第8编 党的领导是中国特色社会主义法治最根本的保证_改善和加强党对法制建设的领导

改善和加强党对法制建设的领导

○项淳一

党的领导是民主集中制的领导,是以党中央集体为代表的全党的领导,而不是党的领导人的个人领导。……党的领导是政治思想领导,是通过党的路线、方针、政策进行领导,而不是党委对法制建设(包括立法和执法)直接指挥、命令。

几十年的实践从正反两方面都证明了,没有党的领导,社会主义法制建设不可能进行,更谈不上健全。

在中国这样的大国,要把十几亿人民的思想和力量统一起来向着建设社会主义这样一个伟大目标前进,要在广大的经济文化发展很不平衡的地区实施统一的法制,没有一个强有力的能够真正代表人民、团结人民的共产党的领导,是绝不可能的。在中华人民共和国成立以前的中国近代史也同样证明了这一点。中国的历史上,虽然是统一的国家,但是法制,不论是封建的、资本主义的、半殖民地的,都从来没有在中国所有地区真正实现过。历史的规律证明中国要走上法制道路,健全法制,必须要有中国共产党的领导,而中国共产党几经曲折,也认识到了它必须加强对法制的领导。在这点上客观和主观已经达到一致。现在的问题是党要善于领导,要不断地改善领导,才能实现领导。

要改善和加强党对法制建设的领导,总结历史经验,针对现实情况,我认为必须解决好以下三个关键问题。

(一)党的领导是民主集中制的领导,是以党中央集体为代表的全党的领导,而不是党的领导人的个人领导。

民主集中制是我们党的基本组织原则,也是我们国家的政体。党必须实行民主集中制,在充分民主的基础上,才能集中全党的意见和智慧,也就是通过党员充分反映出来的全体人民的意见和智慧,才能代表全体人民的利益,提出正确的领导意见,正确的党的路线、方针、政策和主张。代表党的领导的意见,党的方针、政策又要依照国家的民主集中制原则,通过全体人民民主选举产生的国家权力机关,按照法律程序转变为国家的宪法和法律。在党的领导下,这样产生的宪法和法律,才真正是人民意志、国家意志的集中体现,才能成为对全社会具有普遍约束力的行为规范。因此党的民主集中制和国家的民主集中制是联系在一起的。党对国家法制建设的领导应当是建立在党内民主基础上的民主集中制的领导。党的历史证明,如果党的民主集中制受到破坏,权力过分集中于党委,而党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,党的领导往往变成个人领导,那就必然要犯各种错误。不仅是我国的党,就是共产国际时期各国党也有领导者高度集权的错误传统。这是个严重的值得警惕的问题。个人领导发展下去还可能使个人凌驾于组织之上,使组织成为个人的工具。因此党的领导如果成为个人领导,那么国家的法制也就不可能健全,甚至可能受到破坏。我党从遵义会议到建国初期,党中央和毛泽东同志一直比较注意实行集体领导,实行民主集中制,但是没有成为严格的制度。从1958年批评反冒进开始,1959年“反右倾”以来,党和国家的民主生活逐渐不正常,个人崇拜、个人领导等现象不断滋长,直到“**”发展到了顶峰。民主集中制的破坏和“无法无天”是联系在一起的。历史经验证明了个人领导即使在一个时期是正确的,是代表党的正确路线和政策的,同一个人也很可能因各种原因而发生变化,从正确向错误转化。更不必说个人生命有限,还有其他原因,领导人也可能换成另一个人,“人亡政息”。因而个人领导又是不可靠的。邓小平同志总结这一点,在十一届三中全会前特别指出,制度和法律要“不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”正是鉴于历史的经验得出的深刻结论。

自十一届三中全会以来,党对法制建设的领导基本上是符合民主集中制原则的。以1982年通过的宪法为例,党中央政治局和书记处先后讨论了八次,集中了全国人民在讨论宪法草案中的意见,提出建议,经宪法起草委员会(包括全体政治局成员)的修改,最后由全国人大讨论表决通过时,投弃权票的不到千分之一,真正做到了高度的民主和高度的集中,体现了党的正确领导。从宪法颁布以后,虽有党的个别领导人犯了错误,但是宪法仍然屹立不动,仍然是根本大法。而且党的个别领导人所犯的

