上篇 党内民主试点案例调研_第一章 农村党支部书记竞争性选举

第一章 农村党支部书记竞争性选举

农村党支部是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是村里各种组织和各项工作的领导核心。村党支部的主要职责包括贯彻执行党的路线方针政策和上级党组织及本村党员大会的决议，以及讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。可见，村党支部实际上居于村级政治和管理的核心位置，对村级经济和各项事业发展起着十分重要的作用，村党支部书记也成了名副其实的“一把手”。随着村民自治和基层民主政治的发展，受村委会主任竞选的影响，村党支部书记的产生方式也发生了变化，竞争机制被引入到村党支部书记的产生过程之中，不少地方进行了村党支部书记竞争性直接选举的尝试。其中，湖北广水市实行“两票制”选举产生村党支部书记，以及城都新都区实行差额直选产生村党支部书记具有一定的开创性和代表性。本章将主要以湖北广水市和成都新都区为例，介绍村党支部书记竞争性选举的具体做法，试图解释为什么会产生村党支部书记竞争性选举的原因，分析村党支部竞争性选举对村级治理带来的影响及其存在的问题。

1．湖北广水市“两票制”选举村党支部书记

“两票制”选举村党支部书记是指群众投信任票，党员投选举票产生村党支部书记。广水市是湖北的县级市，1998年，在广水市委组织部的组织和推动下，在该市骆店乡的青堆村进行了“两票制”选任村党支部书记的试点工作，并取得了成功，此后在全市推广。

1.1 广水市“两票制”的起源

“两票制”起源于广水市骆店乡的青堆村，青堆村以前被人们称为“告状窝”，1998年该村群众因村支书工作方法简单、作风粗暴、经营管理混乱，集体到省委、省政府上访，乡党委考虑换掉了村党支部书记，可是村民们继续三番五次地集体上访，一次一次地找“借口”要求换掉新任命的村支部书记，但是，乡党委认为后来任命的村支部书记很得力，工作任务能完成，还是高中生，水平也很高，而且，经调查也没有发现多少上访农民所称的种种问题。其实，村民只是希望村党支部书记由自己来选，不要上级组织任命的“村官”，至于他们所“借口”的那些问题并不是他们上访的真正原因，他们要的只是对自己的“当家人”的选择权。市委派出工作组到该村调查时，群众说：“村党支部书记不光是党员的书记，更应该是全体村民的书记，能不能用选举村主任的‘海选’办法，由我们直接选举村党支部书记？”市委经过慎重考虑之后，吸取了群众要求中的合理成分，决定先由群众投信任票，然后由党员投选举票。“两票选举”的产生，既非个别领导“灵感突生”，也非集体“闭门造车”。广水市委组织部副部长熊齐惠说，“两票制”是被“逼”出来的。

1.2 广水市“两票制”的具体做法

广水市的“两票制”主要包括以下几个关键步骤：

首先，进行群众信任投票。由到会信任投票人员对经村选举委员会确认的全体候选人员进行信任投票。参加信任投票人员一般只在全体候选对象中投一名自己认为最适合担任村党支部书记的人选。以得票多少为序，确定3—5人作为村党支部书记预备候选人。信任投票人员为全村所有有选举权的村民，或者是每户派一名有选举权的代表，或者是全体党员、村民代表和村组干部。

其次，进行党内初选。全体有选举权和被选举权的党员对乡镇党委批准的预备候选人进行党内预选，以得票多少为序，确定2名村党支部书记正式候选人。

再次，进行党内正式选举。先由正式候选人作竞职演说，然后由全体有选举权和被选举权的党员在2名正式候选人中差额选举产生村党支部书记。被选举人所得选票超过实到会有选举权党员的半数，始得当选。如票数都未过半，则就得票多的候选人实行等额选举，得票超过实到会有选举权党员的半数即可当选；如票数都未过半，且票数相等，应就票数相等的候选人重新投票选举，若有候选人得票超过实到会有选举权党员半数的即可当选，若票数仍未过半，则就得票多的候选人实行等额选举，得票超过实到会有选举权党员半数的即可当选。如果上述两种处理办法还未能确定当选人，则另行选举或由组织任命。

