第一部分 导论_（三）研究现状

（三）研究现状

学术界对中国共产党与社会组织关系等方面的研究也比较丰富，主要基于两个层面进行：一是规范层面。学术界最初从国家与社会关系的角度，来阐释政府、政党与公民社会、社会组织的关系，主要是常常运用法团主义理论来阐释国家与社会组织的联系。今天中国，共产党与社会组织的关系，就是国家与社会关系的一种体现。但是学术界缺乏从政党的角度来分析国家与社会、政府与社会组织、政党与社会组织的关系中的政党的作用、态度与观念，政策考量要素、交往联系方式以及相应的制度安排与体制机制问题。比如国内学者王颖等通过对浙江萧山的社团调查，提出“官民二重性”这一重要概念。田凯以国内一家慈善基金会为个案开展研究，他提出了一个“组织外形化”。这个概念反映了社会组织与行政部门同构、被政府主导以及居于从属的地位等。从政党的角度，这就呈现出一个问题，“社会组织发展中之所以形成这样的一些特征，与中国共产党有什么样的关联性？”诸如此类的问题，学术界缺乏系统分析。二是经验层面，即面对社会组织的发展所产生的政治影响，中国共产党所采取的主要政策与举措。从实践层面看，党提出加强与推动社会组织党建，各地进行了社会组织党建探索，扩大党的组织和工作覆盖面。与此相对应，学界在研究党如何领导社会组织，在社会组织里如何建设基层党组织，如何管理社会组织里的党员与发挥党员与基层党组织的作用，进而形成了党建研究话语（表现为民间组织党建、新社会组织党建、两新组织党建、社会组织党建）。

从学术界的一种研究逻辑看，讨论政党与社会组织的关系之前，主要先明确国家与社会的关系，尤其是国家与公民社会的关系。政党与公民社会的关系成为国家与社会关系更为具体的表现形式。政党与国家政权的紧密联系，如政党的国家化、卡特尔政党等，而公民社会则表现为一种社会的表现形式。因此，国家与社会关系的理论对政党与公民社会关系的分析是有借鉴意义的。学术界基本认同社会组织是公民社会的主要载体与组成部分。

1．国外学者的相关研究

（1）公民社会反抗国家的视角，即社会组织的成长挑战中国共产党权威，中国共产党严密控制社会组织

国外一些学者认为中国共产党与公民社会是一种对抗性关系，公民社会的出现将挑战执政党权威。因此，中国共产党需要极端控制公民社会。

一方面，部分西方学者从政治学的角度强调公民社会的政治意义，即社会组织对中国政治的民主化要求。他们认为经济改革为公民社会成长创造了空间，中国的社会组织逐渐与中国共产党分离，社会组织在逐步摆脱国家权力的控制。通过对浙江萧山社团的调查，Gordon White认为在国家与新生的社会组织之间，权力转移正在悄然发生；虽然这些社会组织并没有太强的独立性，但他们已经拥有了一定的自主空间。因此，尽管不能据此得出他们已经发展为公民社会，但至少可以得出这种发展的客观趋势是存在的。

当前中国存在大量没有登记注册的社会组织或者在工商部门登记注册的社会组织，它们与党政机构缺乏联系，有些社会组织甚至反对当前的主流话语。有学者认为中国的政治精英并没有构建出清晰的法团主义，不断获得独立性的社会组织已经成为一种外在于国家的力量，多元主义的党政与社会组织关系正在形成中。王正绪认为当前中国国家与社会组织关系表现为国家社团主义（即国家法团主义），而“国家社团主义并不能容纳各自不同的社会利益。数量众多的公民社会组织已经形成，使国家不能监管它们，更不要说控制了。各种研究表明，目前在中国政府注册的40多万个非政府组织或许只是一小部分。”“只要政府坚持的发展政策需要这种效率，就不得不向独立社团组织做出让步，提供更大的活动空间。这种让步被认为标志着国家社团主义的复兴，也表明与传统国家社团模式的分离，并产生了一种混合结构模式，即国家与社会团体相互融合。”