有的错误正是离开了宪法造成的。这也说明了党关于宪法和法律的建议必须按照党的民主集中制的原则提出。许多重要法律草案如刑法、刑事诉讼法、民族区域自治法、中外合资经营企业法等等都是经过中央政治局会议讨论通过后,由全国人民代表大会通过的。更多的一些法律中涉及的政策性问题、重大经济行政问题的原则,也都是经中央集体讨论决定的。

党按照民主集中制原则作出决定,提出立法建议,通过国家权力机关,依照法律程序,领导制定宪法和法律。党也领导全党和全体人民,按照民主集中制原则执行宪法和法律,在这方面做了大量的工作,取得不少成绩,当然也存在许多不足之处,党委书记个人干预,违反法制的事例也时有发生。这也说明,为了要做到“有法必依,执法必严,违法必究”,党的民主集中制的领导是法制建设的可靠保证。

(二)党的领导是政治思想领导,是通过党的路线、方针、政策进行领导,而不是党委对法制建设(包括立法和执法)直接指挥、命令。党委不包办代替立法、执法部门的职权,一般也不干涉具体案件的审理。

在党的领导下,立法权由国家权力机关行使,法院、检察院独立进行审判和检察,政府是主要执法者,几个部门各有分工,这是宪法规定的。问题是党怎样领导?领导什么?如何加强和改善党的领导。这是值得总结和研究的。

党按照民主集中制原则领导国家的立法工作,并不是取代国家权力机关行使宪法赋予它的立法权,也不能超越法律程序。相反地,党要领导党组织尊重和支持权力机关的立法工作。党对立法的领导主要是通过在立法机关中的党员和党组织,进行以下工作:(1)提出立法工作的方针,制定重要法律的指导思想和原则。(2)领导和支持立法机关制定立法规划。(3)建议把经过实践证明是正确的,并且长期适用的党的方针、政策转变为国家的法律。(4)决定立法过程中遇到的需要党中央确定的重大方针政策问题,涉及经济行政方面的重大措施、国家管理体制问题、公民的重要权利和义务等重大问题。(5)提出关于宪法的制定和修改的建议。至于法律的具体条文、法律的文字表达等,党并不具体干预。

党对法制建设的领导,还表现在党对司法和执法的领导。党不仅领导人民制定法律,还领导人民遵守法律,执行法律。党对司法的领导,不是要党委干预法院独立进行审判,干预检察院独立行使检察权。而是要党委领导和支持法院、检察院依法独立行使职权,严格执法,依法办案,检查、监督公安机关和其他司法机关严肃地、正确地执行法律,认真执行党和国家的方针、政策;推荐政治上可靠,有法律修养的干部给司法机关。这些就是党对司法、执法工作的政治领导和思想领导的主要内容。

“**”中间和“文革”以前,有些党委审批案件的办法,经过实践经验的总结,一般是不可取的。除了建国初期在大搞群众运动,扫除明显的旧社会的污毒时,有必要也有可能由党委审批某些反革命案件和重大经济犯罪案件外,在正常的建设时期,在宪法和刑法颁布、基本上有法可依以后,就不必要也不可能再由党委审批案件了。为此几年前中央就曾专门作出过指示。这是因为党委的领导成员不可能都像直接办案的审判员、检察员那样去认真审阅每一份案卷,去作深入的调查研究。仅仅听汇报,很难由集体讨论作出正确的决定,更不用说党委审批实际上往往成了分管的书记或第一书记个人说了算。至于个别重大、复杂的案件、冤狱或者党纪、政纪、刑事责任纠缠在一起的案件,各方面意见又不一致,党委领导集体进行分析和协调,向有关单位提出建议,目的是为了支持司法部门正确依法办案,那是必要的、合法的,那不是代替和干预办案,对健全法制也是有利的。1978年以后平反了许多历史冤案,如果不是在党委领导下,广泛听取群众意见坚持实事求是,那是不可能完成的。今后在防止重大的冤案、错案方面,党委的政治思想领导显然仍将起重要作用。

政府是主要执法机关,政府是否依法行政是法制建设是否健全的一个重要标志。党委对政府的法制工作,对政府的执法和依法行政,也要实行领导和监督,但是也不是要代替和干预政府的行政工作。党政职能必须适当分开。党的领导也是政治思想领导,在法律范围内的方针、政策的