最后，选举结果报乡镇党委批准。选举结果报乡镇党委批准同意后，向党员、村民公布新当选的村党支部书记姓名。

1.3 “两票制”的影响和意义

从某种意义上说，“两票制”选举村党支部书记是一个“三赢”的策略，让上级组织、村党支部书记和村民们都满意，对三方都来实际好处。

首先，有利于乡镇党委和政府更好地开展工作。“两票制”改变了传统的上级组织的任命制，将选人的权力交给了广大群众。这看似将原来上级组织的任命权给消除了，上级组织不能再根据自己的“喜好”来选择人或者说不能自主选择“听自己话的人”了。然而，事实上，“两票制”为上级组织选择“真正听自己话的村官”创造了更大的空间。原来那种只“对上负责，不对下负责”的村官其实并不能真正做到“对上负责”，因为，所谓“对上负责”就是要能够很好地将中央的决策在基层得到落实和贯彻执行，而“只对上负责不对下负责”的村官因缺乏群众的支持而根本无法做到。

其次，有利于发挥党支部的核心作用和村党支部书记开展工作。“两票制”在一定程度上协调了“两委”关系，重新使村党支部书记回到了“一把手”的位置上来。以前，群众对党支部及村党支部书记不信任、不服从、不支持，有些村民甚至对上面抓工作的支书说：你是谁选的我不知道，你说的话我们不听；个别群众直选的村委会干

部则认为自己是全村父老乡亲举拳头通过的，代表了民意，又有群众支持，从而在工作中不尊重村党支部的领导；有些村支书也心中没底，自感权威性和号召力不如民选的村主任，从而将该管的事也放弃了。“两票制”以后，村党支部书记得到了广大村民的支持，村“两委”的关系也协调了，村委会能够在村党支部的领导和指导下较好地开展工作了，村党支部书记的群众基础增强了，自己的底气也足了，开展工作也就理直气壮了。

最后，有利于实现和维护村民的利益。村民心里很清楚，村党支部书记不仅仅是党员的支部书记，更是村级组织的权力核心，行使着村级公共管理权力，涉及到村民的利益，村民在村党支部书记的产生中应该享有说话权。“两票制”以后，村民对村支部书记的产生有了“说话的份”，以前那种对村党支部和党支部书记的疏远感、离心感甚至反感也就逐渐消失了。“两票制”在一定程度上满足了村民的民主要求。在广水，仅因“两票制”选拔出的村支书上任后成立村财务监督小组而使全市村级集体每年可减少开支上百万元。

2．成都市新都区差额直选村党支部书记

成都市新都区于2004年2月至5月在全区范围内进行差额直选村党支部书记的活动，对农村广大党员产生了震撼，对新都区基层民主政治建设产生了巨大影响，引起社会各界的广泛关注。

2.1 差额直选村党支部书记的启动

新都区差额直选村党支部书记是在时任新都区委书记李仲彬的直接推动下启动的，而且是在先进行乡镇党委书记公推直选试点之后进行的。2003年11月至12月间，新都区在木兰镇进行了镇党委书记公推直选的试点，从2004年起在全区推开，截至2005年的3月，新都区全部11个镇的党委书记全部由公推直选产生。村党支部书记差额直选只是新都区全面推进基层民主政治计划中的一部分，差额直选活动分为两个阶段，第一个阶段是进行试点，2004年2月至3月，成都市新都区在17个镇的33个村进行了差额直选村党支部书记的试点，取得了预期效果。第二个阶段是全面展开，在总结试点工作成功经验的基础上，于3月至5月在全区其他266个村进行了差额直选村党支部书记活动。

2.2 差额直选村党支部书记的具体做法

选举活动是在区委组织部的指导和镇党委的直接领导下进行的，区委组织部下发《关于全面开展差额直选村党组织书记工作的通知》，对选举的基本原则、基本程序、组织领导、工作方案、动员和报名、报名条件和正式选举等内容作出安排。各镇党委成立以镇党委书记为组长，镇长、党务书记为副组长的差额直选村党支部书记工作领导小组，负责本镇各村差额只选得具体组织工作。差额直选村党支部书记的基本程序包括：召开党员动员大会、自愿报名、对报名者进行资格审查、确定候选人初步人选并进行公示、公示后经研究确定为候选人预备人选、党员大会正式选举、镇党委批准选举结果。报名条件除了政治上的要求和本村正式党员外，文化程度原则上要求为高中文化，确有困难可放宽到初中文化程度。实际上，在后来的选举中，初中和小学毕业的占到报名人数的将近60%。年龄上也有要求，区里规定原则上要求不超过60周岁，许多镇里都规定原则上不超过55岁。