另一方面，也有部分海外学者认为中国共产党不允许社会组织独立发展，两者冲突是必然的。Saich认为“党对于在其控制之外的政治活动充满了敌意。”Whyte认为，“列宁主义体制下公民社会的发育程度，将直接导致民主改革的压力。如果压制公民社会，精英们就会发现等待他们的将是震惊和后悔。正在兴起的公民社会就在官方的鼻子底下传播民主观念。”Zbigniew Brzezinski认为“自主的公民社会的出现是社会最终从共产主义极权控制下解放出来的迹象。由此而来的自主的政治对话，将有助于异议力量转变为真正的政治反对派，后者将会挑战执政党的权威。它或许有利于共产党极权主义向后共产主义威权主义的转型。”Richard Baum分析到，“在许多西方学者看来，在中国这样的列宁主义政体中，国家与社会的关系呈现出长期的冲突。民间组织代表了组织化的社会利益，这必然与压制性的国家产生冲突。他们对党国体系渗透和控制社会的努力造成了组织障碍，并必然对国家的主导地位构成威胁。”

西方学者认为，在毛泽东时代，由于公民社会受到压制，中国的社会组织弱小，大量的社会组织是受中国共产党控制的群众团体，是中国共产党控制社会的工具，“通过这些群众组织，中国共产党保持了对社会各个层面的领导和控制。同时，中国共产党党员主导了这些群众组织，这样一来，群众组织便可以将共产主义向群众灌输，起到了教育的作用，从而有利于党维持其合法性。”“中国的列宁主义强调中国共产党通过其对群众组织与功能性协会自上而下的支配来直接控制社会。”“自1949年取得政权后，共产党主宰了社团生活，约束大多数民众接受党领导下的组织，以作为动员社会行动及公众舆论的合适工具。”“在20世纪50年代和80年代实行国家社团主义的时期，这些组织作为党与非党组织建立的统一战线的一部分，他们的活动余地还是相当大的。”改革开放之后，Dickson指出，新兴社会群体和社会组织的出现反映了中国共产党在不放弃对政治组织垄断地位的前提下，试图吸收更大范围的社会团体。然而这些新的社会组织并不具有西方意义公民社会所必需的自主性特征。相反，他们与国家的关系更适合从国家统合主义（法团主义）的视角来理解：他们的成立需要经过国家的许可；其领导层中充斥着党和政府的官员。这种统合主义的策略并非要抛弃党的控制，而是通过更有弹性的手段来加强它。随着中国共产党逐渐从中国公民日常生活中撤出，通过这些组织，中国共产党得以对社会实施以间接的控制。Foster对烟台商会的研究也发现，尽管其中有类似法团主义的制度结构，但本质上不是法团主义，因为商会并不具有实质性的利益代表及政治参与作用，商会不过是国家试图将私营企业家吸纳和整合进体制中的载体。Pearson对中国外商投资企业协会的分析发现，该协会在组建、领导任命、职能运作等方面，国家仍具主导影响，当然，这其中也会出现一些代表性职能，但主要是边缘性的或福利性的。华安德也认为，从改革开放后中国社团变化速度和方向的波动，可以反映出中国政治争论和政治摇摆的波动情况。党和政府对正规体系之外的有组织团体还是心存疑虑的。一方面，它热烈欢迎人们从事社会福利和慈善事业，另一方面，又急于防止出现对它有敌意的有组织团体出现。这一潜规划十分重要，影响着已经建立的组织类型和这些组织从事的工作类型。

（2）公民社会的中国特性，使社会组织依附于中国共产党主导的政治体系

经过30多年的改革开放，多数国外学者基本上认为中国的公民社会具有双重性：一方面中国已经出现了公民社会的雏形，如大量的私营企业、新社会群体、新社会组织的出现。另一方面，它又不是西方意义的完整的公民社会，缺乏自主性，使他们政治上变得保守，很容易受政治影响，缺乏“挑战国家权力”的意愿和能力。

从法团主义视角看，他们认为中国党政部门创建了大量社会组织，其中人民团体与准政府性质的社会组织，还有一些与业务主管单位联系紧密的在民政部门注册的社会组织，这些组织有些甚至成为了政府体系的一个组成部分，承担了部分政府职能。因此，中国的党政与社会组织的关系具有法团主义特征。

国外学者对中国社会组织的研究大都建立在中国是一个“威权主义”国家，绝大多数社会组织不具有相对于政府的独立性，政府不是放松了对社会组织的控制，而是将直接控制转变为了间接控制。但是这样一个假设前提，忽略了许多现实，并且最终造成了人们对现实的种种误解。和“典型”的威权主义国家（比如拉美国家）明显不同的是，中国仍然以明确自身是社会主义国家，共产党仍然是唯一的政治主导力量，马克思主义意识形态仍然存在于中国政治宣传与生活叙事中。