领导。通过党的政治思想工作和监督,领导政府部门的党员和党组织严格依照法律和行政法规办事,保证法制在政府执法中能够贯彻执行。

党委如果不善于加强对法制建设的领导,不进行政治思想领导,而去过多地具体干预、干扰法律的执行,那就必然削弱了党的领导,同时也削弱了法制建设。邓小平同志1986年在中央政治局常委会议上指出:“法律范围的事由党来管,把一些犯罪问题也放进端正党风的范围,由中纪委这个口来管,这不利于在全体人民中树立法制观念。”实践证明,邓小平同志的意见是完全正确的。人民群众对有些干部的犯罪案件只作党纪处理而没有由司法机关依法处理,是很不满意的。党要对法制建设真正发挥领导作用,就必须正确解决这个问题,积极支持立法、执法机关的工作,而不是去干扰、代替它们。

(三)党对法制建设的领导,必须依靠党组织和党员,特别是党员领导干部发挥学法、守法、用法的模范带头作用。要在全体人民中树立法制观念,首先要在党员中树立坚强的法制观念。

我们党是领导全国政权的党,当然也就有一个领导国家法制建设的领导责任。领导是一种政治责任,而不是党组织和党员有什么特权。能不能领导好,不仅要有正确的政治思想领导,提出正确的主张,更重要的还要身体力行,以身作则。人民群众不仅观其言而且要观其行,只有领导者言行一致,被领导的人才会真心跟着领导的路线走。因此党组织和党员如果不能在法制建设中起带头模范作用,党也就不可能在法制建设中真正起到领导作用,尽到领导的责任。

公民的普遍的法制观念是法制建设的基础。而党员,特别是党员领导干部是否树立了法制观念又是在人民群众中树立法制观念的关键。如同社会风气的好坏决定于党风的好坏一样。要在各级党组织,在党员中树立坚强的法制观念,必须动员、教育党员学法、守法。社会上缺乏法制传统,党员的文化素质也反映了人民群众的文化素质。党组织带领全体党员学好法律,养成遵守法律的习惯是一项艰苦的长期的工程,又是必不可少的。在学法、守法的基础上还要学会运用法律武器,这对于党委领导、党员领导干部来说,尤其重要。在健全社会主义民主和法制建设的新时期,党的领导制度、工作方法也必须改变。过去习惯的大轰大嗡的群众运动方法,战争时期的行政命令方法,都已不再适用。党和政府都必须学会依法治国,都要善于运用法律武器,把自己的正确主张按照法律程序,转变为国家的法律,然后领导全国人民万众一心地去实施法律。现在说领导,就要按照法律来领导,依法治国,依法办事。不学法,不懂法,怎么行?不懂得这一点,决不是好的领导。如果领导犯了法,同样要受到法律追究,那就再没有领导的资格了。

为了在党员和党组织中树立法制观念,必须破除某些党员中不自觉的封建特权观念残余,以为执政党的党员就可以不遵守法律,就可以超越法律之外,甚至在法律之上,以为自己是领导人就可以以言代法,以为自己的话比法律还有更大的效力,这些都是旧观念,旧传统,必须清除。应该使党员懂得法律是党领导制定的,是代表全党和全国人民意志的。党员只有模范遵守、带头执行的义务。违犯了国法,就是违犯了党纪,危害了党和人民的利益。党章明确规定:违犯政纪国法的党员,必须受到行政机关或司法机关依据政纪或法律的处理,严重触犯刑律的党员必须开除党籍。邓小平同志针对党员的特权问题,指出:“不管谁犯了法,都要由公安机关依法侦查,司法机关依法办理,任何人都不许干扰法律的实施,任何犯了法的人都不能逍遥法外。”因此共产党员在遵守法律方面,是不能有任何例外、任何特殊的。如果硬要说有特殊的话,那就是党员比一般公民有更大的责任,党对他有更高的更严格的要求,就是要求党员成为守法的模范,并且团结群众为法律的实施而奋斗。

解决了党组织和党员遵守法制的模范作用问题,党对法制建设的领导才真正落实了,才有可靠的保证。

我相信,在伟大的中国共产党领导下,正确解决上述党对法制建设领导什么和如何领导的问题,健全的社会主义法制必然将在我国实现,必将保障我国成为具有中国特色的社会主义现代化的国家。

(选自《中国法学》1991年第4期)

(本章完)