表1-1 新都区在266个村全面开展差额直选村党支部书记情况统计说明：原任书记未报名的有14名，报名参选但落选的村党支部书记有38名，原来没有书记的村有10个，有3个村因候选人得票均未过半而未选出村党支部书记。

差额直选与原来的“两推一选”存在很大区别，“两推一选”即由群众推荐和党员推荐相结合，由党员投票选举党支部委员会，再由支部委员会选举村党支部书记。“差额直选”与“两推一选”选举村党支部书记有以下几点区别：首先，提名方式不同，“两推一选”实际上是由党员或群众集体提名，而“差额直选”是自愿报名，符合条件的党员可以直接报名，经审查合格后成为候选人预备人选。其次，“两推一选”是间接选举，而差额直选是直接选举。

2.3 差额直选村党支部书记的影响和意义

差额直选村党支部书记对村党组织和村党支部书记本身带来非常大的积极影响，还对农村党员发展工作甚至村级经济发展起到促进作用。首先，差额直选增强了村党组织的凝聚力和吸引力，有利于党支部开展活动，增强了党组织与党员、党员之间的沟通，充分调动了党员的积极性，通过差额直选活动发现和锻炼了一批村级后备干部，为村党组织的发展储备了人才。其次，增强了村党支部书记的群众基础，既给村党支部书记带来动力，也带来的压力。候选人自愿报名，并要在党员大会上候选人进行竞选演说，对当选后的工作做出承诺，增强了党支部书记的工作责任心，激发了党支部书记的积极性和荣誉感。再次，差额直选有利于加强党员发展工作，农村党员的老龄化现象非常突出，一定程度上影响了村党支部的战斗力，有的群众认为，党员讲义务太多，权利太少，村民入党的积极性不高，差额直选实现了党员的选举权和被选举权，大大增强了党组织对村民的吸引力，很多村民表示今后要积极争取入党。最后，差额直选有利于改善干群关系，通过差额直选产生的党支部书记更加注重工作的方法，工作作风更民主更深入，更能让群众信服，从根本上改善了干群关系。笔者到木兰镇木兰村走访时了解到，木兰村当选的村党支部书记李兴才上任以来，先后主持召开了2次支委会、4次两委会、1次全体村社干部会，同时还带领村两位干部走访农户200多户，在广泛征求群众的意见和建议的基础上，制定并公布了该村

今后几年的发展规划。

3．村党支部书记竞争选举的原因、意义和存在的问题

农村党支部书记的选任，往往由乡镇党委提出候选人，交由村党员大会等额选举的办法，甚至是“党委成员议议”、“拟个名单圈圈”就了事，这种传统的村党支部书记产生越来越不适应形势的发展。随着改革开放的不断深入和市场经济的快速发展，经济、政治体制及人们的思想观念、行为方式等都发生了一系列深刻变化，农村基层组织建设中的一些新情况和新问题逐渐暴露出来。群众对村党支部书记不信任，甚至产生逆反心理和对立情绪，致使农村党群、干群关系恶化。党员由于年龄老化、知识弱化、意志退化等因素的影响，再加上农村党员数量偏少，许多党员又常年外出，导致党员在农村生活中和农民心目中的地位和影响大打折扣。在这种大环境下，村党支部书记竞争性选举的出现顺应了农村新形势的要求，在某种程度上满足当代农民的民主需求，也是解决农村各种矛盾的一个有效办法。