（3）中国共产党对社会组织的分类政策

也有国外学者发现中国的社会组织并非完全依附中国共产党主导的政治体系，他们存在不同程度的自主性。他们认为教育类和环境类的社会组织已经获得了更大的自主空间，有些环保组织甚至已经开始影响公共舆论，并对中国的环保政策产生了直接或间接的影响。通过对北京市个体劳动者联合会、北京市私营企业联合会和北京市工商联的案例研究，Unger发现，国家对于不同的社会组织采取了不同的政策：对于工商联，国家的政策主要是吸纳，他们更多是代表和反映其成员利益，并对成员负责；对于劳动者联合会，国家的政策主要是控制，压过他们代表成员利益的能力。

也有学者认为国家对公民社会的控制和主导大多是象征性的，因为社会组织拥有多种对付国家的有效方式，从而得以大大降低国家的干预能力。

海外学者主要运用西方的经验与理论，分析中国的国家与社会、中国共产党与公民社会、社会组织关系的历史与现状、趋势及其内在机理。因此，国内学者提出法团主义与多元主义理论可以相互补充来分析中国现实。

也有国内学者认为两种理论都是从西方历史社会中抽象出来的理论、概念，不适用于中国。国家与社会关系中的法团主义或者多元主义理论都很难概括与解释中政党与社会组织的关系。

海外学者对于“中国共产党如何引导社会组织的方式与途径”研究并不充分，主要是分析中国共产党与社会组织的关系，强调中国共产党是一个以“控制”为目的的政党，中国共产党的根本目的是改造社会，而改造社会的前提和方式就是控制社会。闫健提出了“以中国共产党的控制力”来划分海外学者研究“中国共产党”的三个阶段：第一绝对控制阶段，强调从新中国成立到“文革”爆发，中国共产党不受限制的控制能力。第二“遭遇稀释的控制”阶段，突出了从“文革”到改革开放时期，中国共产党内部分歧和冲突对于党的控制力的稀释。第三“遭遇抵制的控制”阶段，强调改革开放后中国内生的社会力量对于党控制的抵制。他们的研究，为我们从另一个角度认识与分析中国共产党与社会组织的特点，提供了可以借鉴的理论视角、概念术语、分析理路等，能够为课题研究扩展视野、打开思路。

2．国内学者的相关研究

国内学者的研究，一方面是规范研究，从国家与社会关系的基本理论视角出发，主要是运用多元主义、法团主义理论来分析政府与社会组织的关系，或者用“国家”这个概念代替政府、政党，间接分析了中国共产党与社会组织的关系。另一方面是经验研究，从现实出发，社会组织的发展对中国共产党提出了挑战，党如何应对？

绝大部分学者都认同中国共产党与社会组织的关系是影响社会组织发展的主导性因素。谢遐龄认为，由于党组织与社会具有一体性，社会是由党组织整合而成的，所以中国NGO的发展很难脱离党组织，并且两者之间的关系决定着NGO的发展。李景鹏认为，党作为国家和社会的最高领导者，应该在国家与社会的关系中充当第三者，站在二者的中间进行调节，使国家与社会之间的关系通过不断地调整而正常发展。在这样的定位之下，公民社会以及各种民间组织便可以健康地发展。

部分学者总结了党与社会组织的关系类型。中国共产党与社会组织的关系两者经历了“共生型”领导关系、“隶属型”领导关系、“依附型”领导关系，应该发展为“合作型”领导关系。“控制型为主导的执政党与社会组织关系、控制与培育发展并重的过渡型执政党与社会组织关系到培育发展为主的合作型党社关系”，“新时期党与民间组织应致力于探索形成‘良性生发的合作互动关系’”。

（1）国家、政党与公民社会的角度

当前存在一种认识，公民社会是西方反华势力对中国进行政治渗透的工具。这不仅夸大了西方反华势力进行政治渗透的能力，更混淆了敌我。王名认为中国的公民社会表现为伴随改革开放、市场经济和社会转型而呈现的社会组织的发展、公益事业的兴起和公共领域的作用。在这个过程中，境外社会组织或提供一定资源，或开展一定项目合作甚至直接参与，但其影响力有限，且不一定都是政治渗透。应当说，我国公民社会的主体自始至终都是我国公民，公民社会建设是我国公民在中国共产党领导下积极探索社会改革和社会建设的过程。

