110”指挥中心的一组统计数字让人触目惊心：每天接警3500个，有效接警仅80个，有效接警比例2.3%。

骚扰者形形色色，无奇不有。有一些闲杂人员利用停机手机、街头固定电话拨打“110”报假警或谩骂接警人员，还有一些醉酒人员反复拨打“110”骚扰纠缠，甚至有个别精神疾病患者因监护不到位不停拨打“110”骚扰，更有甚者恶意拨打“110”骚扰女接警员……在大连，有一醉酒男子无事拨打“110”报警电话，一个半小时内竟打了73次，声称“就想和警察聊聊天”。在二手手机市场，商贩往往以拨打“110”让购买者试听手机音质。不少无所事事的人也常以拨打“110”取乐。

近年来，向“110”拨打骚扰电话的现象呈上升趋势，有些地方甚至占到了全天接电话量的20%以上。这些骚扰电话严重占用了“110”报警服务台的有限资源，使报警电话打不进去，让警方不胜其扰，苦不堪言。按照“有警必接、有求必应”的承诺，警方必须认真对待每一个来电，但这么多骚扰来电，不仅造成人为占线，而且牵扯了大量警力，使日常接处警的质量受到了相当程度的影响。

（二）“110”成了“万金油”热线

“110”主要处理刑事案件、治安案件等，保障群众的生命和财产安全不受侵犯，警力充足之余才是处理群众的困难求助。可有些群众家里水管漏水、夫妻吵架闹矛盾都会第一时间拨打“110”要求处理。在报警服务台接到的报警电话中，有许多非刑事及治安职能领域事件，如索要发票、饭菜质量投诉、产品质量问题、价格投诉、建筑施工扰民、索要工资、水管爆裂、市政设施故障求助等，“110”派警力偶尔处理一两起还可以接受，天天处理类似事件则疲于奔命。

甚至还有一些让“110”无奈的报警电话。一位老太太打“110”说老伴心脏病犯了，要帮忙送医院，接警人员问“家中还有其他人吗”，老太太说儿子、孙子都在，并反问道：“‘110’送不是免费吗？”还一再叮嘱千万别叫收费的救护车。还有，对于修水管、上树救猫、爬楼开锁等鸡毛蒜皮的事，“110”指挥中心接警后虽然觉得有些要求挺过分，但为了不违背“有求必应”的承诺，只好派民警去。而民警出警到现场后往往因职权所限，既不能彻底解决问题，引起群众不满，也耗费大量警力资源，造成警力无谓浪费。

“110”的设立初衷主要是提高公安机关打击现行违法犯罪活动、处置各类突发事件的快速反应能力，更好地打击犯罪、维护治安，同时为群众提供快捷、有效的“急、难、险”综合服务。令公安机关始料不及的是，良好的初衷被少数公众滥用了。一些人把“110

”当做“万金油”，爱往哪抹就往哪抹，享受“免费的午餐”何乐不为？更有甚者，有些为人父母者甚至“教育”孩子，如果放学不愿挤公交车回家，就打“110”谎称自己迷路，坐警车回家。

公安部门的一项统计表明，在全国“110”报警服务台接到的电话中，属求助性质的非警务报警大约占六七成，而在北京，这个数字高达九成。在北京市公安局“110”报警服务台每年近200万件的报警电话中，只有10%属于警情报警。过多的话务量已使有些地方的“110”报警电话常常发生排队等候的现象，由此影响到“110”的应急能力，后果堪忧。例如发生在重庆的一起银行抢劫案中，许多目击者打“110”报警，可已被占满的线路根本打不进去，使警方破案的宝贵时机转瞬即逝。倘若有命案正在发生，当事人拿起电话报警，电话不通的后果是极其严重的。专家研究指出，在生死攸关之时，拿起电话打“110”，如果响三声接不通或无人接听，报警者就会放下。毫不夸张地说，“110”线路是否通畅，直接关系到报警人的身家性命。

（三）警力调配困难

目前，我国大多数城市公安机关的警力资源都非常有限。据调查，西方发达国家的警察人数占当地居民人数的比例通常在万分之二十到万分之四十之间，而我们国家许多城市的这个比例在万分之十左右，一些城市甚至还达不到。究其原因，一方面是平均警力资源有限，另一方面是交巡警资源共用导致的刑事及治安警力配置受到影响。随着改革开放城市化进程的推进和私家车保有数量的迅速增长，城市道路交通拥堵已经成为许多城市，尤其是人口密集的大城市的共同问题。一方面，城市公安机关警力、交通工具本来就已经严重不足，在上下班的交通高峰期，大部分的巡警都被派驻到容易拥堵的各个路口维持交通秩序；另一方面，一些人随意拨打“110”，车辆轻微刮擦的、吵架扯皮的……所有的问题都反映到“110”指挥中心，都需要“110”调配警力解决，让警察们疲于奔命。常常是一个区域的警力被调去处理交通事故纠纷了，附近同时又发生了偷盗等刑事案件，指挥中心又不得不从较远的地方调来警力处理，影响了“110”出警的效率。

2002年“两会”上，全国政协委员黄紫玉就提出应改变“110”“有困难找警察”的宣传口号。她认为，目前存在着对人民警察职责认识模糊不清、警力不足但警力浪费现象严重及对外宣传的负面影响过大等问题。在“110”的一些警情处理中出现了人民警察的职责扩大化的现象，“有困难找民警”中的“困难”无法使人正确理解其真正的含义，很多不应由民警处理的问题，也都纷纷列入了他们的工作范围，为他们的工作带来了不少的尴尬。她呼吁应将“有困难找警察”改为“有危难找警察”，明确公安机关的职责范围，将民警从大量的非警务活动中解放出来。

有律师认为，“有求必应”这种模糊不清的承诺，其实是对滥用公共资源行为的一种纵容。警察是公共服务机构，用的是纳税人的钱，它为个人提供的服务，应该是求助者确实力所不能及并且情况紧急。

为了给“110”“解围”，改变“110”日复一日的负重状态，公安部在2003年制定印发了《110接处警工作规则》，对接处警工作的工作原则、工作要求、接处警范围、受理程序等方面都做了较为明确的规定。同时，公安机关呼吁人们善待“110”，把宝贵的时间留给真正需要帮助的人们。

（本章完）