“两票制”的产生最根本的原因在于村党支部书记的选拔任用事关群众切身利益，村民利益意识的增强直接导致了“两票制”。在农村，村党支部和村委会实质上都构成了农村的两大主要公共权力机构，而且村党支部是农村政治权力的核心。事实上，村党支部在农村牢牢地掌握着控制权，处于决策和管理的主导地位：在农村社会生活中，党支部仍然处在权力的主导地位，支部书记仍然是村内的“主心骨”和“当家人”。既然村党支部处于村民生活的中心位置，既然村党支部与村民生活息息相关，因此，作为村民“领头雁”的村党支部书记，他的选拔任用无疑关系着每一位村民的切身利益，村民提出参与选举自己满意的村支部书记的要求也自然就无可厚非了。广水市委组织部长张学清认为，“两票制”作为选举制度、管理制度、监督制度的一种程序性变革，反映了当代农村生产方式变化的客观实际，具有天然合理性。

随着农村经济社会的发展和农村村民自治、民主选举的深入，村民的利益意识和参政议政的民主意识也随之增强，这是“两票制”产生的另一重要原因。青堆村的故事就表明了这个道理。青堆村的村民采取了一种与消极抵抗相反的态度，他们用自己的方式来积极争取他们所需要的民主。

新都区差额直选村党支部书记与广水市“两票制”选举村党支部书记所面临的大的环境和背景是一样的，都是在市场经济和民主政治发展以及存在迫切需要解决的问题的压力下进行的改革。与广水市“两票制”的起源不同的是，新都区差额直选村党支部书记更多地是由于具有强烈创新意识的领导者主动发动的改革。

作为对传统村党支部书记产生方式的变革，竞争性直选不可避免地面临一些问题或存在一些需要完善的地方。

首先，村党支部竞争性直选在推行过程中面临一些障碍。乡镇党委和村党支部存在一些顾虑或担心：一怕会影响农村改革、发展和稳定的大局；二怕会使党的领导受到削弱；三怕信任投票和选举会受到宗族、房头和地方恶势力的影响；四怕选拔的村党支部书记不能与上级党组织保持一致；五怕党员群众参与的热情不高，选举大会难以组织。部分党员群众也存在着无所谓的思想，认为“两票制”选拔村党支部书记无非是走走过场，搞搞形式，参与的积极性不高。

其次，村党支部书记竞争性直选对于党内有关制度规定的突破。无论是“两票制”还是“差额直选”都是由党员大会直接选举村党支部书记，而《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》第十六条规定：党的基层组织设立的委员会中的书记、副书记的产生，由上届委员会提出候选人，报上级党组织审查同意后，在委员会全体会议上进行选举。尽管广水市通过发文、会议等形式要求基层在换届和补选村党支部书记时一律采用“两票制”，但由于党内相关选举法规或上级文件中没有对此做出明确规定，少数地方仍沿袭传统的选举方式或直接任命，使“两票制”的推行不是靠制度，而是取决于主要领导人的意志。新都区差额直选村党支部书记是在强势领导的推动下进行的，一旦区委主要领导发生变化，差额直选还能否坚持下去，也不得而知。

再次，村党支部书记竞争性直选过程中也会碰到的一些实际问题，选举在一些地方会受到宗族、房头和恶势力的影响。近年来，有些农村宗族房头势力有抬头倾向，这严重影响了正常的村委会选举和村党支部书记的选举。正如有人所概括的那样，选拔村支部书记时常碰到一个“绩优”与“票多”之间的关系问题。实绩是一个干部综合素质能力的具体体现，而票数则是群众对干部实绩优劣的一种评价形式，“绩优”是前提，“票多”是结果，在正常情况下，“绩优”与“票多”是一致的。然而，“绩优”票不多，或票多而“绩劣”的情况也是有的。在一些村风民风不正、宗族房头盛行的村，有的人不讲政治立场，搞小恩小惠，笼络人心，加之有的党员群众在选举中考虑的不是整体利益，而是小团体利益，甚至有的仅仅为了一顿饭、一包烟而置大局于不顾，违心投票，导致个别素质低下、工作责任心不强的人有时能得高票。相反，有的人事业心、责任心强，遇事坚持原则，工作作风过硬，敢于得罪人，有时得票并不多。

最后，还有一些技术上或操作过程中遇到的问题。例如参会党员人数问题，按照《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》的规定，召开党员大会进行选举的条件是实到会有选举权的党员数必须超过应到会党员人数的五分之四方可进行选举。现在农村外出打工党员人数较多，到会人数很难保证达到五分之四，为了达到五分之四的参会党员，要耗费许多人力物力，大大增加了不必要的选举成本。

（本章完）