王名认为意识形态领域“左的”影响是我国公民社会发展的重要制约因素之一。总有那么一些受“左”的思想影响的人，抓住经典作家的在特定条件下的特定观点和提法，抓住国际上某些人打着“公民社会”旗帜开展政治渗透的个案，抓住美国内部报告中一些关于利用“公民社会”进行“和平演变”的论断和策略，也抓住发生在俄罗斯、东欧一些国家所谓“颜色革命”中某些假“公民社会”之名行政权颠覆之实的种种迹象，就大肆宣称：公民社会是“敌对势力”，是“政治陷阱”，是“亡我之心不死”，等等。有的发表论文，有的直接上书中央，危言耸听地呼吁要严格限制甚至取缔社会组织，甚至不许谈论公民社会。意识形态上这种趋于保守势力的存在及其噪音，影响了党和政府对待社会组织及公民社会的态度，在一定程度上阻碍了相关立法和制度建设。

高奇琦认为政党与公民社会关系可以放在国家主义、多元主义和法团主义这三种视域中讨论。在国家主义视域中，政党处于优先地位。在多元主义视域中，公民社会处于优先地位。在法团主义视域中，政党与公民社会关系以整体性取代优先性成为关系的中心。同时，他又根据两者和谐程度提出了政党与公民社会的四种关系：公民社会对抗政党、公民社会制衡政党、公民社会参与政党和公民社会与政党共生共强。然后根据以上理论，他分析了中国的政党与社会的关系。改革开放前，中国共产党与公民社会关系主要是一种法团主义的公民社会参与政党模式。改革开放后，公民社会参与政党开始向多元主义参与的特征性改变。两者关系的发展目标应是政党与公民社会的共生共强模式。

通过反思“公民社会”和“法团主义”理论，有学者强调了“市场列宁主义”概念，认为这个概念才能呼应中国社会发展三大现实：第一，中国共产党的执政地位没有改变；第二，中国“社会主义”的自我标签没有改变；第三，一个国家干预的自由市场已经建立。执政党从经济改革中获得了极大的自信、极多的资源、极丰富的经验，并且希望通过政策管控和利益诱导，以一手主动放开、一手积极介入，去干预公民社会发展，打造一个“具有中国特色的公民社会”。

（2）中国共产党对社会组织的引导是以控制为核心

对中国共产党引导社会组织发展的方式与途径而言，国内学者的研究，强调国家对社会组织的控制、监管、监护、限制。监管、监护与限制都有控制的意思。这实际上意味着社会组织要服从管理。

多数学者认为中国共产党对待社会组织的基本方式就是“控制”，对社会组织控制越严密，社会组织的发展越受到抑制。林尚立认为，这种控制必然引起非政府组织与政党之间的紧张，具体体现为政党难以进入非政府组织。政党没有有意识地派党员进入非政府组织，只是想用其所拥有的政治优势来控制非政府组织；同时，非政府组织中的党员，也没有有意识地发挥党员的作用。中国社会团体的创建主要是由国家自上而下推动的，即国家为了对改革后新出现的社会空间进行管理和控制。美国学者特里·N·克拉克认为，“实力强大的政党领导们通常会把其他组织（一般指社会组织或社会团体）看作潜在的威胁。事实上也如此，许多组织在形成过程中所关注的或支持的相关议题并不是政党所倡导的。”民政部社会组织管理局副局长李勇特别强调：“在高声喊出‘直接登记’这4个字的同时，我们还会加强社会组织的党建工作，统统建立党组织，形成强大的政治后盾。”中国共产党强调政治因素，反对诸如“下岗工人协会”、“退伍军人协会”、“打工者协会”等维权组织。有些草根社会组织提出抗议，广东省委尽管出台了有利于社会组织发展的政策，但是“广东劳工NGO面临大整肃，政府收编和打压两手并重。”从这看出，一方面新的社会组织管理政策的提出与实施存在着磨合期。另一方面党政部门仍然沿用以往思维。北京社工委书记认为：“在工会之外再搞一个民办的工会，这是不行的，准出问题”。草根社会组织认为，政府通过职工服务类社会组织联合会将民间劳工NGO纳入服务和管理当然有其存在的现实必要。但这种简单打压一批拉拢一批的管理方式，将会使坚守立场和持有独立观点的民间劳工NGO处于选择胡萝卜还是大棒的两难之地。有些原本独立的民间劳工NGO将可能因此逐渐丧失立场和其应持有的民间属性。

分类控制观点

康晓光的研究，结合法团主义为理论，提出了国家的社会组织管理总体特征是分类控制与行政吸纳社会。首先认为，政府确实是根据社会组织的挑战能力和提供的公共物品，对不同的社会组织采取了不同的控制策略。他将当前政府对社会组织的控制策略总结为准政府模式、双重管理模式、归口管理模式、代管模式、放任模式、控制失灵。其次，为了利用社会组织满足社会需求以及控制社会组织，国家采取了行政吸纳社会模式。行政吸纳社会是建构在“分类控制”体系基础之上，其核心机制主要包括两个方面，即控制和功能替代。“‘控制’是为了防止民间组织挑战政府权威，为了继续垄断政治权力。而‘功能替代’是通过培育‘可控的’民间组织体系，并利用它们满足社会的需求，消除‘自治的’民间组织存在的必要性，从功能上替代那些‘自治’的民间组织，进而避免社会领域中出现独立于政府的民间组织。”并且在所主编学术著作《中国第三部门观察报告2011》、《中国第三部门观察报告2012》与《依附性发展的第三部门》、《NGO与政府合作策略》中，此观点得到进一步深化。

嵌入型监管模式

刘鹏提出国家对社会组织是一种嵌入型监管模式。他认为嵌入型监管模式涵盖了“分类控制”模式的相关界定，表现为国家对于社会组织管理具有较为明确的重点识别和区分能力。作者认为，嵌入型监管模型是近年来中国国家—社会关系的变化，包含了更加丰富的内容还包含制度化水平提升、合法化吸纳能力的提升以及管理手段的多元化等内容。

“监护型”控制模式

邓正来、丁轶认为1978年始，国家针对社会团体管理经历了一个逐渐规范化、常规化而又细致化的过程：从放任到控制、从以非常规力量管理为主到通过以法律治理为主、管理重心从中央向地方转移，形成和确立了“归口登记、双重负责、分级管理”制度。这种管理所蕴含的乃是一种“监护型”控制的总体逻辑。

限制模式

王名提出，社会组织管理体制作为党和政府规制社会组织的平台，通过登记许可的入口管理严格限制社会组织的合法化，采取双重管理等高门槛的制度安排严防死守，限制社会组织的产生、发育、活动和发展。

也有学者提出，分类控制模式强调国家对社会组织的影响，国家控制社会的具体机制，缺乏社会组织对国

家社会组织管理政策回应，不关心社会组织在这种控制中如何生存和行动。实际上对于这个局限，以康晓光为代表的研究团队的成果《NGO与政府合作策略》中以17家社会组织作为案例，总结了社会组织与政府合作的经验，建立了具有“行动指南功能”的“策略框架”——包含合作原则、合作策略、合作措施的三级体系。作者提出社会组织与政府合作的六大策略应用：一是了解合作的外部环境，二是寻找双方的利益交叉点，三是多方寻找合作突破口，四是表达合作意向，五是获取合作方信任，六是精心设计项目。

有学者认为，在计划经济条件下，中国共产党对社会组织控制性越强，则社会组织就越不发达。在市场经济体制真正确立后，即使控制度同样较大，但是社会组织的发展却并不以控制为转移而继续蓬勃发展。从这个角度看，中国共产党对社会组织的控制，实现了从全面控制到局部控制的转变，其控制目标、强度、方法方式都在逐步改变。

从学术界关于中国共产党对社会组织管理政策、体制等方面的研究看，很多学者主要是以“国家”或“政府”概念代替了政党概念，这就对政党在社会组织发挥的作用模糊化了，不利于分析社会组织的发展困境。这就需要政党作为主要维度，来分析社会组织的发展。特里· N ·克拉克主持的财政紧缩及都市创新项目（Fiscal Austerity Urban Innovation）收集资料横跨了35个国家和1万多个城市，研究发现，“在西欧和日本，比较强大的政党不允许下层党员（地方长官、镇长或市政委员等）有过多差异（地方官员的施政方式和理念与中央保持一致，因此，地方官员差异性不大）。”“政策的选择和实施是由政党决定而不是官员。”

康晓光认为，“实施什么样的控制策略与控制强度，取决于政府的利益需求”而“政府的利益需求”即维护政权稳定与获取政治合法性，前者主要是通过控制社会组织的政治威胁性来实现，后者通过借助社会组织提供公共服务来获取。政府将威胁性和功能性都高的社会组织“收编”到体制内，重点培育威胁性低而功能性高的社会组织，限制或禁止威胁性高而功能性低的社会组织，而对威胁性和功能性都低的社会组织采取放任态度。但是，研究者忽视了社会组织的“威胁性与功能性”的“标准”问题，即“谁来界定标准、怎么界定标准、怎么执行标准”。康文是根据理性经济人的理论假设，整体主义倾向严重，并未深入分析党和政府、中央与地方及其领导干部在社会组织管理中的不同角色与作用。

从执政党与政府的角度看，国家社会组织管理政策与体制、实践的最终形成与发展应该首先看中国共产党的政策与工作的重点。这样才能更好地理解国家社会组织的政策、体制形成的背景。由于职能定位、运作不同，中央与地方、执政党与政府等角色对待社会组织观念与行为存在区别。从执政党角度看，对越来越多的社会组织的壮大与政治参与，存在着巨大的压力。从政府的角度看，如民政部强调社会组织参与社会建设，批评一些政府部门维护部门利益，不向社会组织转移职能，同时也要求扩充部门职能，增加人员编制与组织权重。部分学者把国家具体分解为政府、“条”“块”或党群部门。有学者分析到以公共服务型社会组织为对象，提出党委组织部门倾向于将其定位为“党的群众工作载体”、“党群部门倾向于对这些组织的内部运作过程进行高水平控制”、“党群部门由于都发展出相互叠加的组织网络并嵌入于社会组织内部，借此它们具有较强的组织监管能力来影响这些组织”、“它们较为重视建设党的工作网络，以便更好地对其发育进行‘政治引领’”、“党群部门的独特偏好决定了其更倾向于塑造这些组织基于‘主流符号’生产过程的自主性形态”。党群部门更多关注社会组织的影响力，而政府职能部门更关心社会组织的服务实效、专业能力与技术水平。对于中国共产党来说，一方面是支持直接为市场经济发展服务、为社会服务的社会组织的发展，另一方面是控制社会组织发展速度、种类、规模及其活动性质、空间范围等。执政党的社会组织政策是矛盾的，既有保守的一面，也有创新的一面。Jessica C. Teets认为新的规范源于协商式威权主义的社会治理模式，其目的是控制，但并非完全要阻断公民社会的发展进程。这些规范反映了新的国家与社会的关系，鼓励与公民社会进行协商，但其方向并非是导向民主化，而是更为精细复杂的威权主义治理，用更间接的工具进行社会管控。中共中央对待这种矛盾性，显现了其机会主义与生存性智慧，这就为地方政府的社会组织管理政策、体制改革提供了回旋余地。国家民政部一直是推动政府社会组织管理政策、体制与实践改革与创新的主要参与者。

（3）关于改革与创新党引导社会组织的思路与具体路径

学术界主要是从党引导社会组织发展的态度与认识的转变，影响社会组织的方式方法、体制机制等角度，提出了一些思路与方法。

第一，党引导社会组织发展的认识与态度。

中国共产党要通过这些社会组织网络与群众发生联系，从而将社会末端的群众及其利益诉求整合起来，并纳入政治系统。对那些社会迫切需要，在政治、经济、文化领域发挥重要作用的社会组织提供积极的扶植。最后要对社会组织的联系方式从现有的“消灭空白点，扩大覆盖面”的机制向“扩大联系面，构建同心圆”的机制转换。景跃进认为，政党与NGO的关系应当是双重的：一方面放手让其自主地表达社会利益和各种声音（因此开放组织空间是必需的也是必然的），另一方面，通过党员和基层支部发挥政治影响（而不是党政不分条件下的行政领导）。林尚立提出，从基层党组织建设的角度提出了，党的基层组织应该成为基层组织建设和发展的主导性力量，并通过自身的党员和组织网络将各类组织团聚在党组织周围。在制度上，我们应该从偏重于对社会组织进行管理的制度设计，扩展为开发社会组织功能的制度设计。对社会组织管理的制度化和规范化，不是为了“管住”它，而是为了充分发挥它在社会建设中不可替代的功能与作用。祝灵君提出了中国共产党“要重视从管理的思路转向领导的思路，在领导活动中坚持‘政退党进’的积极态度”“凸显党为人民服务与民间组织自发提供公共产品功能的一致性”、“善于利用网络与电子媒体，积极开展与网民和网络社团的沟通与交流。”

多数学者认为党在调节国家与社会关系的过程中，要积极引导非政府组织的发展，除了依靠党的权威之外，更重要的是靠宪法和法律的力量，强调民主和法治的手段。

第二，党影响社会组织的具体方式与途径。

多数学者都认可要依赖法治，“不能随意干预社会组织内部事务，执政党在介入社会组织时要有法制化的通道”，“加强社会组织的立法工作”强调管理手段上的民主，如借鉴某些国家通过民主决策控制议程、确定服务项目的方式来控制民间组织，支持民间组织与党的基层组织在服务群众的活动中进行合作，还要鼓励民间组织内部的民主。但是党的行政化倾向需要改变，李景鹏认为，如何使党摆脱行政性事务而重新定位自己的历史作用，是在后全能主义时期最具有决定意义的事。有学者指出，中国共产党对社会组织的领导是一种科层制治理，执政党借助公共权力优势，通过组织化途径实施社会管理，具有强制性的特征。该学者分析了上海市科层制治理的主要特征。第一，纵向建立高层党组织，对口管理下级社会组织。中国共产党上海市委于2003年建立隶属市委的市社会工作党委，各区县相应建立隶属区县委的社会工作党工委。第二，横向依托社团性质的联合会和民非性质的服务中心，通过政府委托或授权，对相关社会组织实施归口管理和提供服务。第三，党的领导要花费巨大精力协调和整合“条块”关系。第四，科层制的弊端也显现在上海的科层制治理中，即涉及社会组织管理部门太多，有市区两级组织部、社工委和民政局，在街道社区有综合党委，专职社会组织党建工作的部门是社工委和综合党委。由于体制缺陷，社工委和综合党委都无法有效履行管理职能。党的部门与行政部门在领导和管理社会组织方面间缺乏党务与业务之间的有机联系。“基层党组织应从传统的行政化的功能定位转向政党化的功能定位，使党的基层组织作为一种超脱于行政权力与群众之间的相对独立的政治力量。”

社会组织党建成为一种影响社会组织发展的重要方式。有学者总结了社会组织党建探索特点（见下表）。他认为这些探索的基本前提是为了完成党建任务而进行的“创新”，都是靠自上而下强大行政化压力推动的外生任务性党建的产物，任务型强力推进社会组织党组织覆盖，搞“百日攻坚”等行动、“主观性推进党的建设，抽象性谈论党的建设”、“社会组织党建的推进主要依靠大量投入人力、物力和财力，追求规模效应”、“主观性推进党的建设，抽象性谈论党的建设‘头痛医头脚痛医脚’的方式”。

通过在社会组织里建立基层党组织来影响社会组织是当前党在大力推动的一项措施。也有学者认为党建覆盖从有形向有效转变，明确规定社会组织党建不以建立组织、发展党员、召开会议、培训书记多少等外在可视化的有形党建标准作为社会组织党建成果的衡量标准，各地党的机关报应该在宣传报道社会组织党建成果时，以讨论过什么问题、如何化解矛盾、党组织如何维护党员和无产阶级利益等作为社会组织党建成果的重点内容予以传播交流，形成有效覆盖。对社会组织的联系方式从现有的“消灭空白点，扩大覆盖面”的机制向“扩大联系面，构建同心圆”的机制转换。

有学者提出，党要从组织党建到政策服务，实现“积极的政策”与使用“政策亲近”，即党需要及时变更不合时宜的政策和法律，有选择地以政策优势采取或扶持或抑制的策略等，来引导社会组织的发展。同时，党要为社会组织精英提供体制化的上升通道，满足他们自我发展与自我实现的需要，特别要满足他们不断增长的政治参与需要。

（本章完）